OJ-003-2008
15 de
enero, 2008
Señor
Mario
Quirós Lara
Diputado
Partido
Movimiento Libertario
Asamblea
Legislativa
Estimado señor Diputado:
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto,
nos referimos a su atento oficio N° DD-043-2007 del 19 de noviembre de 2007,
mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo sobre el
carácter vinculante del dictamen C-017-2005 del 14 de enero de 2005, en el cual
se concluyó que el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada
(CONESUP) es competente para autorizar carreras de educación superior a
universidades privadas así reconocidas, empero carece de facultades legales
para autorizar carreras a entidades que no sean universidades privadas.
Específicamente, se
indica que el propósito de la consulta es que se determine si la incompetencia
del CONESUP debe entenderse ex tunc desde
la promulgación de la Ley N° 6693
del 27 de noviembre de 1981 - Ley de
creación del CONESUP- o ex nunc desde la comunicación del dictamen C-017-2005.
Por las razones que
de seguido se expondrán, la consulta formulada no es admisible, por lo que este
Órgano Consultivo no puede ni debe conocer el fondo de la cuestión planteada.
I.- LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL:
LIMITES IMPLICITOS EN LA
ATENCIÓN DE CONSULTAS DE LOS SEÑORES DIPUTADOS
La
Procuraduría General ya ha tenido la oportunidad de examinar el
objeto y alcance de la función consultiva que su Ley Orgánica, Ley N° 6815 del
27 de setiembre de 1982, le otorga. En el dictamen C-329-2002 del 4 de
diciembre de 2002 se estableció que, en términos generales, su
función consultiva tiene como objeto asesorar a los órganos activos, encargados
de adoptar las decisiones administrativas.
El artículo 1 de su Ley Orgánica
conceptualiza a la Procuraduría General como el órgano consultivo
superior – técnico jurídico – de la Administración
Pública, amén de otorgarle la representación legal del
Estado. Es decir que, en tesis de principio, la Procuraduría
General ejerce su función consultiva en relación con la Administración
Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Debido
a su relevancia, transcribimos el artículo 4 de la Ley comentada:
“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:
Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría;
en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva,
salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente”.
La labor consultiva se materializa
principalmente en la emisión de dictámenes Como regla, la consulta a la Procuraduría General es
facultativa para la
Administración Pública, excepto que la Ley establezca su carácter
preceptivo, como por ejemplo, en el supuesto contemplado por el artículo 173 de la
Ley General de la
Administración Pública. Es necesario acotar
que la Ley Orgánica de la
Procuraduría General se aparta del principio
general que rige en materia consultiva – artículo 303 de la
Ley General de la Administración
Pública -, y atribuye a sus dictámenes un efecto vinculante.
Es decir que la
Administración está obligada a acatarlos, al punto que puede
afirmarse la irregularidad jurídica del acto que los desconozca. Por
consiguiente, la
Administración carece de la posibilidad de decidir si acepta
o no el dictamen, salvo que el Consejo de Gobierno otorgue la correspondiente
dispensa, artículo 6 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría
General de la República EZcordar, al efecto, que el principio de legalidad impone que ectiva que
emite el Reglamento. ha puso en vigenciareferidaa. En virtud de
lo anterior es indudable la significación que reviste a los dictámenes de la
Procuraduría General.
Resulta de interés resaltar que a
diferencia de otros Ordenamientos Jurídicos,
la Ley
costarricense no otorga al órgano consultivo superior competencia preceptiva
para dictaminar los anteproyectos de ley o reglamentos. En el Derecho Español,
el numeral 107 constitucional otorga al Consejo de Estado el carácter de
supremo órgano consultivo del Gobierno. Su Ley Orgánica, Ley N° 3/1980 del 22 de abril de 1980,
atribuye al Consejo de Estado – entre otras – la función consultiva en relación
con distintas manifestaciones de la producción normativa. Así, por ejemplo, el
artículo 21 de la Ley
de cita establece la consulta preceptiva de los anteproyectos de reforma
constitucional, los anteproyectos de
Leyes de implementación de Tratados Internacionales y los proyectos de decretos
legislativos o legislación delegada (Figura inexistente en nuestro medio).
Asimismo corresponde al Consejo de Estado dictaminar preceptivamente los
proyectos de reglamentos ejecutivos. (Sobre este punto: Juan Alfonso Santamaría
Pastor: Principios de Derecho Administrativo General. IUSTEL, Madrid. 2006. p.
561-567). En el Derecho Francés, de conformidad con el artículo 39 de su
Constitución, es obligatorio consultar al Consejo de Estado los anteproyectos
de Ley antes de que el Consejo de Ministros los remita al Parlamento para su
aprobación. Igualmente, el numeral 38 de la Carta Francesa establece que es
preceptiva la consulta de todos los proyectos de ordenanzas antes de su
discusión en el Consejo de Ministros. Asimismo, es preceptiva la consulta de
todos los actos comunitarios. Adicionalmente, el Gobierno puede consultar
cualquier punto jurídico que resulte de interés público. (En relación con la
función consultiva del Consejo de Estado Francés: G, PENAGOS: Fundamentos del Derecho
Administrativo. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1993. pp. 115-149)
De lo anterior, se puede comprender que el
dictamen sobre los proyectos de Ley como paso anterior a su remisión al
Parlamento, constituye una de las competencias clásicas de los supremos órganos
consultivos. Aunque, por supuesto, no puede dejar de destacarse que esta labor
consultiva siempre se realiza en función de órganos encuadrados en el aparato
ejecutivo del sistema político, de tal forma que no constituye un asesoramiento
directo al Parlamento.
En el caso costarricense, el ordenamiento
jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría
General en relación con los anteproyectos de Ley que presente
el Poder Ejecutivo a la Asamblea
Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano
Consultivo – motivado por el propósito
de colaborar con la Asamblea Legislativa
– atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y
aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos
de Ley.
La consideración que la Procuraduría
General otorga a las consultas de los señores diputados
responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el
particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General, el entonces Sub - Procurador General Francisco
Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las
consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del
expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)
En ausencia de una norma jurídica que
autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público que
presente en la consulta.
No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta,
la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en
orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores
diputados. Al respecto, se ha indicado que la colaboración que presta este
Órgano Consultivo se realiza estrictamente en función de las labores del cargo
que el ordenamiento confía a los diputados. Luego, se determinó que no procede
responder aquellas consultas presentadas por parlamentarios, pero cuyo único y
evidente objetivo sea servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe
a un particular o grupo de ellos. En la materia, es oportuno transcribir en lo
conducente la Opinión Jurídica
OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005:
“No es ocioso recordar que, en
atención a la condición de Diputado ante la Asamblea Legislativa
del consultante, el presente pronunciamiento se emite como una opinión
jurídica, sin que revista el carácter vinculante típico de nuestros dictámenes
(artículo 2° de la
Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999). De paso, no está de más
puntualizar que esta vía de colaboración con los miembros del Parlamento se
realiza en atención a las labores propias de ese cargo. En acatamiento a
una consolidada línea jurisprudencial, es necesario recordar nuestra condición
de asesores de la
Administración y no de particulares, los cuales pueden acudir
a sus propios abogados.
Por lo tanto, no podríamos cohonestar que la labor consultiva y
de asesoría jurídica que presta esta Procuraduría General se vea desvirtuada
por la vía de un mecanismo como el que supone la formulación de la solicitud de
colaboración, por parte de un señor diputado, únicamente accediendo a servir de
canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de
ellos. Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica,
nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración
Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de
particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en
nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indica el
artículo 173 de la Ley
General de la Administración
Pública), por la inminente transformación de nuestra ya
indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración
activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento
Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para
la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados”.
Corolario de lo anterior, toda consulta que resulte en
una desnaturalización de la función consultiva,
facilitándole a un particular la evacuación de una duda jurídica,
resulta impropia y no puede ser atendida por la Procuraduría
General de la República.
Igualmente, el asesoramiento que la Procuraduría
presta a los señores diputados no puede conllevar la mediatización de la
función consultiva impidiendo suministrar la debida asistencia a la Administración
Pública. Téngase en cuenta lo señalado en la Opinión Jurídica
OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007:
“Es claro que esta forma de colaboración no
dispuesta en la Ley
tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones
parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente
jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y
particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la
asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el
asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de
la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la Administración
Pública”.
En definitiva,
el fin de la función consultiva de la Procuraduría
General es asistir a la Administración
Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor
de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder
indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender
cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En
sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).
La
supeditación de la función consultiva al interés general es una característica
común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto,
conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica
OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:
“El interés público que en
términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la
acción pública, al punto que se le considera la "piedra angular de la
acción pública". Es el fundamento de la legitimación de la actuación
administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l'intérêt général . Le
rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la
acción del Estado (F. RANGEON: L'idéologie de l'intérét général, Economica,
1986, p.9). En ese sentido, el interés general confiere al Estado el
poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los
distintos fines particulares”.
En conclusión, si bien con el objetivo de
colaborar con los señores diputados en el desempeño de sus funciones
parlamentarias, este Órgano Consultivo ha atendido las consultas que éstos
formulen, la jurisprudencia administrativa ha aclarado los límites que
constriñen a la
Procuraduría en dicha actividad.
II.- LA CONSULTA NO RESPONDE
AL INTERES GENERAL.
En
lo que respecta al asunto que nos ocupa, no es procedente atender la consulta
formulada, pues ésta no responde al interés general.
Efectivamente,
el memorial DD-043-07 del 19 de noviembre de 2007 que nos ocupa, tiene como
objeto que se adicione el dictamen C-017-2005 de 14 de enero de 2005, dirigido
al Consejo Nacional de Educación Superior. En dicho dictamen se determinó que
el CONESUP es incompetente para autorizar carreras a entidades que no
constituyan universidades privadas. De esta suerte, el ejercicio de las
competencias del CONESUP en relación con entidades privadas que no sean
universidades devendría absolutamente nulo por incompetencia. En su oficio, el
señor Diputado requiere que se adicione esta conclusión a efecto de fijar si el
dictamen elaborado produce efectos únicamente desde su comunicación a las
autoridades del CONESUP, o si es posible aplicar el criterio en forma
retroactiva a eventuales actos emitidos por el CONESUP desde la promulgación de
su Ley de creación en 1981.
Es claro que el punto consultado tiene por
objeto determinar si el dictamen C-017-2005 afecta la validez y vigencia de
eventuales autorizaciones que el CONESUP hubiese podido extender a favor de entidades que carecen del carácter
de universidades privadas. Por ende, si afecta la situación jurídica de los destinatarios
de esas autorizaciones y de quienes realizaron estudios en los centros de
estudio privado. Es decir, que a través de la adición requerida se pretende que
la Procuraduría
determine implícitamente la situación jurídica subjetiva de un grupo particular de interesados. En
efecto, dentro de la óptica en que se plantea la consulta y partiendo del
estado del ordenamiento jurídico al plantearla, lo cierto es que de llegarse a
determinar que el dictamen surte efectos desde antes de su emisión, ello
significaría que el CONESUP podría ejercer la facultad que le otorga el
artículo 173 de la Ley
General de la Administración
Pública, ahora reformado por el Código Procesal
Contencioso-Administrativo, respecto de actos administrativos emitidos antes
del dictamen. En tanto que si el dictamen surte efectos a partir de su
comunicación, el CONESUP no podría actuar respecto de autorizaciones dictadas
antes de esa comunicación. Por ende, se reducirían las posibilidades del
CONESUP respecto de las autorizaciones emitidas. Podría estimarse que, al no
estarse ante un dictamen, esa determinación de la situación jurídica subjetiva
no se produce. No obstante, lo cierto es que independientemente de la
naturaleza que adopte el pronunciamiento de la Procuraduría,
en la medida en que se entre a
determinar el momento en que entra a surtir efectos el dictamen C-017-2005, la Procuraduría
estaría dando un criterio sobre la posible regularidad jurídica de actos
administrativos emitidos por el CONESUP y cuyo destinatario es una entidad
privada, por una parte, y eventualmente sobre la procedencia o no procedencia
de la aplicación del artículo 173 antes mencionado.
En consecuencia, atender la consulta
planteada conllevaría a la desnaturalización de la función consultiva, pues lejos
de satisfacer el interés público se estaría utilizando la consulta para
responder a una duda que concierne exclusivamente intereses particulares.
Intereses particulares que en el caso de mérito no son susceptibles de
identificación con el interés general o el interés público. Recalcamos, es el
interés, la conveniencia particular de determinadas entidades privadas,
beneficiarias de una autorización emitida por el CONESUP, el determinar si el
criterio de la
Procuraduría rige desde la emisión de la
Ley N° 6693 o desde la emisión del
dictamen, todo con el objeto de establecer cuáles son las consecuencias del
dictamen en la esfera jurídica propia. No puede desconocerse, al efecto, que un
pronunciamiento en los términos que se pide, afectaría a las entidades que no
constituyen universidades privadas y a quienes se les otorgó una autorización,
la cual podría estar viciada de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los
términos de la conclusión 3 del dictamen de cita.
Por demás, no resulta clara la relación
directa que pueda existir entre el tema consultado y las funciones
parlamentarias, pues no concierne a la labor propiamente legislativa ni tampoco
se evidencia que pueda constituir un asunto que se enmarque en el control
político, puesto que no se trata de un
asunto de interés público (cfr. Sala Constitucional, sentencias Nos. 592-1999
de las 8:48 horas del 29 de enero de 1999 y 7215-2000 de las 9:25 horas del 18
de agosto de 2000)
CONCLUSIONES:
A la luz de lo expuesto, la
Procuraduría General de la República emite la siguiente
Opinión Jurídica:
1.
La Procuraduría General de la República
es incompetente para brindar asesoría a entidades privadas. Esta incompetencia
implica una prohibición implícita de que se dé asesoría a personas, jurídicas o
físicas, de naturaleza privada.
2.
Una
prohibición que debe ser respetada en el ejercicio de la función consultiva a la Administración
Pública, así como en los supuestos excepcionales en que se
asesora a los señores Diputados. La consulta no debe ser un medio para facilitarle
a un particular el contar con el criterio de la Procuraduría
sobre sus dudas jurídicas.
3.
En el
presente caso, la duda sobre la eficacia del dictamen C-017-2005 del 14 de enero de 2005
concierne directamente las entidades que resultaron
beneficiadas con una autorización, así como a quienes han sido sus estudiantes.
Son estas personas quienes podrían resultar interesadas en que la Procuraduría
se pronuncie sobre la aplicación extunc o ex nunc del dictamen de mérito. Por
lo que estima la
Procuraduría que estamos ante una solicitud que desnaturaliza
la función consultiva que el ordenamiento le asigna.
4.
Por
consiguiente, no es procedente atender lo consultado y, por el contrario,
resulta imperioso rechazar la consulta por inadmisible.
Atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves Lic. Jorge Oviedo Alvarez
Procuradora Asesora Abogado
de Procuraduría
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