Dictamen : 209 - del 14/12/1992

(Reconsidera)

C-209-1992

San José, 14 de diciembre de 1992

Señor

Lic. Rodrigo Alberto Vindas Araya

Decano

Colegio Universitario de Alajuela

S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta a su oficio D-No. 520-92 de fecha 24 de noviembre del año en curso, en el cual solicita aclaración del pronunciamiento de esta Institución C-098-92 de 24 de junio de 1992, en el sentido de si el mismo es de aplicación en el caso de aquellos docentes del C.U.N.A. que hubieren ingresado al régimen de dedicación exclusiva con anterioridad al pronunciamiento de referencia y que estuvieran actualmente laborando como docentes, en otras instituciones educativas. Asimismo, consulta si esos funcionarios pueden alegar derechos adquiridos frente a la decisión del Decanato de excluirlos del régimen de dedicación exclusiva en la eventualidad de que no se pongan a derecho, de acuerdo con lo establecido por el dictamen C- 098-92.

I. Consideración Preliminar.

El artículo 3º, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone:

"Artículo 3. Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

a) ...

b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos." (Subrayado no del original)

La cita legal que antecede resulta de importancia para el caso de marras toda vez que, en virtud de la aclaración solicitada, se ha llegado a la conclusión de que es procedente reconsiderar de oficio el dictamen C-098-92, lo cual evidentemente tendría efectos directos sobre los extremos consultados. En función de lo anterior, se procede a realizar el análisis del alcance normativo del inciso a) del artículo 20 del Decreto Ejecutivo Nº 20182-H de 9 de enero de 1991 -Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para las Instituciones Descentralizadas y Empresas Públicas, cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria-

II. Análisis del Caso.

En primer término, conviene detenerse en la naturaleza jurídica de los colegios universitarios, de conformidad con la Ley Nº 6541 de 19 de noviembre de 1980. Esta Procuraduría ha establecido, en varios de sus pronunciamientos, un criterio uniforme sobre este aspecto.

En concreto:

"Esta Procuraduría General ha mantenido el criterio en varios pronunciamientos de que los colegios universitarios, de los cuales es un típico ejemplo el CUNA, son entes públicos menores, y que por lo tanto gozan de su propia competencia, en virtud de lo que la doctrina jus publicista denomina "descentralización administrativa". Así las cosas, este Despacho ha considerado in concreto, que ese tipo de colegios son órganos semiautónomos, los cuales poseen obviamente una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la ley." (Dictamen C-328-84 de 28 de octubre de 1984. En igual sentido se pueden consultar los dictámenes C-169-81 de 7 de agosto de 1981 y C-274-81 de 19 de noviembre de 1981)

La anterior determinación de la naturaleza jurídica de los colegios universitarios como entes públicos semiautónomos permite relacionar a los mismos con el ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria, de conformidad con la Ley 6821 de 19 de octubre de 1982. Conviene recordar algunas disposiciones de este cuerpo normativo:

"Artículo 1º. Créase una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

b) ..., c) ..."

"Artículo 2º. Para los efectos de la presente ley, se establece la siguiente clasificación institucional del Sector Público:

a) ...

b) ...

c) Sector no financiero. Comprende el Gobierno Central, las dependencias y entes adscritos a los ministerios, los fondos especiales y el patrimonio público cuyo control compete a la Contraloría General de la República, los organismos e instituciones descentralizadas, y las empresas estatales e instituciones de esta naturaleza, como Ferrocarriles de Costa Rica, S.A. (FECOSA) y demás instituciones que crearen en el futuro. (...)" (Subrayado no del original)

La normativa reseñada propia de la Autoridad Presupuestaria permite establecer, con claridad, la posibilidad de que la misma tenga injerencia sobre las políticas salariales que se implementen en los Colegios Universitarios, dada la naturaleza jurídica de éstos, que ya fue comentada. Dado lo anterior, se revela que el Decreto Ejecutivo Nº 20182-H es de aplicación al Colegio Universitario de Alajuela, lo cual nos lleva al análisis del artículo 20 inciso a) de dicha reglamentación.

Dispone, literalmente, el inciso del numeral vigésimo en comentario:

"Artículo 20. El servidor que se acoja al Régimen de Dedicación Exclusiva está facultado para ejercer, excepcionalmente, su profesión en los siguientes casos:

a) Cuando se trate de labores docentes en establecimientos de enseñanza superior oficiales o privados."

Es procedente, para el correcto entendimiento de la normativa en estudio, realizar consideraciones en torno tanto acerca del contexto en que la misma se ubica -las NORMAS PARA LA APLICACIÓN DE LA DEDICACION EXCLUSIVA PARA LAS INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS Y EMPRESAS PUBLICAS, CUBIERTAS POR EL AMBITO DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA- como de los principios que informan la técnica

De la interpretación jurídica.

En cuanto al primer extremo, conviene tener presente que la dedicación exclusiva se define como la "compensación económica retribuida a los servidores de nivel profesional (...) para que obligatoriamente no ejerzan de manera particular (...) ninguna profesión que ostenten así como actividades relacionadas con esta o estas" -artículo 1º-, con el objetivo de que el servidor aporte de manera completa su dedicación a la función pública, amén de que incite al profesional a obtener el más alto nivel profesional posible -artículo 2, incisos a) y b)-. En cuanto a los Requisitos exigidos para disfrutar del régimen de dedicación exclusiva, enlistados en el artículo 5, se pueden destacar, entre otros, que el servidor debe desempeñarse en un nivel profesional, en un puesto en que se requiera esa condición académica, que la naturaleza del trabajo que desempeñen esté acorde con la especialidad o énfasis del grado universitario ostentado, y que, cuando proceda, estén incorporados al respectivo colegio profesional del área de su especialidad. Posteriormente, el Decreto en comentario establece los procedimientos para acogerse al régimen de Dedicación Exclusiva -Capítulo V- y las reglas relativas a la vigencia del Mismo -Capítulo VI-; utilizando en los correspondientes artículos el término "servidor de nivel profesional" para designar a los eventuales beneficiarios.

El Capítulo VII, denominado "De las excepciones, renuncias y sanciones", contiene el artículo 20, sobre el cual gira la reconsideración que nos ocupa. En dicho numeral se establecen las excepciones a la genérica obligación del servidor de no prestar sus servicios a otra entidad o empresa que no sea aquella institución pública con la cual ha suscrito el contrato de dedicación exclusiva. Como se indicó líneas atrás, el inciso a) contempla la posibilidad de que el servidor pueda ejercer labores docentes en establecimientos de enseñanza superior sin que por ello violente la normativa propia del régimen de Dedicación Exclusiva.

La disgresión que hasta el momento se ha realizado en torno al Decreto Ejecutivo Nº 20182-H pretende dejar establecido que, en los términos de dicho acto administrativo, no se está distinguiendo entre diversos tipos de profesionales, en función de alguna determinada especialidad académica -v.g. abogados, ingenieros, docentes-. En otros términos, de la lectura del mismo, se puede concluir sin mayor esfuerzo que las disposiciones en él contenidas están dirigidas a todo tipo de funcionario público que se encuentre dentro de los supuestos normativos para ser beneficiario del régimen.

Esta primera aproximación al tema lleva necesariamente a la utilización de los principios de la interpretación jurídica para determinar la corrección lógica de esa primera impresión que se desprende del Decreto en estudio. Para este efecto, conviene recordar, en primer término, las pautas contenidas en la legislación positiva en torno a la labor interpretativa de las normas jurídicas. Así, el artículo 10 del Código Civil dispone:

"Artículo 10. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas."

Por su parte, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública prescribe:

"Artículo 10.

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

A nivel de doctrina, conviene tener presente lo manifestado por el tratadista nacional Alberto Brenes Córdoba en punto a la función interpretadora de normas jurídicas:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.

Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley" Dura lex, sed lex. (...)

Las palabras con que esté redactada la ley deben ser entendidas en su significación corriente (sentido propio de las palabras), a no ser que el legislador les haya dado otra particular o técnica, caso en el cual habrá de tomarse en cuenta esta particularidad a fin de ajustarse al concepto que propiamente se ha querido expresar. (...)

De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas. Es decir, para su correcta interpretación las normas jurídicas deberán relacionarse con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. Además, las normas jurídicas no deben interpretarse aisladamente sino en armonía con otras que regulen la misma materia o sean conexas." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volumen I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74- 75, 76-77)

Por su parte, el tratadista alemán Karl Larenz precisa sobre el contenido de algunos métodos de interpretación de normas jurídicas en los siguientes términos:

"a) EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva.

El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendido por ellos." (...)

b) LA CONEXION DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado.

La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es determinado por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)

d) CRITERIOS TELEOLOGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo.

Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa". Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución "adecuada". (...)

La pregunta acerca de qué interpretación es "conforme a la cosa" sólo puede ser contestada si se toma en consideración en su singularidad y en su especial estructura la cosa de cuya regulación se trata en la norma a interpretar. Esto está claro, sobre todo, cuando una norma (o un complejo de normas) quiere regular un extenso sector de la vida, sin que puedan obtenerse de la ley indicaciones más concretas sobre la delimitación de este sector. A modo de ejemplo, de esto se trata en la norma que trata de "la prensa", "la ciencia", "el arte", "la competencia", las "profesiones liberales", "el régimen de seguros”.” (LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp. 316, 325, 331-332)

Con fundamento en las citas legales y doctrinales apuntadas, procede realizar la función interpretativa del significado del artículo 20 del Decreto en estudio.

Según ya se indicó, el artículo 20 de referencia es de plena aplicación a la situación de los docentes del CUNA, y por ello resulta necesario interpretarlo de conformidad con los principios contemplados en las normas antes transcritas sobre el tema, así como en relación con la doctrina ya reseñada.

El artículo 10 del Código Civil propugna -en primer término- una interpretación literal (según el sentido propio de las palabras), pero tomando en cuenta el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo al espíritu y finalidad de ellas. Si aplicamos estos principios al caso concreto del artículo 20, tenemos que el término utilizado en el Decreto de "servidor" (que es el que determina el ámbito de aplicación subjetiva del reglamento) no resulta confuso para el operador jurídico. Por el contrario, dicho término se encuentra claramente definido en los numerales 111 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Entonces, dada la claridad de la norma sobre los sujetos que cubre la aplicación de la misma, no cabe utilizar otros métodos interpretativos en punto a dicho término. Asimismo, si tratamos de determinar el espíritu y finalidad de ella, tenemos que el régimen de dedicación exclusiva se creó con el objeto de lograr que los servidores tuvieran un aliciente para dedicarse exclusivamente a sus labores de funcionarios públicos, evitando de esta forma, que buenos funcionarios se fueran a laborar al sector privado en perjuicio de buen funcionamiento del servicio que se presta.

Siendo ello así, tenemos que la norma debe interpretarse en el sentido de que, si no se distinguió entre distintos tipos de funciones que cumplen los servidores públicos, el espíritu y finalidad de la misma, es que fuera de aplicación genérica.

Dicha interpretación tiene sustento doctrinario en las citas que se hicieron de los autores Alberto Brenes Córdoba, el cual afirma que el juez -operador jurídico- no puede variar una norma a título de interpretación si la misma resulta clara, y la de Larenz, que indica que toda interpretación de un texto ha de comenzar por su sentido literal. De esta forma tenemos, que, siguiendo estos conceptos expuestos por los citados tratadistas, llevamos razón al afirmar que no cabe otra interpretación de la norma en estudio, que no sea la de afirmar que resulta aplicable a todos los funcionarios que ella cobija, sin posibilidad de interpretar que algunos quedan excluidos.

Por otra parte, tenemos que el artículo 10 de la Ley General, ya también citado, señala que la norma administrativa deberá interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. El fin público que persigue el régimen de dedicación exclusiva podemos afirmar que es el que la Administración se garantiza que el servidor va a laborar exclusivamente para ella, y a cambio, el último recibe una retribución. Así mediante pronunciamiento C-188-91 de 27 de noviembre de 1991 se indicó:

"Se entenderá por dedicación exclusiva para efectos del presente reglamento, la compensación retribuida a los servidores de nivel profesional, porcentualmente sobre sus salarios base (previa suscripción de un contrato entre el servidor y el máximo jerarca), para que obligatoriamente no ejerzan de manera particular (remunerada o ad honórem) ninguna profesión que ostenten, así como las actividades relacionadas con esta o estas; con las excepciones que se establecen en el presente reglamento.

Es claro entonces, que el pago de dedicación exclusiva deriva de un contrato entre el servidor y la Administración, mediante el cual -por el compromiso del primero de no ejercer en forma particular su profesión-el segundo se compromete a retribuirle económicamente su no ejercicio particular".

Siguiendo este criterio del fin público, también llegamos a la misma conclusión que con la interpretación gramatical o literal, sea, que dicho régimen es aplicable a todos los funcionarios que el mismo cobija.

Asimismo, esta última apreciación se fundamenta, primordialmente, en el postulado de igualdad ante la Ley garantizada en el numeral 33 de la Constitución Política. Sobre este punto, y relacionado con todo lo anteriormente expuesto, es procedente afirmar que no se puede determinar la razón para que una normativa de carácter general -régimen de dedicación exclusiva para servidores públicos- venga a excluir a un sector profesional determinado -docentes- cuando no hay motivos suficientes ni en el texto de la normativa ni de otros que fuera de ella puedan servir para establecer esa conclusión. En otras palabras, encuentra mayor fundamento la posición de sostener, que el fin perseguido por el redactor de las disposiciones jurídicas que aquí se comentan fuera beneficiar al sector profesional -como un todo- en atención al reconocido interés que el Estado encuentra en disponer de servidores capacitados para el desempeño de sus labores. Nuevamente aquí se debe tener presente la prescripción del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto que la satisfacción del fin público que se persigue con la norma -en el caso de marras, garantizar la permanencia de personal capacitado en el sector público a través de los beneficios del régimen de dedicación exclusiva- debe respetar, por principio, derechos e intereses de los particulares -y, agregando nosotros, sin realizar distinciones odiosas en vulneración de la igualdad ante la ley-.

Por último, cabe advertir que, si existieren motivos razonables para distinguir a los profesionales en docencia a efecto de impedirles acogerse a una o varias de las excepciones contenidas en el artículo 29 del Decreto Ejecutivo Nº 20182-H lo procedente sería emitir un decreto que viniera a regular únicamente para ese grupo profesional las condiciones a que deberían sujetarse para ser beneficiarios del régimen de dedicación exclusiva.

III. Conclusión.

Con fundamento en las consideraciones realizadas, es criterio de esta Procuraduría que debe reconsiderarse el dictamen C-098-92 de 24 de junio de 1992 en el sentido de que los profesionales en docencia que laboren para instituciones educativas de nivel parauniversitario pueden, al igual que cualquier otro profesional en su particular área de conocimiento, acogerse a las excepciones contempladas en el artículo 20 del Decreto Ejecutivo Nº 20182-H de 9 de enero de 1991.

Sin otro particular, nos despedimos,

Licda. Ana Lorena Brenes E. Lic. Iván Vincenti

Procuradora Adjunta Asistente de Procurador

albe/ivr.e