C-449-2007
17 de diciembre del 2007
Sr.
Rafael Vindas Vindas
Alcalde Municipal
Municipalidad de Turrubares
Estimado señor:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de la República me
refiero a su oficio del 26 de abril del 2007, en el que indica, entre otras
cosas, que en meses pasados la
Municipalidad procedió a la integración de los miembros de la Junta Vial Cantonal,
tal y como lo exige el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, los nombramientos de dos de los miembros de la Junta fueron vetados por el
Alcalde anterior, de allí que el asunto referido fuese remitido al Tribunal
Superior Contencioso Administrativo para su respectiva resolución. Lo anterior ha ocasionado que la Junta Vial Cantonal no
haya funcionado durante este tiempo, por lo que se plantean las siguientes
interrogantes:
“1.
Quiero saber el criterio de la Procuraduría en el sentido de que si como
Alcalde Municipal puedo convocar a los restantes seis miembros de la Junta Vial
Cantonal debidamente nombrados, para integrar las sesiones de la Junta Vial
Cantonal. Valiéndome del criterio de
mayoría fundamentado en el artículo 11 de la LEY 8114, o si deben estar
debidamente nombrados todos sus miembros, y suspendida su operacionalidad
en razón de los vetos interpuestos a dos de sus miembros.
2.
Tiene el Concejo Municipal la potestad de impedir al ejecutivo
municipal, la utilización de la maquinaria y recursos obtenidos de la Ley 8114,
para obras de interés local y hasta para situaciones de emergencia, basándose
en el criterio de suspensión del acto al no estar debidamente nombrados dos de
sus miembros.”
A
la anterior consulta se remitió el dictamen legal rendido mediante oficio del 7
de mayo del 2007.
Ahora
bien, a fin de responder a las interrogantes planteadas por el consultante se
hará una primera referencia a la autonomía municipal y a las competencias sobre
el mantenimiento de los caminos públicos, específicamente de la red vial
cantonal, para posteriormente analizar la naturaleza de la Junta Vial Cantonal y
así proceder a responder las interrogantes formuladas.
A.- LA AUTONOMÍA MUNICIPAL: LO “LOCAL” vrs. LO
“NACIONAL”
La corporación municipal se concibe como ente representativo de los
intereses propios de su comunidad y, de allí, el régimen municipal surge como
garantía del buen gobierno.
Las municipalidades son corporaciones autónomas "encargadas de la
administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón"
(artículo 169 de la Constitución Política). Se trata, de entidades territoriales de
naturaleza corporativa y pública no estatal cuyo ámbito de competencia se
encuentra definido por lo "local".
En efecto, la Constitución Política y el Código Municipal
circunscriben las competencias municipales a lo "local" en
contraposición a lo "nacional".
Y lo "local" es un concepto jurídico indeterminado cuya
definición compete, de manera específica, a la legislación y a la
jurisprudencia, en el entendido de que existe un mínimo que debe ser
resguardado a fin de no vaciar de contenido las competencias municipales
reconocidas por el constituyente. La Sala Constitucional
ha señalado al respecto:
"(...) la
descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción
o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos
del Estado (...), de manera que existen intereses locales cuya custodia
corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya
protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, (...) Y
es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico
indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de
cada cantón, administrar los servicios e intereses 'locales', se requiere para
precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va
destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de
lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial
que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que
definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al
mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera
que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar
el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos
previamente establecidos en la Constitución Política" (Sentencia
N° 6469-97, de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997. El subrayado no es del
original).
Ahora bien, la autonomía es característica esencial del régimen municipal
nacional. La afirmación positiva de la
autonomía se entiende como libertad en el manejo de los asuntos propios o
"locales", mientras que desde la perspectiva negativa representa la imposibilidad
del Estado de inmiscuirse o influir sobre el ejercicio de las competencias
municipales.
El artículo 170 de la Constitución Política consagra la autonomía
municipal al disponer que "las corporaciones municipales son
autónomas". Pero, además, el Código
Municipal, en desarrollo del mandato constitucional, señala:
"ARTÍCULO 4.-
La municipalidad
posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución
Política.
Dentro de sus atribuciones se incluyen:
a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como
cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.
b) Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y
proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
e) Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los
tributos y demás ingresos municipales.
f) Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos,
convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
g) Convocar al
municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta ley y su
reglamento."
La autonomía política de las corporaciones municipales se encuentra
garantizada en el artículo 169 de la Constitución
Política según el cual el gobierno municipal, integrado por
regidores municipales de elección popular y por un funcionario ejecutivo que
designará la ley, es el encargado de la administración de los intereses y
servicios locales. Esta potestad de
auto-gobernarse se encuentra complementada por la potestad de adoptar las
decisiones fundamentales de la corporación libre de la injerencia del Estado
(autonomía administrativa) y la de contar con patrimonio y presupuesto propio
para la atención de sus funciones (autonomía financiera).
Además, la doctrina y la jurisprudencia mencionan la autonomía normativa,
entendida como la posibilidad de dictar los reglamentos autónomos de organización
y servicio, así como la autonomía tributaria, según la cual el gobierno
municipal hace allegar a sus arcas los recursos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones. En este último caso se
trata de que la iniciativa en materia de creación, modificación, extinción o
exención de los tributos municipales compete a las municipalidades, aun y
cuando la autorización de los referidos tributos corresponda a la Asamblea Legislativa
(artículo 121, inciso 13), de la Constitución
Política).
Tal
y como lo ha indicado la
Sala Constitucional “…Esta
autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y
representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro
años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de
acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al
Poder Ejecutivo y del partido gobernante.
Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local,
por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio
presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo,
capacidad, que a su vez, es política.
Esta posición coincide con la mayoritaria doctrina, en la que se ha
dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el
órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de
que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa,
no del Estado sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de
esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación policía puede
divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no
haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local…” (voto N.º 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de
1999)
Ahora bien, para efectos del asunto consultado debe indicarse que a la par
de las competencias “locales”, propias de las municipalidades, se encuentran
las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado aún
en el ámbito territorial de las municipalidades. Son, entonces, tanto los legisladores como
los jueces quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de
intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a
administrar (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional,
números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de
14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril
de 1998).
Las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter
nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía
municipal. Los intereses nacionales
pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar
claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política
gubernamental –estatal y municipal-.
Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el
contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien
común. En este sentido la Sala Constitucional
declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la Carta Fundamental,
al establecer la necesaria coordinación que debe existir entre las
municipalidades y la
Administración para el ejercicio de las competencias
nacionales en el ámbito municipal. En lo
que interesa, la
Sala Constitucional señaló:
“II.- DE LA
OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las
disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y
186 del Código Municipal, 2 de la
Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos
Públicos, 9 y 10 de la Ley
de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración
Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-,
se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los
gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo,
para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser
analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en
virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las
municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional,
administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios
locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido
en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre
otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94,
03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y
en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de
competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las
municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se
refieren estrictamente a lo "local".
Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia
material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir
"lo local", ámbito que
sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un
verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca
al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los
términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra
citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo
entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios
locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o
"estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en
realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de
interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente
que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos
locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que
aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe
ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado
la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez
decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el
dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la
municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que
habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par
de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial
definir la forma de coparticipación de atribuciones que resulta inevitable,
puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del
Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio
municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo
exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus
competencias con la Administración Pública en general, relación que
debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del
Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la
obligación de "coordinación"
entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el
desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones,
sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la
autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en
relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el
carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a
un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la
existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y
poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe
existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto
sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los
actos de cada uno. De manera que la
coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas
actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo
objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir
la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una
relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado
mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas
de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en
sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se
ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno
cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con
los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad,
que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de
cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a
los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra
ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y
en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del
Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste
compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
La relación de
cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional,
que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los
proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del
ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y
después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el
Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su
iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos
permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia
de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando
VIII de esta sentencia.
Esta obligación de
coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está
implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere
a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los
propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa,
como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica
del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo
cual, se está diciendo que debe existir
una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos
locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique
una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de
planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando
se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es
competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad
con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo
elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de
Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional,
en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con
este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas.” (Sentencia
N° 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).
Visto lo anterior,
procede ahora referirnos al mantenimiento de los caminos públicos, a fin de
determinar si se trata de una competencia local o nacional.
B.- EL MANTENIMIENTO Y CONSERVACIÓN DE LA RED VIAL CANTONAL
La competencia sobre
el mantenimiento de la Red
Vial Cantonal ha sido establecida en diversas disposiciones
jurídicas y complementada por la jurisprudencia constitucional. A continuación se realiza una sinopsis del
actual estado de regulación en la materia.
1.- El artículo 5 de la ley n.º
8114
El
artículo 5 de la Ley
N.º 8114 establece el destino del impuesto único sobre los
combustibles de la siguiente manera:
“Artículo 5.- Destino de los recursos
Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del
impuesto único sobre los combustibles, un veintinueve por ciento (29%) se
destinará a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi);
un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente al pago de servicios
ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo); un cero coma uno por ciento (0,1%), al pago de
beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y
Ganadería para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria
orgánica, y un uno por ciento (1%), a garantizar la máxima eficiencia de la
inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial
costarricense, a favor de la
Universidad de Costa Rica. El destino de este treinta y tres
coma seis por ciento (33,6%) tiene carácter específico y obligatorio para el
Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional,
se lo girará directamente a cada una de las instituciones antes citadas.
(…)
La suma correspondiente al veintinueve por ciento (29%), estipulada en el
primer párrafo de este artículo a favor del Conavi,
se distribuirá de la siguiente manera: (…)
Cada año, el Ministerio de Hacienda incorporará en el proyecto de
presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una
transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor
de la Cruz Roja
Costarricense; esta suma será actualizada anualmente con base en el Índice de
Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y
Censos (INEC). La Cruz Roja
Costarricense asignará estos recursos de la siguiente manera: (…)”
Obsérvese que la
norma realiza la división porcentual de los ingresos provenientes de la
recaudación del impuesto único sobre los combustibles y los destina a
diferentes objetivos: al pago de
servicios ambientales a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, al
pago de beneficios ambientales agropecuarios a favor del MAG y a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción
y conservación óptima de la red vial costarricense a favor de la Universidad de Costa
Rica, entre otros. Sin embargo, para
efectos de la consulta, interesa la asignación del 29% de los referidos
ingresos al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), que según la norma se
distribuyen de la siguiente manera:
“a) El setenta y cinco por ciento (75%), se destinará exclusivamente a la
conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el
mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los
sobrantes se emplearán para construir obras viales nuevas de la red vial
nacional.
b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará
exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento
periódico, el mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos
objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red
vial cantonal; esta última se entenderá como los caminos vecinales, los no
clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de
Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).
La totalidad de la suma correspondiente a este veinticinco por ciento
(25%), será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional,
de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de
la red vial de cada cantón, y un cuarenta por ciento (40%) según el Índice de
Desarrollo Social Cantonal (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (Mideplan). Los
cantones con menor IDS recibirán, proporcionalmente, mayores recursos.
La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la
modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el
Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo
municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el
mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local,
el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.” (el subrayado no
es del original)
De
la lectura de esta norma interesa la atribución de competencias que se otorga a
las municipalidades. En efecto, el
inciso b) reseñado indica que el 25% será girado directamente a las
municipalidades y que estos recursos se destinarán a la conservación, el
mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la
rehabilitación de la red vial cantonal, entendida esta última como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las
bases de datos de la
Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y
Transportes (MOPT). De existir
recursos sobrantes, los mismos se utilizarán para la construcción de obras
viales nuevas.
Ahora
bien, la ley establece que la ejecución de los recursos se realizará, de
preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras y que el
destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial
cantonal o distrital, conforme lo establece el Reglamento.
Obsérvese,
entonces, que el artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114 le atribuye a las municipalidades el
mantenimiento de la red vial cantonal. De
allí que resulte necesario revisar el marco jurídico que rige la conformación
de la Red Vial
Cantonal.
2.- La Ley General de Caminos Públicos y la Ley de creación del MOPT
El artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, N.º 5060 del 22 de agosto de 1972, define la Red Vial Cantonal, en los
siguientes términos:
“RED VIAL CANTONAL: Corresponde su
administración a las municipalidades.
Estará constituida
por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes dentro de la Red
vial nacional:
a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a
fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados
con la Red vial
nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas
proporciones de viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales:
Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas
como travesías urbanas de la Red
vial nacional.
c) Caminos no
clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías
descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que
proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de
mantenimiento y mejoramiento.”
Obsérvese que la
norma indica que la administración de la Red Vial Cantonal corresponde a las
municipalidades. No obstante lo
anterior, el artículo 2 de la referida ley, le otorga al Ministerio de Obras
Públicas y Transportes la competencia sobre la construcción y mejoramiento de los
caminos públicos, con inclusión de los vecinales, que son de interés
local. La norma en cuestión señala:
“Artículo 2º.-
Son propiedad del
Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes
o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de
las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos
únicamente podrán ser construidos y mejorados por el Ministro de Obras Públicas
y Transportes.
Sin embargo, con
previa autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las
instituciones descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas
con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a
través de terceros. Tratándose de caminos nuevos o ampliaciones, las partes
interesadas solicitarán al Ministerio los estudios y recomendaciones técnicas
de rigor, debiendo, en este caso, indicar los recursos económicos de que
disponen para realizar.
Cumplido este
requisito, el Ministerio deberá pronunciarse, dentro de los seis meses
siguientes a la fecha de recibo de la solicitud.” (el subrayado no es del
original)
En razón del evidente interés local que impregna a
los caminos vecinales, la
Municipalidad de San José impugnó, en la vía constitucional,
el artículo 2 referido. Sin embargo, la Sala Constitucional
realizó una interpretación integral del ordenamiento jurídico en virtud de la
cual determinó que la norma referida no transgrede la Carta Fundamental. Al respecto se indicó:
“I.-
DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS.
Señala el accionante, que el artículo 2 de la Ley General de Caminos
Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil novecientos setenta y dos
y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la
construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de
interés local. La norma impugnada
dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos
setenta y nueve, en lo que interesa:
"Son
propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos
públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades
tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente
podrán ser construidos y mejorados por el Ministerio de Obras Públicas Y
Transportes. Sin embargo, con previa
autorización de dicho Ministerio, las municipalidades y las instituciones
descentralizadas del Estado, que tengan funciones relacionadas con la
construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a través de
terceros."
La norma en cuestión atribuye al Estado
-entendido como un todo, sea la entidad superior jurídicamente organizada, con personalidad
y responsabilidad propias, que le corresponde la representación política de la
colectividad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos, pero
de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la
propiedad de las calles de su jurisdicción.
Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las
vías públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el
artículo 2 inciso a) de la Ley
de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:
"El
Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:
a)
Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la
conservación de los caminos vecinales."
Queda en
evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las
municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con
las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se
contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial
nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este
motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta
disposición.” (Ibid, sentencia N° 5445-99)
Es claro, entonces,
que el artículo 2 de la Ley
de Caminos Públicos debe interpretarse de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 2 de la Ley
de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el sentido de
que la función del MOPT es colaborar con las municipalidades en el
mantenimiento de los caminos vecinales que, como bien lo indica la Sala Constitucional,
refiere a la necesaria coordinación entre las dependencias públicas orientada a
garantizar que los intereses locales sean conformes con los intereses
nacionales. En otras palabras, que no haya contradicción entre ellos o desmedro
de unos en aras de los otros.
En este orden de
ideas, el artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114, que destina el 25% de los recursos
a las municipalidades para la conservación, el mantenimiento rutinario, el
mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial
cantonal (caminos vecinales, los no clasificados y las calles
urbanas) es plenamente conforme con el ordenamiento constitucional. En tanto la norma destina los recursos
directamente a las municipalidades es
claro que les asigna la competencia sobre el mantenimiento de la Red Vial Cantonal. Competencia que, en todo caso, deben ejercer
las municipalidades en coordinación con el MOPT, en los términos señalados por la Sala Constitucional.
C.- SOBRE LA EJECUCIÓN DE
LOS RECURSOS OBTENIDOS DE LA
LEY N.º 8114 POR PARTE DE LAS MUNICIPALIDADES
El artículo 5 inciso b) de la Ley N.º 8114 dispone que la ejecución de los
recursos destinados a las municipalidades, provenientes del impuesto único
sobre combustibles, se realizará, de preferencia, bajo la modalidad
participativa de ejecución de obras, es decir, con la participación no sólo
de la Municipalidad,
sino también del Gobierno, las organizaciones comunales y la sociedad civil,
con el fin de incorporar los aportes de las comunidades, en efectivo o en
especie.
Ahora bien, la Ley
creó las denominadas Juntas Viales Cantonales o Distritales encargadas de
proponer a cada concejo municipal el destino de los recursos, conforme lo
establece el Reglamento respectivo. A
continuación nos referimos únicamente a la Junta Vial Cantonal
dados los términos del asunto consultado, así como a la Unidad Técnica
de Gestión Vial.
1.- La Junta Vial Cantonal
Revisado el
expediente legislativo en que se discutió la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias se
observa que la norma que creó la
Junta Vial Cantonal fue introducida mediante moción propuesta
por los diputados Juven Cambronero,
Guillermo Constenla y Walter Céspedes. La moción fue aprobada por la comisión de
Asuntos Hacendarios básicamente en los mismos términos en que fue propuesta,
dando origen al texto del artículo 5 que nos ocupa, posteriormente reformado
por la Ley N.º
8603 del 14 de setiembre de 2007.
Ahora bien, en el
trámite legislativo de la
Ley N.º 8114 no existió discusión alguna sobre la naturaleza
de la Junta Vial
Cantonal, de allí que resulte necesario atenernos al texto de la Ley, así como al desarrollo
reglamentario que al respecto se ha realizado, a fin de determinar el carácter
de la referida Junta.
El Capítulo III del Reglamento, Decreto Ejecutivo
n.º 30263-MOPT, define la naturaleza jurídica, integración y funciones de las
juntas viales cantonales, en los siguientes términos:
"Artículo
9º—Junta Vial Cantonal: La
Junta Vial Cantonal es un órgano público, no estatal,
nombrado por el Concejo de cada cantón, ante quien responde por su
gestión. Es un órgano de consulta en la planificación y evaluación en
materia de obra pública vial en el cantón y de servicio vial municipal, que
establece el artículo 5, inciso b) de la
Ley 8114."
"Artículo 10.—Integrantes. Esta Junta
estará integrada por los siguientes miembros, quienes fungirán ad honorem:
a) El Alcalde, quien la presidirá.
b) Un miembro del Concejo.
c) El Ingeniero Director o Ingeniero
Subdirector de la Sede
Regional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
d) Un representante de los Consejos de
Distrito, nombrado en Asamblea de estos.
e) Un representante de las Asociaciones de
Desarrollo Integral del cantón, que será seleccionado por el Concejo, por medio
de una terna que al efecto remitirá la Asamblea de la Unión Cantonal
de Asociaciones de Desarrollo Comunal.
f) Un representante de las cámaras del sector
privado con sede en el Cantón nombrado por el Concejo, de la terna nominada al
efecto en asamblea pública y abierta de estas organizaciones, convocada por las
cámaras.
g) Un representante de la comunidad de
usuarios, elegido en el seno de una asamblea pública y abierta, convocada
oportunamente para tal efecto por el Concejo.
h) El Director de Gestión Vial Municipal, del
respectivo Gobierno Local, con voz pero sin voto."
Con fundamento en la anterior normativa, ya esta Procuraduría en el
dictamen C-135-2003 del 19 de mayo del 2003 indicó que “…las Juntas Viales Cantonales son órganos
públicos, no estatales, nombrados por los respectivos Concejos Municipales,
ante quien responden por su gestión. Se
trata, básicamente, de órganos de
consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública
vial y encargados, repito, de proponer a cada Concejo, el destino que se le
debe dar a los recursos que reciban las Municipalidades provenientes del
impuesto único a los combustibles, para la atención de la red vial
cantonal” (el subrayado no es del
original).
b.- La Unidad Técnica
de Gestión Vial Municipal
En el dictamen C-135-2003 de esta Procuraduría también se hizo referencia a la
normativa reglamentaria que faculta a las Municipalidades para constituir
Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal.
En lo que interesa, el artículo 13 del Reglamento, dispone:
"Artículo 13.—Unidad Técnica de Gestión
Vial Municipal. Se constituirá una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal en cada
cantón, a criterio de la municipalidad respectiva, la cual fungirá como
secretaría técnica de la
Junta Vial Cantonal.
Se sugiere que cuente al menos con un ingeniero de caminos, un técnico
asistente y un promotor social. Al constituir
esta Unidad, su operación y financiamiento se incluirá
dentro del Plan Operativo Anual de cada
municipalidad, en carácter de servicio de gestión vial, como parte de las
actividades a ser financiadas con los recursos a que se refiere el artículo 4
de este Reglamento. Cuando se trate
de municipalidades pequeñas, se sugiere la integración de la Unidad Técnica
en forma mancomunada." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).
Obsérvese que la Unidad Técnica
de Gestión Vial Municipal es configurada como un órgano municipal. Sin embargo, se trata de un órgano que debe
ser creado en cada municipalidad o por varias municipalidades, en el caso de
que se cree en forma conjunta.
Y es que el
Reglamento únicamente impulsa o fomenta el establecimiento del referido órgano,
ya que se limita a indicar que la Unidad Técnica se constituirá “a criterio” de la
municipalidad respectiva: El Decreto
Ejecutivo N.º 30263 no da origen por sí mismo a la Unidad Técnica
de Gestión Vial Municipal, sino que se limita a dar las bases para su
creación. Su creación o no como órgano
municipal dependerá, exclusivamente, del criterio de cada municipalidad, lo
cual es coherente con la autonomía reconocida constitucionalmente a las
municipalidades.
En efecto, recuérdese
que a las municipalidades les compete dictar sus reglamentos de organización y
servicio, y, por ende, el establecimiento de su estructura orgánica, con
respeto, claro está, de la organización básica establecida en la Constitución
Política y en el Código Municipal. Cualquier intromisión del Poder Ejecutivo o
Legislativo en el ámbito de la organización municipal resultaría, por ende, de
dudosa constitucionalidad (ver en este sentido OJ-18-2003 del 4 de febrero del
2003).
Resta, por último,
hacer referencia al financiamiento de la Unidad de Gestión Vial establecido en el artículo
13 del Reglamento, sobre el cual ya se pronunció esta Procuraduría en el
dictamen C-135-2003, en los siguientes términos:
“II. DESTINO QUE DEBE DARSE A LOS RECURSOS QUE RECIBAN
LAS MUNICIPALIDADES POR CONCEPTO DEL IMPUESTO ÚNICO A LOS COMBUSTIBLES
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 5, inciso b) de la Ley
de Simplificación y Eficiencia Tributarias, los recursos que reciban las
Municipalidades por concepto del impuesto único a los combustibles, debe
destinarse exclusivamente a la conservación, mantenimiento rutinario,
mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal
y, una vez cumplidos esos objetivos, el sobrante se usará para construir obras
viales nuevas.
Lo anterior es confirmado por lo dispuesto en
el artículo 4 del Reglamento a dicha Ley, el cual, en lo que interesa, dispone:
‘El Concejo a propuesta de la Junta Vial Cantonal
destinarán los recursos provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias,
exclusivamente a la conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento
periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos,
los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial
cantonal, que se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y
las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de
Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).
Dada esa
finalidad específica que el legislador quiso darle a los recursos provenientes
del impuesto único a los combustibles, a saber, que se destinarán
exclusivamente a la conservación, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación
de la red vial cantonal, en consideración de la Procuraduría General
de la República
podría resultar ilegal la autorización dada a las Municipalidades –en el
numeral 13 del Reglamento al artículo 5 de la Ley en cuestión, antes transcrito-, para
financiar la operación y, particularmente, los salarios de los funcionarios de
las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal’.
De hecho, lo que motivó a los legisladores
para establecer la citada finalidad fue, precisamente, evitar que tales
recursos se destinaran a crear más burocracia.
Y si bien este Despacho no
desconoce que para el cumplimiento de los fines que se proponen alcanzar con la
creación del citado tributo se requiere del apoyo administrativo
correspondiente, consideramos que dicho apoyo debería ser brindado, en la
medida de lo posible, por el personal permanente de las Municipalidades, a fin
de no desnaturalizar la finalidad dada por
el legislador
a los recursos en cuestión, máxime en tratándose de Municipalidades pequeñas y
de escaso presupuesto destinado al mantenimiento de la red vial cantonal.
Lo anterior es confirmado por la Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributarias al señalar que ‘La ejecución de estos recursos se
realizará de preferencia bajo la modalidad participativa de ejecución de
obras’, es decir, con la participación no sólo de la Municipalidad, sino
también del Gobierno, las organizaciones comunales y la sociedad civil, con fin
de incorporar los valiosos aportes de las comunidades, en efectivo o en
especie.” (el subrayado no es del original)
Sobre la naturaleza
de la Unidad Técnica
de Gestión Vial la Contraloría General retomó el razonamiento de la Procuraduría
realizado en el dictamen C-135-2003, e indicó:
“-En el caso de que el Concejo Municipal
decida constituir una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, corresponderá
al señor Alcalde la atribución de nombrar a los funcionarios que se consideren
necesarios para laborar en dicho órgano.
-La citada Unidad Técnica, al ser constituida
por el Concejo Municipal para desarrollar labores relacionadas con la gestión
vial municipal, constituye un órgano municipal y, consecuentemente, las
personas que sean contratadas para laborar en ella tendrán lógicamente, la
condición de funcionarios municipales.
-Considerando las funciones que el Reglamento
al artículo 5, inciso b) de la Ley
de Simplificación y Eficiencia Tributarias le asigna a la Unidad Técnica
de Gestión Municipal, debemos entender que se trata de un órgano dependiente
del administrador general y jefe de las dependencias municipales, a saber, el
Alcalde (artículo 17, inciso 1) del Código Municipal). Consecuentemente, el superior jerárquico de
los funcionarios que laboren en la citada Unidad será, precisamente el Alcalde.
De esta forma queda explícitamente demostrado
que … la Unidad
Técnica de Gestión Vial Municipal o Unidad Técnica de la Junta Vial Cantonal,
como le denomina la
Municipalidad de Coto Brus, para la
cual fue contratado el señor Rolando Gamboa Zúñiga, es un órgano de la Municipalidad, lo
cual implica que sus trabajadores tendrán la condición de funcionarios municipales,
y
dependerán jerárquicamente del Alcalde
Municipal, que es el competente para nombrarlos, por ende, el señor Gamboa
Zúñiga debe ser catalogado para todos los efectos como funcionarios municipal,
debiendo sujetarse a todas las disposiciones legales que le resulten
aplicables” (ver oficio N.º 6327,
FOE-FEC-329 del 9 de junio del 2004, del Área de Servicios Financieros,
Economía y Comercio de la
División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General
de la República).
Es claro, entonces,
que la configuración de la Unidad Técnica de Gestión Vial, en cada
municipalidad, es facultativa. De allí
que lo cierto es que las municipalidades tienen el deber de velar por la
adecuada ejecución de los recursos obtenidos del impuesto sobre los combustibles,
sea que la ejecución se realice bajo la modalidad participativa de ejecución de
obras o de forma directa por parte de la municipalidad.
D.- SOBRE LAS INTERROGANTES
FORMULADAS POR LA
MUNICIPALIDAD DE TURRUBARES
Visto
lo anterior, se procede a responder las interrogantes formuladas por el
consultante:
1. Quiero saber
el criterio de la
Procuraduría en el sentido de que si como Alcalde Municipal
puedo convocar a los restantes seis miembros de la Junta Vial Cantonal
debidamente nombrados, para integrar las sesiones de la Junta Vial
Cantonal. Valiéndome del criterio de
mayoría fundamentado en el artículo 11 de la LEY 8114 (sic), o si deben estar debidamente
nombrados todos sus miembros, y suspendida su operacionalidad
en razón de los vetos interpuestos a dos de sus miembros.
El Reglamento al
artículo 5 inciso b) de la
Ley N.º 8114, Decreto Ejecutivo N.º 30263-MOPT, establece que
la Junta Vial
Cantonal estará integrada por el Alcalde, un miembro del Concejo, el Ingeniero
Director o Ingeniero Subdirector de la sede regional del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes, un representante de los Consejos de Distrito, nombrado
en Asamblea de estos, un representante de las Asociaciones de Desarrollo
Integral del cantón, que será seleccionado por el Concejo, un representante de
las cámaras del sector privado con sede en el cantón, nombrado por el Concejo,
un representante de la comunidad de
usuarios, elegido en el seno de una asamblea pública y abierta, convocada para
tal efecto por el Concejo y el Director de Gestión Vial Municipal del
respectivo Gobierno Local (artículo 10).
Por su parte, el
artículo 9 del Reglamento define la Junta Vial Cantonal como un órgano público, no
estatal, nombrado por el Concejo de cada cantón.
Ahora bien, indica el
consultante que los acuerdos de nombramiento de dos de los miembros de la Junta Vial Cantonal
fueron vetados por el anterior Alcalde, de allí que el asunto en cuestión se
encuentra ante el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 17 inciso c) del Código Municipal. Siendo ésta la situación, el Alcalde
cuestiona si se encuentra facultado para convocar a los restantes seis miembros
de la Junta o
si el funcionamiento de la Junta
se encuentra suspendido en razón de los vetos interpuestos contra dos de sus
miembros.
Para responder esta
interrogante debe indicarse, en primer lugar, que la interposición del veto por
parte del Alcalde suspendió la ejecución de los acuerdos de nombramiento de los
dos miembros que se indican, de conformidad con lo establecido en el artículo
158 del Código Municipal.
Ahora bien, en tanto la Junta Vial Cantonal es
un órgano colegiado, la misma requiere para su existencia o conformación, que
el nombramiento de todos sus miembros sea válido. Tal y como lo ha indicado el Dr. Eduardo
Ortiz, “…El colegio sólo existe si están investidos todos los miembros del
mismo de acuerdo con la ley, de modo que la falta de cualquiera de ellos produce
la inexistencia del titular colegiado y de todas las deliberaciones que
adopte…” (Tesis de Derecho Administrativo I, Tesis IX, publicaciones de la Universidad de Costa
Rica, 1976, pág. 15).
En este mismo sentido
se ha pronunciado la
Procuraduría de forma reiterada:
“La titularidad del órgano reside en varias
personas físicas, lo que tiene importancia en cuanto a la constitución del
órgano: sólo en la medida en que todos
los miembros hayan sido investidos de conformidad con el ordenamiento, puede considerarse
que el órgano está integrado y puede válidamente funcionar” (Dictamen
C-259-2005 del 19 de julio del 2005)
En razón de lo
anterior, es claro que si los acuerdos del nombramiento de dos de los miembros
fueron vetados por el Alcalde, la
Junta Vial Cantonal no se encuentra integrada en la
actualidad y, por ende, no puede ni ser convocada ni funcionar válidamente, sin
perjuicio de lo que posteriormente se indicará.
2.-
¿Tiene el Concejo Municipal la potestad de impedir al ejecutivo
municipal, la utilización de la maquinaria y recursos obtenidos de la Ley 8114, para obras de
interés local y hasta para situaciones de emergencia, basándose en el criterio
de suspensión del acto al no estar debidamente nombrados dos de sus miembros?
A fin de responder esta interrogante
debe indicarse, en primer lugar, que la Sala Constitucional
ha sido clara en señalar que los recursos destinados a las municipalidades, en
virtud de la Ley N.º
8114, están relacionados directamente con la protección de los derechos
fundamentales de los habitantes de los cantones. En efecto, la jurisprudencia constitucional
ha sido conteste en señalar que la omisión del Ministerio de Hacienda de girar
a las municipalidades los recursos provenientes de la Ley N.º 8114
constituye una transgresión directa de los derechos fundamentales de las
personas que habitan esos cantones. Así,
en la sentencia 2005-02119 de las 13:46 horas del 25 de febrero del 2005, la Sala Constitucional
indicó:
“IV.- La omisión del Ministerio de Hacienda de girar la totalidad de la
suma contemplada en el artículo 5 de la Ley N° 8114 vulnera los derechos fundamentales de
las personas que habitan el Cantón de Coto Brus,
quienes son los destinatarios finales de tales recursos, de acuerdo con el
artículo 5º ídem, que desarrolla con claridad la forma en que deben ser
asignados. (…)
V.- En conclusión.- En virtud de lo expuesto, por ser un destino
específico relacionado con derechos fundamentales de los habitantes del cantón
de Coto Brus, y por no ser válido la excusa de que la Municipalidad no
presentó todos los requisitos y que debían girarse los recursos en el 2004, lo
procedente es declarar con lugar el amparo, ordenándose al Ministro de Hacienda
que tome las medidas pertinentes a fin de entregar los dineros que por concepto
de destinos específicos debe recibir la Municipalidad de
Coto Brus, en los términos del artículo 5º de la Ley 8114, sin que la inercia
de la municipalidad de suministrar la información aludida sea motivo para
suspender el giro…” (En el mismo sentido
ver las sentencias N.º 04-11165 de las 9:56 horas del
08 de octubre del 2004, N.º 2005-11578 de las 14:33 horas del 30 de agosto del
2005, 2006-11761 de las 11:48 horas del 11 de agosto del 2006).
Visto lo anterior, debe señalarse que la pregunta formulada toca dos
aspectos específicos: el uso de la
maquinaria que haya sido adquirida con los recursos de la Ley N.º 8114 y el
uso de los recursos provenientes del Impuesto Único sobre Combustibles.
En cuanto al primer aspecto, debe
indicarse que una vez que la municipalidad haya adquirido maquinaria con los
recursos de la Ley N.º
8114, lógicamente la misma pasa a pertenecer a la municipalidad en
cuestión. Ahora bien, el Alcalde
Municipal es el administrador general y jefe de las dependencias municipales
(artículo 17 inciso 1 del Código Municipal), de allí que se encuentra facultado
para utilizar la maquinaria de la municipalidad para obras de interés local,
así como para las situaciones de emergencia que se presenten.
No está demás indicar que no sólo es
de interés público que las municipalidades solventen los problemas del
mantenimiento y reparación de la red vial cantonal, sino que es un deber
constitucional en tanto se trata de asuntos de interés local. Competencia que también les ha sido atribuida
vía legal (artículo 2 de la la Ley de Creación del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes en relación con el artículo 2 de la Ley de Caminos Públicos, según
interpretación de la
Sala Constitucional en el voto N.º 5445-99, así como artículo
5 inciso b) de la Ley
N.º 8114).
Por demás, el hecho de que la Junta Vial Cantonal no
se encuentre integrada, debido al veto interpuesto contra el acuerdo de
nombramiento de dos de sus miembros, no constituye fundamento válido para que
el Concejo Municipal le impida al ejecutivo utilizar la maquinaria ya
adquirida, a fin de realizar las acciones de mantenimiento o reparación de
interés local, pues además de que el Alcalde es el administrador general y jefe
de las dependencia municipales, lo cierto es que, como ya se indicó, a la
municipalidad le compete velar por el mantenimiento y la reparación de la red
vial cantonal, asunto directamente vinculado con los derechos fundamentales de
los habitantes del cantón.
Ahora bien, desarrollo aparte debe
hacerse en cuanto al uso de los recursos provenientes de la Ley N.º 8114,
partiendo de que la Junta
Vial Cantonal no se encuentra integrada.
La Junta Vial Cantonal fue
creada por el legislador como un órgano propositivo o de consulta. En efecto, a la Junta le corresponde
“proponer” el destino de los recursos.
El inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 8114 indica en lo que interesa: “La ejecución de
dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa
de
ejecución de obras. Conforme lo
establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo
municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el
mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local,
el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.”
Tal y como se señaló líneas atrás,
la definición de la Junta
Vial Cantonal como un órgano de consulta deviene de la propia
letra de la ley, así como del Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley, en cuyo artículo 9 se le
define como un órgano de consulta en
la planificación y evaluación en materia de obra pública vial en el cantón y de
servicio municipal. Es claro entonces
que, en tratándose de un órgano de consulta, su criterio no es vinculante para
el Concejo, órgano éste último que ostenta la competencia de decisión en
materia de conservación, mantenimiento y rehabilitación de la red vial
cantonal.
Visto lo anterior, es claro que si
bien el ejecutivo municipal no se encuentra autorizado por ley para definir el
destino de los recursos que se obtengan del Impuesto Único sobre Combustibles,
lo cierto es que el Concejo Municipal sí ostenta una competencia de decisión y
ejecución de los referidos recursos.
En efecto, el inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 8114 debe
interpretarse conforme a la Constitución que define a las municipalidades
como corporaciones autónomas "encargadas de la administración de los intereses y servicios locales
en cada Cantón" (artículo 169 de la Constitución
Política).
Interpretación ésta que es reforzada por el desarrollo legislativo y
jurisprudencial desarrollado en materia del mantenimiento y conservación de los
caminos públicos (artículo 2 de la la Ley de Creación del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes en relación con el artículo 2 de la Ley de Caminos Públicos, según
interpretación de la
Sala Constitucional en el voto N.º 5445-99).
Aun y cuando el destino de
los referidos recursos debe ser a propuesta de la Junta Vial Cantonal, y la
modalidad de ejecución debe ser preferentemente participativa, lo cierto es que
el Concejo no se encuentra facultado para excusarse del cumplimiento de ninguna
de las obligaciones que le han sido asignadas tanto por el Constituyente como
por el legislador. Es más, aun si la Junta Vial Cantonal no
se encuentre integrada, lo cierto es que el Concejo tiene la obligación de
definir los destinos de los recursos de la Ley N.º 8114, de conformidad con los criterios
allí señalados, y de velar por su ejecución ya sea bajo la modalidad
participativa o de forma directa por parte de la municipalidad.
Como se indicó, nos
encontramos frente a una interpretación de la ley conforme a la
Constitución. Interpretación
que, por demás, se encuentra reforzada por el hecho de que tal y como
certeramente lo ha expresado la Sala Constitucional, los destinatarios finales de
los recursos del artículo 5 de la Ley N.º 8114 son los habitantes del cantón, de
allí que su asignación y ejecución es un asunto de protección de los derechos
fundamentales.
CONCLUSIONES
En virtud de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría, lo siguiente:
1.- En tanto la Junta Vial Cantonal no
se encuentra integrada, debido al veto de los acuerdos de nombramiento de dos
de sus miembros, la misma no puede ni ser convocada, ni funcionar válidamente.
2.- La Junta Vial Cantonal es
un órgano de consulta encargado de proponer al Concejo Municipal el destino de
los recursos de la Ley
N.º 8114, de allí que su criterio no es vinculante.
3.- Los destinatarios finales de los
recursos de la Ley N.º
8114 son los habitantes del cantón, por lo que la ejecución eficiente y eficaz
de los recursos referidos es un asunto de protección de los derechos
fundamentales.
4.- El inciso b) del artículo 5 de la Ley N.º 8114 debe
interpretarse conforme a la Constitución. Esto
implica que el Concejo Municipal debe ejercer las competencias que le han sido
atribuidas tanto por la
Carta Fundamental, como por la Ley, independientemente de que la Junta Vial Cantonal se
encuentre o no integrada.
5.- El Alcalde es el
administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 17, inciso 1) del Código Municipal)
de allí que se encuentra facultado para utilizar la maquinaria que pertenezca a
la Municipalidad,
para realizar obras de interés local.
6.- En tanto es competencia exclusiva y
excluyente del Concejo Municipal definir el destino de los recursos de la Ley N.º 8114, el
Ejecutivo Municipal no se encuentra facultado para utilizar, por sí mismo, los
referidos recursos.
Sin otro particular, se
suscribe muy atentamente,
Georgina Inés
Chaves Olarte
PROCURADORA
ADJUNTA
Accesibilidad
