Dictamen : 456 - del 20/12/2007

C-456-2007

20 de diciembre de 2007

 

Señora

Grace Montero Salas

Auditora Interna

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimada señora:

 

Con aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta a su nota del 20 de marzo del presente año, en la que nos consulta “…si el Plan Regulador una vez publicado se convierte en Ley Local, y cuáles son sus alcances así como también en que nivel se ubicaría según lo que indica el artículo 6º de la Ley General de Administración Pública, si el mismo está por encima de los Decretos Ejecutivos que emite el Gobierno Central”.

 

I.                                           Sobre lo consultado

 

a)          Naturaleza jurídica de los planes reguladores

 

Según lo dispuesto en los artículos 169 de la constitución política y 15 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968) le corresponde a los gobiernos municipales la competencia para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su cantón, atribución que se concretiza a través de la adopción de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos. Al respecto, ha dicho la sala constitucional:

 

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Sentencia 2007–11900 del 21 de agosto de 2007. El resaltado no es del original).

 

Pues bien, en cuanto a su naturaleza jurídica, la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor en forma amplia y abudante, ha reiterado que tanto el plan regulador como los reglamentos de desarrollo urbano tienen una naturaleza normativa de índole reglamentaria. En tal sentido, hemos señalado:

 

“B) NATURALEZA DE LOS PLANES REGULADORES: [...]

 

Ahora bien, cabe preguntarnos ¿Qué naturaleza tienen los planes reguladores que adopten las Municipalidades, respetando el procedimiento antes indicado y cumpliendo con los requisitos que establece la Ley de Planificación Urbana?

 

Al respecto debemos señalar que el punto ya ha sido objeto de análisis y definición por parte de la doctrina nacional y extranjera, así como por la jurisprudencia de la Sala Constitucional y este Despacho, llegándose a la conclusión de que los planes reguladores y los reglamentos respectivos que emitan las Municipalidades tienen naturaleza normativa [...]

 

Como bien señalan los autores citados, los planes reguladores que emitan las Municipalidades en ejercicio de su competencia prevalente en materia de planificación urbana, en su conjunto, tienen carácter normativo y, en consecuencia, obligan a los propietarios de los fundos que se ubiquen dentro de la jurisdicción respectiva, y a la misma Autoridad que los dicta. Sobre este tema pueden consultarse, entre otros, nuestros pronunciamientos C-181-94, O.J.011-96 y C-032-98.” (Dictamen C-178-99 del 3 de setiembre de 1999. El resaltado no es del original. Véanse además los dictámenes C-032-98 del 25 de febrero de 1998).

 

Posición que coincide con la jurisprudencia constitucional, que también reconoce el carácter normativo y reglamentario de dichos instrumentos. En efecto, en la sentencia número 2006-13330 del 06 de setiembre de 2006, el tribunal sostuvo:

 

“IX.- DE LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES URBANÍSTICAS IMPUESTAS EN LOS PLANES REGULADORES. [...] En segundo lugar, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos es acorde con la exigencia constitucional –de su aprobación mediante ley calificada–, por derivar su competencia para su aprobación de la competencia derivada del artículo 169 de la Constitución Política y del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos . Sin embargo, también es importante atender al contenido de estas regulaciones urbanísticas , las cuales, en atención a la importantísima función que tienen, como ordenadoras del ordenamiento territorial –más que como restricciones a la propiedad–, se deben de tratar como instrumentos que intentan controlar la correcta utilización del suelo y del resto de los recursos naturales, a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico de los centros urbanos, en los que hay diversidad de usos (residenciales, comerciales, industriales, áreas protegidas, etc.). Es así como, a través de las regulaciones urbanísticas, se determina el contenido del derecho de esa propiedad, a la cual, ha hecho referencia nuestra jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

 

´XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad , en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple´ (sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

 

Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Pero también debemos atender al procedimiento de formación de estas regulaciones , en tanto se constituye en manifestación de la democracia directa, toda vez que, son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la " administración de los intereses y servicios locales " (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal. (En tal sentido, también remitirse a la sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.) Es así como para la aprobación de los planes reguladores, se requiere –como requisito esencial e ineludible, esto es sine qua non –, la celebración de una audiencia oral y pública de los munícipes y población en general que tenga intereses en esa regulación, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana, elemento que legitima la normativa adoptada. Asimismo, el plan se adopta mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios. Con lo cual, es claro que no es contrario al artículo 45 de la Constitución Política el que los planes reguladores y regulaciones reglamentarias –con que se acompañan y lo conforman– establezcan regulaciones en torno al uso del suelo.”

 

Aclarada la naturaleza que caracteriza a los planes reguladores dictados por las municipalidades, resta ahora entrar a ver el tema central de su consulta.

 

b)          Rango normativo de los planes reguladores

 

En lo que concierne a la determinación del rango normativo de los planes reguladores, hay que decir que esta Procuraduría también ha tenido ocasión de pronunciarse. Interesa, empezar por transcribir parte del dictamen C-062-94 del 25 de abril de 1994, en el que afirmamos lo siguiente:

 

“...Los reglamentos de planificación urbana tienen como objeto posibilitar la ejecución del plan regulador urbano de la localidad

.

Constituyen en ese sentido, un ordenamiento especial (la regulación de lo urbanístico) y territorial (rigen para la Municipalidad que los emite).

 

Si se tratase de ubicar dichos reglamentos en una clasificación usual de los reglamentos, habría gran dificultad para hacerlo.

 

1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento ejecutivo Si bien la Ley prevé la existencia de los reglamentos de urbanismo, su objetivo no es completar la ley, concretizar sus alcances, precisar o interpretar su contenido, sino que como parte del Plan regulador de la localidad, los reglamentos establezcan la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Lo que unido a criterios formales veda la posibilidad de considerarlos reglamentos ejecutivos.

 

En efecto, como se verá de seguido, la potestad reglamentaria ejecutiva corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Asimismo, debe observarse que la Ley de Planificación Urbana, al prever la emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y, subsidiariamente, del INVU no consagra una potestad reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está en discusión es el Reglamento emitido por el INVU, cabe recordar que si bien el Transitorio II de esta Ley le reconoce una potestad reglamentaria, ésta no se refiere a la potestad de reglamentar la ley, sino a aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los reglamentos que se prevén en el artículo 21. Sea los reglamentos de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de renovación urbana y el de construcciones, entre otros. Esos reglamentos a que hace referencia la Ley de Planificación Urbana integran el Plan Regulador en materia urbanística y carecen todos de la naturaleza de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es, reiteramos, precisar, complementar e integrar una disposición legal, sino normar, dentro del proceso de planificación urbana, la utilización del suelo en el cantón de que se trate, estableciendo limitaciones sobre ese uso y la construcción en áreas urbanas. [...]

 

2-. En cuanto a los reglamentos autónomos Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.

 

Por el contrario, estos reglamentos son disposiciones generales que afectan la actividad urbanística no sólo de los habitantes del Cantón de que se trate, sino también de cualquier propietario del cantón o interesado en construir allí. Son expresión de los intereses locales, sin perjuicio de la necesaria conciliación con los intereses generales. Más concretamente, los reglamentos urbanísticos son expresión de la planificación urbana.

 

Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.”

 

Desde este punto de vista, dentro de la jerarquía de fuentes del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6 de la ley general de la administración pública (LGAP), los planes reguladores se pueden ubicar en el subinciso e) de la enumeración contenida en el párrafo 1 ibíd:

 

“Artículo 6º.- 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

 

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas. ”

 

En consecuencia, considerando el objeto de su consulta, habría que decir que la relación entre planes reguladores (y sus reglamentos conexos), respecto de los reglamentos ejecutivos, queda sujeta a dos criterios: el de jerarquía normativa y el de especialidad. Respecto al primer criterio, la doctrina y la jurisprudencia administrativa han reconocido que los reglamentos están relacionados jerárquicamente entre sí, de modo que los reglamentos ejecutivos prevalecen sobre los demás reglamentos. En otras palabras, la jerarquía normativa se constituye como uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria, por cuanto se parte de que el ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan las distintas fuentes de derecho, las cuales se ordenan alrededor de una jerarquía rigurosa y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el precitado artículo 6 de la LGAP. De esta manera, y en caso de conflicto, se desaplicará la de inferior rango, que se encuentra en una relación de subordinación respecto de las superiores, a las cuales no pueden modificar ni sustituir. (Dictámenes C-073-99 del 14 de abril de 1999, C-122-2006 del 22 de marzo de 2006 y Opinión Jurídica OJ- 116-2005 del 8 de agosto del 2005).

 

Por consiguiente, los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano, en razón de encontrarse en una posición inferior a los reglamentos ejecutivos según el orden jerárquico de las fuentes normativas del derecho administrativo, se hallan subordinados a aquellos, no pudiendo modificarlos, sustituirlos o desplazarlos en su aplicación respecto de un supuesto fáctico que encuentre efectos jurídicos contradictorios en dos o más normas de ambos tipos de reglamentos.

Sin embargo, la situación descrita ha de ser atemperada por el criterio de especialidad, bajo la inteligencia de que existen competencias que por la materia (artículo 60.1 LGAP) le corresponden en forma exclusiva a ciertos órganos del poder ejecutivo, en razón de una especialidad técnico–jurídica dada por ley. Noción a la que están sujetas las normas urbanísticas, de modo que las disposiciones especiales deben ser comprendidas dentro de los contenidos de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano.

 

Ahora bien, lo dicho no significa que el poder ejecutivo pueda desconocer la potestad normativa que en esta materia poseen las municipalidades. Antes bien, debe evitar cualquier intromisión ilegítima que afecte el ejercicio de esta competencia. Es decir, que tanto el poder ejecutivo como los entes descentralizados (en el caso que nos ocupa, las municipalidades) deben respetar la materia que por mandato legal le compete a cada uno normar. En tal sentido, los reglamentos que dicta el poder ejecutivo para regular las materias que por razones de especialidad le han sido otorgadas legal o constitucionalmente, tiene rango superior a los reglamentos municipales (planes reguladores).

 

Un ejemplo que explica lo anterior, lo constituye el rango superior que ostenta el reglamento para la regulación del sistema de almacenamiento y comercialización de hidrocarburos (decreto ejecutivo número 30131 del 20 de diciembre de 2001) que prohíbe la construcción de establecimientos de expendio de combustibles en zonas residenciales, frente a un plan regulador local que permita este tipo de instalaciones en dicha zona. En este caso, es claro que prevalece la prohibición para la construcción de una estación de servicio en zona residencial (artículo 15.1 ibíd) y no la disposición del plan regulador, que si permite su instalación. En todo caso, sin el permiso de la dirección general de transporte y comercialización de combustibles, no es posible iniciar las obras.

 

II.                                        Conclusiones

 

1)           Los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano debidamente emitidos por las municipalidades, constituyen normas jurídicas y por lo tanto, y son de acatamiento obligatorio tanto por los particulares como por la propia administración pública que los dicta.

 

2)           Al momento de su elaboración y durante su vigencia, los planes reguladores están sujetos a las demás normas jerárquicamente superiores de acuerdo al orden que establece el artículo 6 de la ley general de administración pública, entre ellas los reglamentos que emita el poder ejecutivo en el ejercicio legal y constitucional de sus funciones.

 

3)           En caso de incompatibilidad normativa entre un plan regulador y un reglamento dictado por el poder ejecutivo, se deben aplicar los criterios de jerarquía y de especialidad, en los términos apuntados.

 

De usted, atentamente,

 

Gloria Solano Martínez

Procuradora

GSM/meml