Dictamen : 460 - del 21/12/2007

C-460-2007

21 de diciembre del 2007

Señora

Giselle Mora Peña

Directora Ejecutiva

Unión Nacional De Gobiernos Locales

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, nos es grato dar respuesta a su Oficio AL-030-2007 de fecha 23 de Noviembre de 2007, a través del cual solicita el criterio técnico jurídico, acerca de lo siguiente:

“De acuerdo a la normativa vigente que regula a la UNGL, puede esta institución reconocer el pago de anualidades por servicios prestados en otras instituciones de carácter público a los funcionarios que se encuentran nombrados en “Servicios especiales”.

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

En relación con el tema de consulta, el Asesor Jurídico de la Institución a su cargo, mediante Oficio No. AL-030-2007, de 23 de noviembre del 2007, es del criterio que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Unión [1], los únicos funcionarios que tienen derecho a percibir las anualidades son aquellos que ocupan “puestos fijos”, descartando así otras modalidades de puestos, como serían los de “servicios especiales”

Asimismo y para mayor abundamiento, cita como relevante los alcances del Dictamen No. C-247-2005, de 04 de julio del 2005, en cuanto concluye:

1.- La percepción del aumento anual depende de la existencia de permanencia y constancia temporal en el puesto, dentro de un sistema de méritos.

2.- Los aumentos anuales corresponden a los contratos o relación de servicio establecidos a tiempo indefinido, cuya nota característica es la permanencia y la constancia en el puesto.

3.- Resulta incompatible el pago de anualidades en los modelos contractuales a plazo fijo o por obra determinada, pues ese reconocimiento se tiene dispuesto para los servidores de carrera, cual es el espíritu del numeral 115 del Código Municipal, al establecer su propio régimen de “Carrera administrativa municipal”.

4.- El personal contratado a plazo fijo o por determinada, no participa de los beneficios y derechos propios de la carrera administrativa municipal, norma jurídica que refuerza lo dicho en el sentido de que ese personal no participa del reconocimiento de aumentos por antigüedad, derivado del tiempo servido bajo esas modalidades contractuales. En esos términos, y de lo que se ha expuesto hasta aquí, no cabe duda de que el reconocimiento de aumentos anuales no incluye ni comprende a quienes sean nombrados bajo las citadas modalidades contractuales” (SIC)

II.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

Este Despacho en concordancia con la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado que el reconocimiento de la antigüedad a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tiene como objetivo premiar al funcionario o servidor público por la experiencia adquirida en el servicio prestado en cualquiera de las dependencias que conforman el Sector Público. Supuesto fáctico que resulta útil para los efectos del respectivo pago de los aumentos anuales.

Al respecto, esa norma prescribe:

“A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”

Como puede verse del numeral trascrito, aunado a los artículos 4 y 5 de la misma Ley de Salarios de la Administración Pública, resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad acumulada para todos los funcionarios que laboran en cualquiera de la instituciones o entidades que conforman el Sector Público, bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del trabajo[2], sea en propiedad o de forma interina; concibiéndose la retribución económica correspondiente, como una especie de premio a la experiencia acumulada, según se indicó en líneas anteriores. Sobre esta normativa en particular y en relación con el régimen de empleo prescrito en el Código Municipal, esta Procuraduría ha señalado, atinadamente:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley. En este sentido, la mencionada Sala expuso en lo que interesa, lo siguiente:

" ... La apreciación e interpretación de los diversos elementos normativos, a la luz de las reglas "pro operario" y de la "norma más favorable", permiten concluir que la restricción impuesta por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y por esta misma, únicamente a los servidores cobijados por el régimen estatutario, desapareció al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 pues ésta, en su artículo 1º, al reformar el artículo 4º de la Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, y sus modificaciones, (...) creó una nueva escala de salarios, disponiendo que la misma "regirá para todo el Sector Público" y produjo la adición del inciso d), al artículo 12, para todos los "servidores del Sector Público", con lo que generalizó sus efectos y el ámbito de aplicación. Quiere ello decir, entonces, que al generalizarse y uniformarse el régimen retributivo, para todo el Sector Público, se dejó de lado el concepto de "Estado" para ampliarlo hacia los de "Sector Público o Administración Pública". (...). De ahí que, no estableciendo la redacción vigente de la Ley de Salarios de la Administración Pública, restricción ni condicionamiento alguno para su aplicación, al derogar la Nº 6835 cualquier disposición que se le oponga ... debe entenderse que su ámbito de aplicación ha quedado generalizado. (...)." (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 155 de las 14:40 hrs. del 10 de octubre de 1990).

En términos más precisos, el citado tribunal ha reiterado que:

"La reforma de la Ley de Salarios de la Administración Pública, mediante Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, lejos de referirse únicamente a aquellos empleados incluidos en el Régimen de Servicio Civil, se refiere a todo el denominado Sector Público". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 193 de las 9:20 hrs. del 23 de octubre de 1991).

Ahora bien, en el caso de las municipalidades, es indudable que éstas forman parte de lo que se denomina Administración Pública, consecuentemente, son parte del llamado "Sector Público". De tal manera, el personal de dichas corporaciones, en el tanto constituyen servidores del referido sector, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Un reciente fallo de nuestro más alto tribunal laboral así lo dejó establecido, al resolver un asunto relacionado con una municipalidad, en el cual se discutió el reconocimiento por parte del ente corporativo de la antigüedad por servicios prestados en otras dependencias del Sector Público. En esa ocasión la Sala Segunda expuso: "Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley Nº 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997).

Así las cosas, queda claro que las corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de los aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada dentro y fuera de las mismas.

(Véase Dictamen No. 004, de 7 de enero de 1999. En el mismo sentido, véase, entre otros, Dictamen C-422-2007, de 28 de noviembre del 2007)

(Lo resaltado no es del texto original)

Del texto de la precitada disposición legal, y la jurisprudencia transcrita, puede extraerse, claramente, la intención del legislador al establecer en forma amplia el derecho a reconocer todo el tiempo laborado por el funcionario o servidor en cualquiera de las instituciones o entidades que conforman el Sector Público, sin distinguir si se encuentra o no, bajo una relación estatutaria. Es decir, basta que la prestación del servicio con el Estado como patrono único, tenga vocación de permanencia y constancia, para que sea tomada en cuenta la antigüedad adquirida en el puesto, según se explicará más adelante. Así, mediante el Dictamen No. C-118 de 16 de junio de 1998, se indicó en lo conducente:

“Nos referimos a la llamada "Teoría del Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

De todo lo expuesto, se puede explicar también, que la idea fundamental que privó para la promulgación de la reforma del inciso d) del artículo 12 en referencia, (mediante Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982) fue la de acabar con una injusta situación, cuando un funcionario o servidor al trasladarse de una institución pública a otra, no se le consideraba el tiempo laborado anteriormente para los efectos del pago de los aumentos anuales.

Por ello, la Sala Segunda, ha reiteradamente subrayado que:

“ … Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto, en la Administración Pública, la teoría “del Estado como patrono único” cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro: corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que, se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, de modo que se eviten discriminaciones chocantes con el Derecho Laboral….”

(Lo subrayado no es del texto original)

(Véase sentencia No. 9, de las 9:30 horas del 15 de enero de 1993. Proceso ordinario Laboral de O.S.T. contra Municipalidad de Esparza)

En lo que respecta a la interrogante planteada, vale señalar de manera general, que ese Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, reiteradamente, ha declarado con lugar el reconocimiento de la antigüedad acumulada por funcionarios, que aún cuando la parte demandada alegaba que ocupaban puestos por servicios especiales o por obra determinada, determinó que desempeñaban funciones que se ubicaban dentro del engranaje organizacional de la institución, así como que su nombramiento o nombramientos lo eran sin solución de continuidad, superando el plazo de un año, a que refieren los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, y doctrina que le informan[3]. Enfatizando esa jurisdicción, que pese que la Administración denomina a ese tipo de relación de trabajo como de “Servicios Especiales” o por “Obra Determinada”, sucede que luego de acaecido el tiempo por el cual fueron nombrados los servidores, la causa o materia de trabajo que los originaba continuaba subsistiendo; y, en esa medida, los contratos no podían ser considerados como de plazo fijo, a la luz de lo establecido en la mencionada normativa. Así, la Sala Segunda, en lo conducente, ha expresado:

“La argumentación de que, su contratación, se hizo bajo la modalidad de un contrato por obra determinada, no está respaldada probatoriamente. Por el contrario, el hecho de que, el trabajador, sin solución de continuidad, se encuentre ocupando ese puesto, desde el 26 de agosto de 1996, permite concluir que estamos en presencia de un contrato por tiempo indefinido, a tenor de lo dispuesto por los numerales 26 y 27 del Código de Trabajo -de indiscutible aplicación supletoria, a las relaciones de servicio- de acuerdo con los cuales la contratación de personas asalariadas, por tiempo determinado, sea en el sector público o en el privado, es excepcional; depende de la naturaleza y de las necesidades del servicio o de la función a realizar y, en principio, no puede ser mayor de un año. Si llegado el acaecimiento del plazo, se mantienen las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato, éste se refuta como indefinido, no en el sentido de adquirir la titularidad del puesto, sino a los efectos de poder reclamar -dado el caso- el derecho al reconocimiento de las respectivas prestaciones laborales”.

(Lo subrayado no es del texto original)

(Véase sentencia No. 1059, de 9:55 horas de 17 de noviembre del 2007)

(En similar sentido se pueden consultar las sentencias números 565, de las 9:05 horas; 568, de las 9:20 horas, ambas del 8 de noviembre del 2002; 438, de las 15:20 horas del 13 de agosto del 2003; 11, de las 9:30 horas del 21 de enero del 2004 y 284, de las 9:50 horas del 27 de abril del 2005).

Sin ánimo de invocar toda la jurisprudencia que en torno a esta clase de relaciones de servicio ha vertido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es claro que si los contratos por servicios especiales no son aquellos que por esencia se establecen para realizar labores verdaderamente excepcionales y ocasionales[4], es decir en los términos que lo ha estipulado el artículo 26 del Código de Trabajo, es claro que se encontrarían dentro del colectivo interino a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y en ese sentido procedería el reconocimiento de la antigüedad para el pago de los aumentos anuales. Circunstancia que en todo caso, deberá ser sopesada cuidadosamente por la Administración, para los efectos correspondientes.

No obstante lo expuesto en el acápite anterior, puede observarse del contenido del artículo 118 del Código Municipal, que los funcionarios interinos de las entidades corporativas como la de consulta, son aquellos que se nombran para sustituir temporalmente a funcionarios que ocupan el puesto bajo los principios estatutarios a que refiere, entre otros, el artículo 117 del Código Municipal. Incluso se consideran interinos los contratados para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.

En efecto, el precitado numeral 118 del Código Municipal, establece, en lo conducente:

“ARTÍCULO 118.- Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.

Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales…”(Lo resaltado no es del texto original)

De manera que, siendo que mediante la transcrita norma se incluyen a los funcionarios de su consulta como interinos, no hay duda que se les debe reconocer todo el tiempo laborado en otras instituciones del Estado, en tenor del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Finalmente, no está demás indicar en lo conducente, que lo dispuesto en el artículo 131 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Unión Nacional de Gobiernos Locales debe interpretarse acorde con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12, recién citado, en virtud no sólo de lo expuesto hasta aquí, sino de conformidad con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, en cuyo caso, dicha reglamentación es inferior a la mencionada legislación. (véanse los artículos 6 de la Ley General de la Administración Pública, y 1, 2, y 3, siguientes y concordantes del Código Civil) . En ese sentido, y como ilustración, ha sido reiterado el criterio del Tribunal del Derecho de la Constitución Política, cuando en situaciones similares, expresa:

“Dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en Legislador. Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerarla "En opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral 140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que de manera general dispuso el legislador". (Ver folio 1130-90). A mayor abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "... sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial".

(Véase Sentencia No.243-93, de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993)

III.- CONCLUSIONES:

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- En términos generales, si los contratos por servicios especiales no son aquellos que por esencia se establecen para realizar labores verdaderamente excepcionales y ocasionales, es decir en los términos estipulados en el artículo 26 del Código de Trabajo, es claro que se encontrarían dentro del colectivo interino a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y en ese sentido procedería el reconocimiento de la antigüedad para el pago de los aumentos anuales. Circunstancia que en todo caso, deberá ser sopesada cuidadosamente por la Administración, para los efectos correspondientes.

2.- Específicamente, es dable el reconocimiento de la antigüedad acumulada en otras instituciones del Estado, por el funcionario o servidor nombrado en la Unión Nacional de Gobiernos Locales por servicios especiales, al tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 118 del Código Municipal, al disponer esta norma, que: “Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornadas ocasionales.”

De la forma expuesta, queda evacuada su consulta.

De Usted, con toda consideración,

Luz Marina Gutiérrez Porras Licda. Shirley Montoya Bolaños

PROCURADORA II ASISTENTE DE PROCURADURÍA

LMGP/smb/gvv

[1] Artículo 131.—Las categorías de los puestos y la escala salarial correspondientes a los mismos en ningún caso podrán ser inferiores a los mínimos legales establecidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

La escala de salario será aprobada por el Concejo Directivo de acuerdo a lo establecido en los artículos 120, 121, 122 del Código Municipal.

Se establece el monto por pago de anualidades en un porcentaje del 3% sobre el salario base asignado a cada uno de los puestos fijos de la institución, así mismo se podrán reconocer los años de servicio prestados por los funcionarios en otras instituciones de carácter público, conforme a las certificaciones o constancias dictadas por las instituciones donde los mismos hayan laborados, el procedimiento que debe de aplicarse en este caso se determinará conforme al tiempo total servidor por el funcionario (a) en otras instituciones, contemplando años servidos y las fracciones de meses estipuladas en la constancia o certificación respectiva, el mismo será valido para todos los efectos. (Publicado en la Gaceta No. 39 de jueves 23 de febrero del 2006)

[2] Mediante el Dictamen No. C-417-2007, de 26 de noviembre del 2007, este Despacho enfatizó:

“…vale observar del texto de la norma en comentario, que el derecho ahí establecido, surge, indudablemente, para el servidor (a) o funcionario público que se encontrare bajo una relación de servicio, contentiva de los tres elementos que la configuran como tal, como lo es el carácter intuitu personae, en virtud del cual deriva la naturaleza personalísima de la prestación,[2] retribuida ésta por un salario generalmente prederteminado, y definida fundamentalmente por la existencia de la subordinación fáctica y jurídica, que es el presupuesto que la doctrina “… identifica el contrato de trabajo; consiste en un esencial contenido obligatorio: prestar trabajo para otros, en la organización de otros y bajo el poder de otros de determinar en concreto la prestación, teniendo como compensación una retribución( (D ANTONA, Massimo. “LOS CAMBIOS DEL DERECHO DEL TRABAJO Y EL PROBLEMA DE LA SUBORDINACION EN EL DERECHO ITALIANO”. (Véase Revista Debate Laboral. San José, Costa Rica, Año II, número 4, 1989, pág. 63). “

[3] Ver por ejemplo, Sentencias emitidas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Nos. 115, de 9:15 horas, del 22 de septiembre de 1989, 4385 de las 13:55 horas del 7 de noviembre de 1975, 3870 de las 15:15 horas del 16 de agosto de 1974, 859, de las 8:00 horas del 7 de junio de 1989, 20, de las 9:20 horas del 29 de enero de 1993, 875 de las 9:50 horas del 11 de octubre del 2000, y 1059 de las 9:55 horas del 17 de noviembre del 2006

[4] Los Tribunales de Trabajo en situaciones similares han dicho: que”... la relación que ligó al actor con la empresa demandada no era a plazo fijo sino por tiempo indefinido, no solamente por cuanto el contrato se prolongó por más de un año, sino también porque la compañía accionada se dedica normalmente alas actividades de la construcción, o lo que es lo mismo, no se creó solamente para edificar un edificio, sino todas las obras inherentes al ramo”(Véase, Tribunal Superior de Trabajo, sentencia Nº 71 de las 15:15 horas del 6 de enero.)