Opinión Jurídica : 135 - del 30/11/2007

OJ-135-2007

30 de noviembre 2007

 

 

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área a.í.

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CM-179-07, del pasado 10 de julio.   Previo a emitir nuestro criterio, sírvase remitir a la Comisión Especial dictaminadora de asuntos municipales las disculpas del caso, ante la tardanza en la atención de la presente solicitud, motivada en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                               Objeto del proyecto de ley.

 

Analizada la justificación que precede al texto propuesto (expediente legislativo 16.522), se desprende que la intención de los promoventes está referida a la modificación de cuatro artículos de la Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995 y sus reformas (Ley de Impuesto sobre bienes inmuebles).  Se menciona el hecho de liberar a las municipalidades para que puedan utilizar los recursos recaudados de manera que no tengan que sujetarse al límite del 10% para gastos administrativos.

 

Por otro lado, se propone la creación de un “Fondo de Desarrollo Municipal”, con el que se logre una mejor distribución del aporte que las corporaciones territoriales hacen de un porcentaje de lo recaudado con motivo del impuesto bajo comentario.

 

Por último, se modificaría la tarifa que actualmente se fija para los bienes inmuebles sujetos al impuesto, proponiendo una tarifa progresiva atendiendo el valor de las propiedades.

 

En concreto, la reforma busca alcanzar los siguientes objetivos:

 

“Con la adopción de estas enmiendas se promueve una política pública tributaria que pretende fortalecer a las municipalidades, logrando un incremento en sus ingresos, suprimiendo las desigualdades existentes entre ellas, garantizando un reparto equitativo de la riqueza y atacando frontalmente el flagelo de la pobreza en los cantones más desposeídos.  El Poder Ejecutivo deberá garantizar el presupuesto necesario para que el Catastro Nacional pueda continuar brindando los servicios de información catastral a las municipalidades de todo el país, sin menoscabar los ingresos municipales.”

 

Es importante destacar, de previo a referirnos puntualmente a los artículos propuestos, que nuestra Ley Orgánica configura a la Procuraduría General como un órgano consultivo de la Administración Pública (artículo 4), de manera que los criterios que emita adquieren efecto vinculante, en tanto sean solicitados por una autoridad administrativa competente.

 

En casos como el presente, en que la consulta proviene de una Comisión Legislativa, y que en su condición de órgano legislativo no posee facultad legal para consultar, la Procuraduría ha evacuado las consultas planteadas como una forma de colaborar con los señores legisladores; sin embargo, el pronunciamiento que emitimos no puede producir efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión jurídica.

 

Por otro lado, aclarar que al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, para dar respuesta a la presente solicitud, no nos resulta vinculante el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

 

II.                            Análisis de los artículos.

 

Se propone la reforma del artículo 3°, en su párrafo primero, para que se lea de la siguiente manera:

 

“Artículo 3.  Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el carácter de administración tributaria.  Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente ley.”

 

Aquí la modificación al texto vigente consiste en eliminar la oración:  “Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.”, lo cual, en nuestro criterio, no comporta ningún posible vicio de inconstitucionalidad, pues se enmarca en el margen de discrecionalidad legislativa en punto al destino que se le pueda dar, por parte de las municipalidades, a lo recaudado por concepto del impuesto sobre los bienes inmuebles.

 

En segundo lugar, se propone una modificación del párrafo segundo del inciso d), artículo 4 de la Ley.   La redacción que se leería de aprobarse el proyecto es:

 

“Los inmuebles que constituyan bien único de los sujetos pasivos, que sean a su vez personas físicas y tengan un valor máximo equivalente al contemplado en la exención del artículo 23.”

 

Revisado el texto vigente de la Ley N° 7509 –conforme aparece en el Sistema Nacional de Legislación Vigente- se aprecia que el inciso d) no regula el tema de los bienes únicos que no están sujetos al tributo, ni contiene dos párrafos.   Por el contrario, el actual inciso d) se refiere a los parceleros y adjudicatarios del Instituto de Desarrollo Agrario, que también están beneficiados con la no sujeción que dispone el artículo.   Por el tema que se pretende regular, lo correcto sería indicar que se modifica el inciso e), que prescribe:

 

“e) Los inmuebles que constituyan bien único de los sujetos pasivos (personas físicas) y tengan un valor máximo equivalente a cuarenta y cinco salarios base; no obstante, el impuesto deberá pagarse sobre el exceso de esa suma. El concepto de "salario base" usado en esta Ley es el establecido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.”

 

            En otro orden de ideas, es dable afirmar que la intención del proyecto comprende la modificación del actual sistema de asignación de valor al bien que estaría sujeto al impuesto, pues también se alterarían las prescripciones del artículo 23 vigente,  pasando a un sistema en el que priva  un monto fijo de valor de terreno como criterio de tasación (base de cálculo del impuesto, en la inteligencia del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).  Por su conexidad, de seguido reseñamos la propuesta de modificación al citado numeral 23:

 

“Artículo 23.  Tarifa del impuesto.  A la base imponible se le aplicará, en forma progresiva, la siguiente escala de tarifas:

 

VALOR                                                                                              TARIFA

Hasta                                      10.000.000                                         Exento

Sobre el exceso de                  10.000.000 hasta 30.000.000            0.25%

Sobre el exceso de                  30.000.000 hasta 50.000.000            0.30%

Más de                                    50.000.000                                         0.40%”

 

            Actualmente, la tarifa del impuesto se define como un porcentaje único sobre el valor del inmueble (ARTÍCULO 23.- Porcentaje del impuesto. En todo el país, el porcentaje del impuesto será de un cuarto por ciento (0,25%) y se aplicará sobre el valor del inmueble registrado por la Administración Tributaria.)

 

            Dos observaciones pueden formularse sobre estas modificaciones.  En primer término, al variar la base imponible, y establecerle un monto fijo, el tema de la revalorización de estas nuevas bases no encuentra respuesta en el resto del articulado que no se modifica.   En otras palabras, salvo que opere una modificación del valor asignado al inmueble por las vías que prescribe la Ley (artículo 14), el monto de 10.000.000 de colones, como base exenta, no tendrá ningún mecanismo de actualización automático.   Ello se indica para que se valore si tal mecanismo de fijación podría implicar que, con el paso del tiempo, existan cada vez menos propiedades que encajen en el tramo exento, puesto que la plusvalía de los terrenos implicaría que un porcentaje de ellos supere, periódicamente, ese límite.

 

            En segundo lugar, y a efectos de guardar mayor rigurosidad técnico-jurídica, cabría sugerir que se deseche la utilización del término “exención” que se propone para el inciso d), dado que la figura tributaria que se regula en el artículo 4 lo es la “no sujeción”.   Precisamente, la distinción ha sido resaltada a raíz de dictámenes que comentan éste numeral de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en los que se ha indicado por parte de esta Procuraduría General:

 

“En cuanto al primer extremo, nos parece de capital importancia reiterar la distinción que ha venido elaborando la Procuraduría General en punto a la diferencia conceptual que existe entre la “no sujeción” y la “exoneración”, ambas formas de suprimir la obligación genérica de contribución a los gastos públicos que se predica de todos los sujetos administrativos (artículo 18 de la Constitución Política).   En el sentido apuntado, hemos indicado:

 

“Del análisis de las normas antes transcritas, se tiene que tanto con el inciso f) de la Ley N° 7509 como con el inciso e) después de la reforma que introduce la Ley N° 7729 el legislador previó una no afectación o no sujeción al impuesto, ya que el artículo 4° enlista los inmuebles que no formarán parte de la base imponible para la determinación del impuesto correspondiente.

       Ahora bien, desde el punto de vista de la doctrina, como bien lo señala Washington Lanziano en su obra "Teoría General de la Exención Tributaria" ( Buenos Aires, Editorial Depalma, 1979, pag.67), " la no sujeción limita los presupuestos del tributo, es decir, suprime supuestos excluyendo aspectos materiales o estableciendo bases mínimas tenidas en cuenta para afectar". Ello implica que en las normas que establecen no sujeciones falta correspondencia con los supuestos en cuanto a los sujetos o al soporte fáctico previsto por la norma creadora del tributo, sin que se requiera una declaración legal excluyente. En tanto, para que exista exención, se requiere de la existencia de una norma que describa el hecho imponible y de otra que excluya con relativa generalidad a algunos sujetos alcanzados por aquella norma preexistente.

       No obstante las diferencias apuntadas, tanto la no sujeción como la exención se enfilan hacia la desgravación tributaria, y es quizá por ello que el legislador técnicamente confunde ambos conceptos.

       Puede afirmarse entonces, que el artículo 4 de la Ley de Bienes Inmuebles establece diferentes supuestos de no afectación o de no sujeción, por lo que la cuestión consultada se analizará dentro de ese contexto.”  (Dictamen C-307-2000 del 12 de diciembre del 2000)

 

       En fecha más reciente, y sobre el mismo tributo que se analizaba en el extracto recién transcrito, manifestamos:

 

“Desde el punto estrictamente jurídico, la exención consiste en la eliminación del nacimiento de una obligación tributaria, que en caso de no existir, llegaría a producirse como consecuencia de la realización de un determinado hecho. La exención presupone la existencia de una norma impositiva, en la que se define un hecho imponible que da origen, de realizarse, al nacimiento de una obligación jurídica tributaria, y por otro lado, presupone también la existencia de una norma de exención, que ordena que en ciertos casos la obligación jurídica tributaria no produzca las consecuencia jurídico-económica inherentes a la norma impositiva.

 

En la no sujeción, los supuestos de no sujeción no están contenidos en la norma delimitadora del hecho imponible, de suerte tal que si se mencionan en la ley se hace con el objeto de aclarar la formulación del hecho imponible, por lo que se incorporan a preceptos que bien pueden conceptuarse como didácticos u orientadores. A diferencia de la exención, en los supuestos de no sujeción no se da el nacimiento de la obligación tributaria por cuanto el hecho generador que da origen a la misma no nace a la vida jurídica.

 

Es por ello que se afirma que la norma que contiene una exención no actúa como didáctica u orientadora, por cuanto ésta tienen la particularidad de mermar, respecto de ciertas actividades o personas, la eficacia de la norma impositiva. A parte de ello, las normas que crean exenciones operan de pleno derecho, sin perjuicio por supuesto de que el legislador pueda disponer el cumplimiento de  condiciones. No así en las no sujeciones, las cuales operan a instancia de parte.”  (Dictamen C-394-2005 del 15 de noviembre del 2005)

 

       A nivel de la doctrina jurídica, encontramos las siguientes precisiones adicionales:

 

“Siguiendo a VILLEGAS, decimos que existe exención o beneficio tributario cuando se dan hechos o situaciones descriptos hipotéticamente en una norma, que acaecidos, ‘neutralizan la consecuencia normal derivada de la configuración del hecho imponible, son hechos o situaciones que enervan la eficiencia generado del hecho imponible’, interrumpen el ‘nexo normal entre la hipótesis como causa y el mandato como consecuencia’, por lo que no surge la obligación de pago del tributo originariamente previsto. 

En la exención tributaria, la desconexión ante hipótesis y mandato es total, de manera que no surge ninguna deuda tributaria.

Nos encontramos ante un beneficio tributario (v.gr., franquicia, desgravaciones, diferimento de pago, amortización acelerada) cuando la desconexión entre hipótesis y mandato no es total sino parcial.”[1]

 

       Una característica en la que nuestros antecedentes hacen eco de la doctrina lo son los tipos de exención y su diferencia con la “no sujeción”, aspecto sobre el que encontramos lo siguiente:

 

“Con el término exención se define el efecto de ciertos supuestos de hecho incluidos en el ámbito del hecho imponible cuya realización, pese a ello, no da lugar al surgimiento de la obligación tributaria de pago, constituyendo, pues, una excepción a los efectos normales derivados de la realización de aquél.

El mecanismo jurídico para que esto ocurra ha sido explicado por SAINZ DE BUJANDA por la concurrencia de dos normas con sentido contrapuesto.  La primera, la norma tributaria que define el hecho imponible y le asocia el efecto de nacimiento de la obligación tributaria.  La segunda, la norma de exención, que enerva los efectos de la anterior disponiendo que no se desarrollen respecto a determinados sujetos que realicen el hecho imponible (las denominadas exenciones subjetivas) o impidiendo que se apliquen a determinados supuestos incluidos en éste que la propia norma exoneradora precisa (exenciones objetivas).  En uno y otro caso, se trata, pues, de hipótesis en las que se verifica el hecho imponible del tributo, debiendo nacer en principio la obligación aneja a su realización, pero, sin embargo, no llega a producirse esta circunstancia al evitarlo la norma de exención.

La comprensión del instituto de la exención se completa al contrastarlo con otras hipótesis contenidas en las leyes tributarias y que tampoco dan lugar al nacimiento de la obligación, como son los supuestos de no sujeción a que se refiere el art. 29 LGT.  Si los supuestos de exención y los de no sujeción tienen en común la ausencia de obligación tributaria como consecuencia de su verificación, la diferencia entre unos y otros es, no obstante, capital.  En los primeros, en efecto, se está produciendo el hecho imponible del tributo, al estar los supuestos exentos incluidos en el ámbito de aquél.  En los segundos, por el contrario, no hay realización del hecho imponible tratándose de presupuestos que caen fuera de su órbita, aunque en ocasiones guarden proximidad con él.  De ahí que las normas que fijan unos y otros merezcan muy distinta consideración, pues en el caso de la no sujeción la norma que la establece no contiene mandato jurídico alguno ni incorpora ninguna consecuencia a la realización del supuesto por ella contemplado.  En cambio, la norma de exención sí encierra el mandato consistente en enervar los efectos derivados de la realización del hecho imponible en los supuestos específicos que prevé.   Por eso –subraya la doctrina- la norma de no sujeción no llega a tener verdadera naturaleza jurídica siendo meramente didáctica y aclaratoria respecto a hechos próximos o fronterizos con el hecho imponible, pero que quedan fuera de él.”[2]

 

       Retomando el tema de los “tipos” de exención, conviene tener en cuenta lo siguiente:

 

“a)  Clasificación:  Las exenciones se clasifican en:

1) Objetivas y subjetivas.  Son objetivas cuanto tiene en cuenta el acto o la actividad, riqueza o beneficio gravado y son subjetivas cuando toman en consideración toman en consideración a determinadas personas físicas o jurídicas.

2) Permanente o temporales.  Según tengan o no un plazo de vigencia determinado.

b) Reglas generales.  Las exenciones están sometidas a las siguientes reglas:

1) Las exenciones objetivas rigen de pleno derecho, en beneficio de las personas o entidades a quienes la ley le atribuye el hecho imponible.

2) Las exenciones subjetivas sólo obran de pleno derecho en los casos taxativamente establecidos en la ley, caso contrario, deberán ser solicitadas.

3) Las exenciones otorgadas por tiempo determinado regirán hasta la expiración del plazo, aunque la norma fuera derogada; ello en virtud de que se trata de un derecho adquirido.

c) Extinción:  Las exenciones se extinguen:

1) Por la derogación de la norma que las establece salvo que sean temporales.

2) Por la expiración del plazo acordado.

3) Por el fin de la existencia de las personas o autoridades beneficiarias.

d) Caducidad.  Las exenciones caducan por las causales siguientes:

1) Por la desaparición de las circunstancias que la legitiman.

2) Por el vencimiento del término otorgado para solicitar su renovación cuando fueren temporales.

3) Por comisión de defraudación fiscal por quien la goce.”[3]”  (Dictamen C-424-2007 del 28 de noviembre del 2007)

 

            También se propone la modificación del artículo 30, para que se lea de la siguiente manera:

 

“Artículo 30.  Créase el Fondo Solidario Municipal que será administrado por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

       Cada año, las municipalidades deberán girar, a ese fondo el tres  por ciento (3%) del ingreso anual que recauden por concepto del impuesto de bienes inmuebles.

       El IFAM deberá distribuir, anualmente, la totalidad de los recursos que se recauden al cierre de cada año, entre la tercera parte del total de municipalidades del país, que posean el índice de desarrollo social más bajo, según los resultados más recientes y los parámetros que establezca el Ministerio de Planificación y Política Económica.

       Anualmente, la Contraloría General de la República fiscalizará y rendirá cuentas a las municipalidades.”

 

            Al indicarse que se reforma el artículo 30 es claro que la intención del proyecto es eliminar la contribución del 3% del monto recaudado por cada municipalidad sobre el citado impuesto y que, en la actualidad, se destina al Registro Nacional para mantener actualizada la información catastral que es de utilidad para las corporaciones territoriales.  Intención que se reafirma con la también derogación del numeral 37 vigente, que dispone en igual sentido sobre la contribución del 3% a favor de la Junta Administrativa del Registro Nacional.    Sobre este particular, no encontramos que tal modificación pueda quebrantar principio constitucional alguno, pues la decisión de otorgar financiamiento o no a una determinada dependencia del Poder Ejecutivo para que cumpla sus funciones está plenamente comprendida dentro de la órbita de la discrecionalidad legislativa de ese Poder de la República.

 

            En cuanto a la finalidad que persigue el Fondo Solidario Municipal, no está de más recordar que la Ley N° 7509 ya había contemplado una figura similar.   Al respecto, había precisado esta Procuraduría General:

 

“El Fondo de Desarrollo Municipal fue creado mediante la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, No. 7509 de 9 de mayo de 1995. Concretamente el artículo 28 establecía:

 

“ARTICULO 28.- Creación del Fondo de Desarrollo Municipal. Se crea el Fondo de Desarrollo Municipal, con el aporte inicial del ocho por ciento (8%) de la recaudación del impuesto territorial de las municipalidades. Su fin será apoyar el desarrollo institucional y el de los distritos más pobres del país, de conformidad con los índices de pobreza elaborados por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

El Fondo se distribuirá por medio de una junta planificadora, con personalidad jurídica propia. Estará integrada por tres representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, designados por su Junta Directiva por un período igual para el que fueron elegidos los regidores propietarios de cada municipio. Uno de ellos será el Presidente de la Junta y ostentará la representación judicial y extrajudicial y la facultad de apoderado generalísimo, sin límite de suma; además, la integrarán el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica o su representante y el Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM) o su representante. Por su labor, quienes representen a la Unión Nacional de Gobiernos Locales recibirán dietas que no superarán el monto máximo que reciban los regidores propietarios de la Municipalidad de San José y, para efectos de pago, se les reconocerán cuatro sesiones por mes, como máximo.

El IFAM deberá prever, dentro de su presupuesto, los fondos necesarios para el correcto funcionamiento de la Junta.”

 

Por su parte, los artículos 29 y 30 de la misma ley,  regulaban por su orden, la inversión de los recursos del Fondo de Desarrollo Municipal, y los límites en el uso de los mismos. Disponían estos numerales:

 

“ARTICULO 29.- Inversión de los recursos. Previa consulta a los Concejos de Distrito, según lo establecido en el Código Municipal, los recursos se asignarán a las municipalidades y se invertirán en crear y mejorar la infraestructura pública de los distritos elegidos; se incluirán la construcción y el mantenimiento de vías, el manejo de desechos sólidos, las instalaciones educativas, deportivas, culturales y de salud, la electrificación, los programas de vivienda, la telefonía pública, la protección del medio ambiente y los acueductos. Para ser beneficiarias del Fondo, las municipalidades deben presentar un plan de uso de los recursos y un informe de la inversión realizada en el período anterior. El Fondo se distribuirá a un máximo de cinco cantones por año para aplicarlo a los distritos elegidos. Un mismo distrito no puede ser beneficiario por más de dos años consecutivos. Se destinará, por lo menos, la mitad de los recursos al desarrollo de las zonas rurales.”

 

“ARTICULO 30.- Limitación en el uso de los recursos. El Fondo de Desarrollo Municipal se constituirá en fideicomiso, en un banco del Sistema Bancario Nacional. Los recursos no podrán destinarse a cubrir los gastos operativos del (IFAM), las municipalidades o la Junta Planificadora.”

 

Posteriormente, mediante Ley No. 7729 de 15 de diciembre de 1997 (Reforma Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles), se introducen varias modificaciones importantes a la Ley N° 7509.   La primera de ellas incide directamente sobre la existencia del Fondo de Desarrollo Municipal, pues el mismo desaparece en virtud de la nueva redacción que se propone en el inciso l) del artículo 1 de la Ley 7729 y que dispone:

 

"Artículo 28.- Recursos para el Catastro Nacional.   Cada año, las municipalidades deberán girar, a la Junta Administrativa del Registro Nacional, el tres por ciento (3%) del ingreso anual que recauden por concepto del impuesto de bienes inmuebles.

El Catastro Nacional utilizará el porcentaje establecido, para mantener actualizada y accesible, permanentemente, la información catastral para las municipalidades, que la exigirán y supervisarán el cumplimiento de las metas relativas a esta obligación. El Catastro deberá informar cada año sobre los resultados de su gestión. Anualmente, la Contraloría General de la República fiscalizará y rendirá cuentas a las municipalidades sobre el uso y destino de dichos recursos."

 

     Por su parte, el artículo 29 es derogado de manera expresa (ver artículo 3 de la Ley N° 7729).  En virtud de estas modificaciones es que cobra sentido la introducción del Transitorio I en el texto de la Ley N° 7729, que dispuso:

 

“TRANSITORIO I.- Los distritos de los cantones seleccionados como receptores de recursos del Fondo de Desarrollo Municipal conservarán su derecho a las sumas asignadas por la Junta Planificadora, con cargo a lo recaudado en 1996 y 1997. El fideicomiso deberá transferir esas sumas a las municipalidades respectivas. Los saldos que existan una vez asignados esos recursos a los cantones seleccionados, pasarán totalmente a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, para que proceda a fomentar y ejecutar programas de capacitación en las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país.”

 

A partir de la reforma anterior, se entiende que la intención del legislador fue establecer una obligada liquidación de los recursos del Fondo de Desarrollo Municipal, de suerte tal que, por una parte, se mantuvieron los derechos que los distritos de los cantones seleccionados como receptores del Fondo tenían a las sumas asignadas por la Junta Planificadora para los períodos fiscales 96 y 97 (éste último período coincide con el de la vigencia de la Ley N° 7729), mientras que las sumas restantes, debían pasar en su totalidad a la Unión Nacional de Gobiernos Locales para los fines que prescribe la norma.  Por demás, nótese que la obligación de liquidar recae en el administrador del Fideicomiso, puesto que la Junta Planificadora había dejado de existir jurídicamente.

 

Luego, mediante Ley No. 8420 de 20 de julio del 2004, (Reforma a la Ley de reforma Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles), esta materia sufre una nueva reforma, dejando como texto vigente el siguiente:

 

“Artículo único.—Refórmase el transitorio I de la Ley N° 7729, Modificación a la Ley del impuesto sobre bienes inmuebles, N° 7509, de 15 de diciembre de 1997. El texto dirá:

 “Transitorio I.—Los distritos de los cantones seleccionados como receptores de recursos del Fondo de Desarrollo Municipal conservarán su derecho a las sumas asignadas por la Junta Planificadora, con cargo a lo recaudado en 1996 y 1997. El fideicomiso N° 002-99, Fondo de Desarrollo Municipal/Banco Crédito Agrícola de Cartago, deberá transferir esas sumas a las municipalidades respectivas.

Todos los recursos del Fondo, tanto los ya asignados como los saldos existentes, se distribuirán por medio de una comisión de seguimiento y fiscalización que, además de aprobar los planes de uso de los recursos y los informes de inversión presentados por las municipalidades, también tendrá como objetivo fiscalizar el manejo correcto de los recursos.

Esta comisión actuará como fideicomitente y estará conformada por el Ministro de Planificación Nacional o su representante, el presidente ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, o su representante, y tres representantes de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), designados por su Consejo Directivo. Los miembros de la comisión que representen a la UNGL recibirán por su labor dietas equivalentes a las que perciben como miembros del Consejo Directivo de dicha organización, y para efectos de pago se les reconocerán, como máximo, dos sesiones por mes.

De los saldos existentes una vez determinado el monto de esos recursos para los cantones seleccionados inicialmente, sumando los ingresos que se generen por los productos financieros y por otros conceptos, y una vez descontados los gastos administrativos, el ochenta por ciento (80%) se distribuirá entre las municipalidades de los quince cantones con el índice de desarrollo social más bajo del país, según el Decreto N° 29923-PLAN-COMEX, de 17 de setiembre de 2001, publicado en La Gaceta N° 210, de 1° de noviembre de 2001, con el fin de ejecutar proyectos para crear y mejorar la infraestructura pública en los distritos que pertenezcan a esos quince cantones y presenten un índice de desarrollo social inferior a un cuarenta y nueve coma treinta y tres (49,33), en las siguientes áreas: construcción y mantenimiento de vías y caminos vecinales; manejo de desechos sólidos; construcción y mantenimiento de instalaciones educativas, deportivas, culturales y de salud; electrificación; programas de vivienda de interés social; telefonía pública; obras de protección del ambiente, acueductos, alcantarillado y cuneteado.

El veinte por ciento (20%) restante se asignará a la UNGL, con el fin de que el Consejo Nacional de Capacitación Municipal fomente y ejecute programas de capacitación para las ligas de municipalidades, las municipalidades, los concejos municipales de distrito y los consejos de distrito del país, dando prioridad a la zona rural.

Las municipalidades, previa consulta a los consejos de distrito que se beneficiarán con esos recursos, deberán presentar, a la comisión de seguimiento y fiscalización para su aprobación, un plan de uso de los recursos y un informe de la inversión realizada.

El fideicomiso mantendrá su vigencia hasta que se liquide la totalidad de los recursos fideicometidos girados a las municipalidades, los cuales estarán fiscalizados por la Contraloría General de la República, para verificar su adecuada administración.”

 

Mediante la reforma anterior, se intenta definir de una manera minuciosa, la forma de distribución del Fondo de Desarrollo Municipal.   Sin embargo, no debe perderse de vista que la intención manifiesta de “liquidar” el Fondo ya se había dispuesto, tanto por la reforma que se produce en el texto del original artículo 28 de la Ley 7509, así como por la claridad del Transitorio I que introdujo la Ley 7729.  Sin embargo, por razones que desconoce esta Procuraduría, el Fondo no desaparece como lo había prescrito el legislador del año 1997, razón por la cual en el año 2004 se vuelve a disponer sobre la forma en que se procederá a la liquidación.  Luego, la redacción que ahora se analiza presenta características muy particulares.  Por un lado, si se analizan los párrafos primero, segundo y tercero, se atiende a que se crea una nueva figura administrativa (comisión de seguimiento) para hacer la distribución definitiva de los recursos que, en su momento, la Junta Planificadora ya había asignado, pero ahora también con incidencia en una nueva distribución que podrá hacerse con el saldo que quede de aquella primera distribución (párrafos cuarto y sexto).   Por otro lado, el párrafo sétimo retoma la intención original de liquidación definitiva, al establecer un período de vigencia para el Fideicomiso, haciéndolo coincidir con la asignación total de los recursos sobre los que tiene incidencia la comisión de seguimiento.  Entonces, en nuestro criterio, de la interpretación de estos párrafos, la idea original de liquidación (finalización) aún es mantenida por el legislador, aunque ahora dirigida sobre el Fideicomiso.”  (Dictamen C-143-2007 del 7 de mayo del 2007)

 

            Vistas las similitudes entre el Fondo de Desarrollo Municipal y el propuesto “Fondo Solidario Municipal”, la razonabilidad aconseja que se examinen con cuidado las razones que llevaron a la desaparición del primero, con miras, eventualmente, a precisar aún más el procedimiento de asignación de recursos y de un mecanismo que asegure la correcta y efectiva inversión de los dineros distribuidos.

 

Sobre el mismo artículo del proyecto, no está de más recordar que deviene necesario que el mismo sea consultado con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, pues se le están encomendado funciones específicas.   Lo anterior al tenor de lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitución Política, que literalmente establece.

 

“Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”.

 

            Para finalizar, y desde la óptica de la técnica legislativa, recomendamos analizar la oración final del artículo 30 propuesto.  En ella se encarga a la Contraloría General de la República una labor de fiscalización, presumiblemente sobre el funcionamiento del Fondo Solidario Municipal.   Sin embargo, no se entiende bien que quiere decirse sobre el deber de “… rendir cuentas a las municipalidades.” siendo que, como el mismo artículo en comentario dispone, la administración de tales recursos estará a cargo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.   Por las muchas e importantes tareas que se le encomiendan a la Contraloría General de la República, la plena eficacia del artículo –de llegar a aprobarse el proyecto- aconseja una mayor precisión en las funciones que quieren encomendársele a ese Órgano contralor.    Tampoco está de más recordar, sobre este mismo tema, que de llegar a estimarse conveniente que ese Fondo de administre bajo la forma de un fideicomiso, deberán tenerse en cuenta las prescripciones del artículo 14 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Ley N° 8131 del 18 de setiembre del 2001), que aconsejarían una mayor precisión en cuanto a los objetivos que persigue la figura por crearse.

 

III.                         Conclusión.

 

Considera la Procuraduría General que el proyecto analizado no presenta eventuales roces constitucionales.

 

            Se formulan recomendaciones atinentes a mejorar aspectos de técnica legislativa (v.g., precisa relación de artículos que se modifican del texto actualmente vigente, descripción precisas de atribuciones que se pretenden conferir a órganos públicos) y se recuerda la trascendencia del artículo 190 de la Constitución Política en punto a la obligatoria consulta del proyecto a la institución autónoma que estaría asumiendo la administración del Fondo Solidario Municipal.

 

            En lo demás, la aprobación o no del proyecto es un asunto de discrecionalidad administrativa.

 

            Atentamente,

 

 

Iván Vincenti Rojas

Procurador Área Derecho Público

 

 

IVR/mvc

 

OJ-135-2007

 

PROYECTO QUE MODIFICA ARTÍCULOS DE LA LEY DE IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES.  EXENCIÓN Y NO SUJECIÓN.  CONSULTA A INSTITUCIONES AUTONOMAS.  TECNICA LEGISLATIVA. 

 

La Sra. Rosa María Vega Campos, Jefa de Área a.í. de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría sobre expediente legislativo 16.522, el cual consiste en la modificación de cuatro artículos de la Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995 y sus reformas (Ley de Impuesto sobre bienes inmuebles). 

 

Iván Vincenti Rojas, Procurador del Área de Derecho Público, en opinión jurídica OJ-135-2007 del 30 de noviembre, 2007, concluye:

 

Considera la Procuraduría General que el proyecto analizado no presenta eventuales roces constitucionales.

 

            Se formulan recomendaciones atinentes a mejorar aspectos de técnica legislativa (v.g., precisa relación de artículos que se modifican del texto actualmente vigente, descripción precisas de atribuciones que se pretenden conferir a órganos públicos) y se recuerda la trascendencia del artículo 190 de la Constitución Política en punto a la obligatoria consulta del proyecto a la institución autónoma que estaría asumiendo la administración del Fondo Solidario Municipal.

 

            En lo demás, la aprobación o no del proyecto es un asunto de discrecionalidad administrativa.