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Dictamen : 415 - del 21/11/2007
(Adicionado)
C-415-2007
21
de noviembre, 2007
Señora
Doris
Chen Cheang
Auditora
Interna
Junta
de Protección Social
Estimada
señora:
Con la
aprobación de
1)
¿Existe
responsabilidad administrativa y civil de parte de los responsables de los
diferentes órganos de un ente público, al no otorgar las vacaciones a sus
subordinados y por éste motivo se acumulen varios periodos de las mismas?
2)
Bajo
el Principio de Legalidad que establece que un Ente sólo puede hacer lo que
está permitido por ley, ¿puede programar fraccionadamente el disfrute de
vacaciones acumuladas de los funcionarios públicos que tengan uno o más
periodos acumulados?
3)
El
Código de Trabajo establece en su artículo 158 que el periodo de vacaciones
puede dividirse en dos fracciones como máximo:
¿en qué situación queda lo citado si la institución ha permitido
acumular vacaciones de más de un periodo, en este caso, cómo debe darse el
disfrute?
4)
En
caso de liquidación de servicios, sea por renuncia, pensión o despido o
cualquier otra causa, ¿existe responsabilidad administrativa y civil por parte
de la jefatura del órgano interno que no previó esta situación y que
eventualmente se le liquiden sumas millonarias al funcionario y éste tiene
varios periodos acumulados?...
Sobre lo anterior, se requiere conocer en el tema de
vacaciones de la clase gerencial lo siguiente:
1) En caso de un Órgano Colegiado de una institución que
tiene dentro de sus funciones la de nombrar y destituir a funcionarios
gerenciales, ¿bajo quién recae la responsabilidad de otorgar vacaciones,
específicamente en el Órgano Colegiado o en
2) En el caso de que en la respuesta anterior sea el
Órgano Colegiado, ¿en qué situación quedan los nombramientos, destituciones y
vacaciones en relación con el voto de calidad, de acuerdo con lo que establece
el inciso c) del Artículo 8 del Decreto Ejecutivo N°33436-MP-MTSS del 27 de
noviembre del 2006, en caso de un empate de la votación, ya que en la Junta de
Protección Social de San José son 10 los integrantes de
Se indica en
el oficio de solicitud de criterio que la duda surge a partir de los criterios
externados por
En el
segundo criterio emitido por Auditoría Interna, mediante oficio AI-92 del 28 de
febrero del 2007, se analiza nuevamente el tema a partir de los criterios
externados por
“No es legal la acumulación de vacaciones, ya que dicho
proceder es contrario al artículo N°159 del Código de Trabajo, Resolución
N°20065540 de
Las vacaciones no prescriben y el patrono tiene el
derecho de establecer el periodo en que el trabajador debe hacerlas efectivas,
tanto las acumuladas como las vencidas.
El patrono debe velar por el disfrute de las vacaciones,
ya que la acumulación genera erogaciones onerosas al Estado, en casos de
eventuales despidos, renuncias o retiros para acogerse a la pensión.
Conforme a lo antes expuesto, los criterios legales
emitidos por
Adicionalmente,
se remiten dos criterios emitidos por
“De lo expuesto, se desprenden dos conclusiones, la
primera es que el patrono está facultado para disponer la fecha del disfrute de
vacaciones del trabajador con respecto del periodo que se cumple y no en cuanto
a los periodos pasados respecto de los cuales no ejerció en el momento
oportuno, su derecho de fijar el goce y la segunda conclusión a la que se
arriba, es el hecho de que pasadas esas quince semanas a las cuales hace
referencia el artículo 155, el derecho del patrono de fijar la fecha del
disfrute de las mismas desaparece…
De la anterior política, se desprende en forma diáfana
que el deber de programar las vacaciones corresponde a las jefaturas, siendo
que en el caso de los Subgerentes de la Institución, tal responsabilidad recae
sobre la persona del Gerente General de quien jerárquica y administrativamente,
de conformidad con lo que establece el Reglamento Orgánico de la Institución,
dependen ambas subgerencias, razón por la cual, correspondería a este
funcionario, programar el disfrute de las vacaciones del señor… y no a los
honorables miembros de
A partir de lo anterior, es criterio de esta Asesoría
Legal, que si el Manual bajo análisis lo que recomienda es que las políticas
institucionales dispongan que los funcionarios tomen al menos parte de sus
vacaciones en un periodo continuo que le deparen el descanso que merece, no es
prudente que el Órgano Colegiado disponga que determinado servidor disfrute la
totalidad de sus periodos vacacionales, pues en primer término se está dejando
de lado la necesidad de que se conserven de los periodos vacacionales una
cierta cantidad de días sin disfrutar, de los cuales el patrono pueda disponer
libremente para efectuar los rebajos de vacaciones colectivas que en
determinadas épocas del año dicta el Gobierno de la República y por otro lado,
tal determinación no es congruente con la finalidad que tanto el artículo 59 de
nuestra Constitución Política como los artículos 153 siguientes y concordantes
del Código de Trabajo, le dan a la institución de las vacaciones al definirla
como un periodo de merecido descanso para el trabajador…” (Oficio AL 218 del 05 de
febrero del 2007)
El anterior
criterio es mantenido por
I.
SOBRE LAS VACACIONES.
Las vacaciones anuales pagadas “pueden
ser definidas como el derecho al descanso ininterrumpido –variable desde unos
días hasta más de un mes- que el trabajador tiene, con goce de su remuneración,
al cumplir determinado lapso de prestación de servicios.” (Cabanellas de Torres, Guillermo, Compendio
de Derecho Laboral, Tomo I, Editorial Heliasta, 2001,
pág. 590)
El derecho a las vacaciones anuales pagadas está contemplado como un
derecho humano en la mayoría de los instrumentos de derechos humanos suscritos
por Costa Rica. Así, por ejemplo, el
artículo 7 del Protocolo Adicional a
De igual manera, en el sistema universal de derechos humanos,
En
De conformidad con la doctrina y
jurisprudencias que informan este instituto, las vacaciones anuales pagadas
tienen una doble finalidad.
“…en tanto no sólo viene a recuperar la
energía física y síquica de la persona, si no que al
reintegrarse a sus labores, cuenta con mayor disposición y rendimiento para
continuar prestando sus servicios, y en ese sentido, también se beneficia el
patrono, sea éste privado o público. Por ello, es reiterado el criterio de los
Altos Tribunales de señalar que este tipo de derecho no solo es un derecho sino
también un deber del trabajador de disfrutarlo. Así, en la resonada sentencia
constitucional, No. 5969-93, de las quince horas con veintiún minutos del
dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, la Sala del Derecho
de la Constitución, explicó, en lo que interesa:
",…pues
el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del
trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del
cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel
constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud
(artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero
benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período,
favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de
reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus
labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la
ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su
empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo.” (Pronunciamiento C-493-2006 del 14 de
diciembre del 2006. En sentido similar,
es posible ver los dictámenes C-503-2006 del 21 de diciembre del 2006,
C-466-2006, C-433-2005 del 16 de diciembre del 2005, OJ-109-2004 del 06 de
setiembre del 2004, OJ-107-2004 del 31 de agosto del 2004, entre otros)
a. Sobre
la acumulación de vacaciones.
La
Auditoría Interna de la Junta de Protección Social nos consulta sobre la
posibilidad de fraccionar las vacaciones de periodos anteriores acumulados, y
la limitación contenida en el artículo 158 para fraccionar por más de dos
tantos las vacaciones.
Tal
como lo señalamos en líneas atrás, las vacaciones tienen por finalidad lograr
el descanso del trabajador. Precisamente
en atención a esta finalidad, el Código de Trabajo prohíbe la acumulación de
los periodos de vacaciones, así como el fraccionamiento por más de dos
ocasiones. Al respecto, señalan los
artículos 155 y 159 de ese cuerpo normativo lo siguiente:
ARTÍCULO 158.- Los trabajadores deben gozar sin
interrupciones de su período de vacaciones. Estas se podrán dividir en dos
fracciones, como máximo, cuando así lo convengan las partes, y siempre que
se trate de labores de índole especial, que no permitan una ausencia muy
prolongada
ARTICULO 159.- Queda prohibido acumular las
vacaciones, pero podrán serlo por una sola vez cuando el trabajador desempeñare
labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas, que
dificulten especialmente su reemplazo, o cuando la residencia de su familia
quedare situada en provincia distinta del lugar donde presta sus servicios. En
este último caso, si el patrono fuere el interesado de la acumulación, deberá
sufragar al trabajador que desee pasar al lado de su familia las vacaciones,
los gastos de traslado, en la ida y regreso respectivos.
En
sentido similar, los artículos 31 y 36 del Reglamento Autónomo de Organización
y Servicios de la Junta de Protección Social del 21 de agosto de 1985,
establecen la prohibición para acumular vacaciones de los servidores, señalando
además la obligación de que estos servidores disfruten además de al menos 15
días de vacaciones del periodo anual correspondiente.
Artículo 31. —El servidor deberá disfrutar, al menos
de quince días hábiles del total de sus vacaciones que le correspondan anualmente….
Artículo
36. —Los servidores de la Institución deberán gozar, sin interrupción de su
período de vacaciones. Excepcionalmente podrán dividirse en dos fracciones
como máximo, cuando habiendo convenido las partes al respecto se trate de labores
de índole tan especial que no permitan una ausencia muy prolongada del servidor.
No podrán tampoco acumularse, salvo por una sola vez, cuando el servidor
desempeñe labores técnicas de dirección, de confianza u otras análogas que
hagan difícil su reemplazo. Para los efectos de acumulación de vacaciones
deberán solicitarse por escrito ante el superior inmediato quien comunicará al
Jefe del Departamento de Personal a fin de que este resuelva lo que
corresponda. Si el servidor no disfruta de sus vacaciones cuando así lo
debe hacer (un año posterior a la fecha en que adquiera derecho) estas se darán
por prescritas.
A partir de las normas transcritas, es posible concluir que los
trabajadores deben disfrutar, como regla de principio, de todos sus periodos de
vacaciones sin interrupciones, pues dicho descanso contribuye no sólo con el
bienestar del trabajador, sino también permite una mayor eficiencia de la
Administración, que puede contar con funcionarios que han recuperados sus
fuerzas, luego de un periodo de descanso prolongado.
Adicionalmente, el disfrute oportuno de las vacaciones permite una
rotación y fiscalización indirecta de las labores realizadas por el servidor
público, ya que ante la ausencia del empleado, el servidor que lo sustituya o
asuma sus labores podría indirectamente fiscalizar si las labores son
efectuadas en forma eficiente.
Sobre este particular, señala Cabanellas de Torres que “las vacaciones deben disfrutarse una vez por
año y sin interrupción alguna. Lo
aconsejan así, desde el lado del trabajador, la conveniencia de disfrutar de
descansos de amplitud y sin espaciarlos cada dos años; y por parte del
empresario, el que la acumulación de licencias no represente prescindir del
concurso de uno de sus colaboradores o servidores durante un plazo excesivo.” (Cabanellas de Torres, Guillermo, Op. Cit., pág. 596)
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado que:
“La prohibición de acumular vacaciones, que también se
encuentra dispuesta expresamente en el artículo 159 del Código de Trabajo, a
pesar de consistir en una especie de limitación para el trabajador en el
ejercicio de ese derecho, no considera la Sala que sea inconstitucional, puesto
que deben entenderse en armonía con los artículos 59 de
Obviamente, en el caso del artículo 30 impugnado, la
acumulación de vacaciones presupone la sucesión de varios períodos en los
cuales el trabajador no ejerció ese derecho, en detrimento de su descanso y, de
paso, de su capacidad de trabajo, y, consecuentemente también de
De esta manera, la posibilidad de acumular por una única vez los
periodos de vacaciones, constituye una excepción a la regla general, y por lo
tanto, debe ser aplicada de forma restrictiva, de manera que sea en aquellos
casos que realmente revistan ese carácter excepcional, en los que se proceda a
acumular las vacaciones. Debe advertirse
además, que en el caso de la Junta de Protección Social, esta acumulación
requiere de un trámite previo, tal y como lo señala el artículo 36 citado
líneas atrás, correspondiéndole al Jefe del Departamento de Personal decidir en
cada caso concreto si se aprueba o no la acumulación señalada.
Bajo esta
misma línea de pensamiento, el fraccionamiento de las vacaciones presupone
también la existencia de situaciones excepcionales que justifican dicha
acción. Al respecto, esta Procuraduría
ha señalado que:
“En igual dirección, se tiene dentro del ámbito
estatutario de las relaciones de servicio, el artículo 32 del Reglamento al
Estatuto del Servicio Civil, que establece la posibilidad de fraccionamiento
del período de vacaciones en tres tantos, y la posibilidad de acumularlas
solamente por una vez, en atención a las necesidades del servicio y a solicitud
escrita del servidor. Así, dicha norma indica:
"Artículo 32.- Los servidores deben gozar sin
interrupciones de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en
tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una
ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el artículo 158 del Código de
Trabajo; los jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno
goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo
disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al
advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período.
Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las
necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se
podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima
autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado
Código."
De los textos jurídicos de cita, se ha podido acotar que
precisamente por virtud de la naturaleza de las vacaciones, la forma de su
disfrute debe ser sin interrupciones de ninguna especie; salvo situaciones muy
especiales, de conformidad con las siguientes pautas:
-Solo podrían dividirse las vacaciones hasta en tres
fracciones por la índole especial de las funciones.
-Pese dicha posibilidad de fraccionarlas, las
interrupciones no pueden ser muy prolongadas.
-Debe existir convenio entre el patrono y funcionario
para que tal fracción o fracciones se permitan” (Pronunciamiento OJ-109-2004 del 06 de
setiembre del 2004)
Al tenor de lo dispuesto, es claro que en el caso de la Junta de Protección
Social, por disposición del artículo 36 del Reglamento Autónomo de Servicios,
sólo es posible fraccionar el periodo de vacaciones en dos oportunidades, y
debe existir un acuerdo entre el servidor y el patrono para realizar dicha
actuación.
En este punto, nos parece importante señalar que el fraccionamiento de
las vacaciones hace referencia al periodo actual que se está disfrutando, y no
a los periodos que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados
oportunamente por el trabajador. En efecto,
el artículo 158 del Código de Trabajo hace referencia expresa a la
imposibilidad de interrumpir el periodo de vacaciones, por lo que debemos
entender que la prohibición está dirigida a obligar al trabajador a disfrutar
de forma ininterrumpida de su periodo actual de vacaciones.
En el caso de los periodos de vacaciones acumulados, el principio de
continuidad y eficiencia en el servicio público nos obliga a interpretar que sí
podrían fraccionarse los periodos anteriores, de manera que el trabajador no se
ausente por periodos prolongados si las necesidades del servicio público así lo
requieren. En efecto, recordemos que el
artículo 4 de
Por otra parte, del texto del artículo 155 del Código de Trabajo se
desprende claramente que a la Administración le asiste la potestad de definir
en qué momento deben disfrutar de su periodo de vacaciones los
funcionarios. Señala el artículo en
mención:
ARTICULO 155.- El patrono señalará la época en que el
trabajador gozará de sus vacaciones, pero deberá hacerlo dentro de las quince
semanas posteriores al día en que se cumplan las cincuenta de servicio
continuo, tratando de que no se altere la buena marcha de su empresa, industria
o negocio, ni la efectividad del descanso.
En sentido
similar, el artículo 33 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Junta de
Protección Social señala que:
“Artículo 33.—La Junta señalará la época en que el
servidor gozará de sus vacaciones, pero deberá hacerlo dentro de las quince
semanas posteriores al día en que se cumplan las cincuenta de servicio
continuo, con el propósito de que no se altere la buena marcha de la Junta ni
la efectividad del descanso. El servidor podrá solicitar adelanto de vacaciones
pero no puede ser superior al número de días que corresponde a los meses
trabajados”
Como se desprende de las normas citadas, la Administración puede
definir el momento en que el trabajador disfrutará de las vacaciones. Esta disposición también resulta de
aplicación en el caso de las vacaciones acumuladas, tal y como lo ha señalado
reiteradamente el Tribunal Constitucional, al indicar:
“II.-En punto a lo anterior debe señalársele al petente que esta Sala, en algunas ocasiones, se ha referido
a asuntos similares a los que aquí nos ocupan, en los cuales se ha discutido la
inconformidad del servidor por el disfrute obligatorio de sus vacaciones
anuales, ante la existencia de varios períodos acumulados. Así, por ejemplo, en
resolución número 2000-07391, de las 15:59 horas, del 22 de agosto del 2002, se
indicó lo siguiente:
“El beneficio de las vacaciones responde por una parte al
derecho de todo trabajador de tener un descanso y por otra, a la posibilidad
del empleador de garantizarse mayor eficiencia con el descanso del primero. Se
trata entonces de un derecho y un deber del trabajador establecidos en
Se deduce claramente del artículo anterior que se deja
abierta la posibilidad de que la ley determine la oportunidad en que las
vacaciones deben ser tomadas por el trabajador. En cumplimiento de lo anterior
señala el artículo 155 del Código de Trabajo, a la sazón norma de aplicación
supletoria en tratándose de los regímenes de empleo público: …
Para el caso concreto, es evidente según se desprende de
la normativa transcrita que efectivamente la Directora de la Dirección de
Desarrollo de la Salud del Ministerio de Salud está facultada para obligar al
trabajador, por razones de conveniencia y oportunidad, a ejercer su derecho de
vacaciones en un determinado momento, sin que eso implique una transgresión a
En virtud de lo anterior la disposición impugnada, lejos
de vulnerar los derechos fundamentales del promovente,
se adecua al Derecho de la Constitución.”
(Sala Constitucional, resolución número 9415-2003 de las
diez horas con treinta minutos del cinco de setiembre del 2003. En sentido similar, es posible ver las
resoluciones número 7391-2000 de las quince horas con cuarenta y nueve minutos
del veintidós de agosto del dos mil, 10944-2002 de las quince horas con doce
minutos del veinte de noviembre del dos mil dos, 2615-2004 de las diez horas
con cincuenta y cuatro minutos del doce de marzo del dos mil cuatro)
Específicamente en relación con la Junta de Protección Social,
“I.-
Objeto del recurso.- En
el sub examine, la
inconformidad de los recurrentes radica en que en atención a una orden de
III.-
Considera la
Sala que, contrario a lo sostenido por los recurrentes, la medida aquí
impugnada constituye un acto propio de organización administrativa interna de la
Junta de Protección Social de San José, sin que los recurrentes logren
comprobar que existieron razones de peso que permitan considerarla como una
sanción en su contra. De la lectura de las acciones de personal (ver folios
V.- Concluyendo, estima esta Sala que en ningún momento se le
está negando a la recurrente el ejercicio de su derecho fundamental a las
vacaciones sino por el contrario, se le está ordenando hacer ejercicio del
mismo, que como ya se dijo supra, es una facultad otorgada al patrono a partir
del artículo 155 del Código de Trabajo. Además, de la circular suscrita por el
Gerente General recurrido se desprende que lo allí dispuesto es a tono con la
normativa aplicable al caso, cual es la transcrita recién, siguiendo los
parámetros allí establecidos. Así las cosas, no encontrando esta Sala violación
a derecho fundamental alguno, lo procedente es desestimar el presente recurso
como en efecto se hace.” (Sala Constitucional, resolución número 13075-2001 de
las quince horas con cincuenta y ocho minutos del diecinueve de diciembre del
dos mil uno)
Por
último, nos parece oportuno referirnos a la imprescriptibilidad de las vacaciones
acumuladas mientras subsista la relación laboral, en atención a la frase final
del artículo 36 del Reglamento Autónomo de Servicios, y que dispone que “Si el servidor no disfruta de sus vacaciones cuando
así lo debe hacer (un año posterior a la fecha en que adquiera derecho) estas
se darán por prescritas.”
Recordemos que
“Así, estas incongruencias en la interpretación de los
artículos en estudio han conducido a ignorar prácticamente del todo el artículo
602, y a aplicar como prescripción ordinaria y extintiva la prevista en el 607.
Por otra parte, la Sala considera que la prescripción regulada en este último
artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no
puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad
jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de
De
conformidad con lo expuesto, en criterio de esta Procuraduría la aplicación de
la frase final del artículo 36 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Junta
de Protección Social, podría representar una violación del derecho fundamental
a las vacaciones pagadas de los trabajadores de la Junta de Protección Social
de San José, violación que además resulta flagrante en atención al desarrollo
actual de la doctrina y jurisprudencia en torno a la imprescriptibilidad de los
derechos laborales durante la relación de empleo. Bajo estas circunstancias, recomendamos
modificar la norma reglamentaria de forma que se ajuste al ordenamiento
jurídico constitucional.
b.
Sobre la responsabilidad administrativa y civil de la
clase gerencial y directiva, por permitir la acumulación de vacaciones.
El
segundo punto que somete a nuestra consideración la Auditoría Interna de la
Junta de Protección Social, se refiere a la responsabilidad administrativa y
civil en que podrían incurrir los funcionarios públicos al no otorgar a sus subordinados
oportunamente los periodos de vacaciones correspondientes. Específicamente nos consulta sobre dicha
situación en caso de aquellos funcionarios que por renuncia, despido con
responsabilidad patronal, o cualquier otra causa, cesen en su relación laboral
con el Estado y deban cancelarse a manera de indemnización los periodos de
vacaciones acumulados.
Entendemos
que la consulta está dirigida a establecer la eventual responsabilidad en que
podría incurrir la clase gerencial y directiva de la Junta de Protección Social
de San José al no otorgar las vacaciones a sus subalternos, por lo que las
consideraciones siguientes se efectuaran para dichos funcionarios.
Como
lo señalamos anteriormente, existe una prohibición para acumular más de un
periodo de vacaciones, prohibición que se traduce en la necesidad de que los
funcionarios públicos que tengan bajo su mando otros trabajadores, ajusten su
actuación a la norma señalada, tomando las medidas pertinentes para que el
personal a su cargo disfrute efectivamente del tiempo de vacaciones. Estas medidas, como apuntamos, deben
considerar la continuidad y eficiencia en la prestación del servicio público.
Sin
embargo, las normas anteriores no señalan una sanción específica que deba
aplicarse a los funcionarios con puestos de jefatura cuando dicha obligación se
incumpla, con lo cual, a efectos de determinar la eventual responsabilidad del
funcionario, deberá acudirse al régimen general de responsabilidad del
funcionario público establecido por en
De
conformidad con el artículo 199 de
“Según
lo ha indicado anteriormente esta Procuraduría General, existen algunos casos donde
la Ley expresamente califica la gravedad de la infracción, y el tipo de
responsabilidad en que se incurre, como por ejemplo:
Emisión de actos manifiestamente ilegales (art. 199)
El que obedeciere actos manifiestamente ilegales (art.
199)
La orden de ejecutar un acto absolutamente nulo (art.
170)
El retardo grave e injustificado en la conclusión de un
procedimiento administrativo (art. 225).
En lo demás supuestos, incluidos la omisión de actuar con
una diligencia debida o la omisión de un deber funcional, será necesario
analizar, en cada caso concreto, si el servidor actuó con culpa grave o dolo, a
efectos de determinar el tipo de responsabilidad.
En todo caso, habrá que considerar si con dicha omisión
el servidor produjo un daño que sólo afectó a la Administración o causó un daño
a terceros, porque en el primer supuesto deberá seguirse un procedimiento
administrativo a efecto de determinar la responsabilidad del funcionario y,
eventualmente, proceder al cobro de la suma correspondiente, sirviendo como
título ejecutivo la certificación expedida por el jerarca del ente respectivo.
Mientras que en el otro caso, la Administración será solidariamente responsable
junto con el funcionario (art. 201), lo que significa que el afectado puede
decidir si dirige su acción contra el funcionario, la Administración, o contra
ambos, sin que pueda alegarse, en los dos primeros supuestos la existencia de
un litis consorcio pasivo necesario, tal y como lo ha
considerado, en forma reiterada, la jurisprudencia de
En el caso
bajo análisis, deberá analizarse cada caso concreto a efectos de determinar si
el servidor público ha incurrido en alguna falta, sea por dolo o culpa grave,
que haga surgir responsabilidad administrativa o civil de su parte, en cuya
determinación necesariamente deberá considerarse el tiempo en que se efectuó la
acumulación de vacaciones y la necesidad de adoptar decisiones que permitan la
continuidad del servicio público.
II.
SOBRE LA COMPETENCIA PARA OTORGAR LAS VACACIONES A LOS
FUNCIONARIOS DE NIVEL GERENCIAL DE LA JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL.
Nos consulta la Junta de Protección Social sobre el
órgano competente para otorgar las vacaciones a los funcionarios del orden
gerencial. Específicamente se nos consulta si esta potestad reside en
Asimismo, se nos consulta si, en caso de que la
competencia para la definición del periodo de vacaciones de estos funcionarios
residiera en
La Junta de Protección Social es un ente
descentralizado del Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 1
de la Ley de Loterías, Ley N°7395 del 03 de mayo de 1994. De conformidad con el artículo 2 del
Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José,
Decreto número 33436
del 26 de julio del 2006, “La
institución estará dirigida por una Junta Directiva, la cual es su máximo
órgano jerárquico… Como
órgano colegiado, estará integrada por un Presidente, nombrado cada cuatro años
por el Consejo de Gobierno, quien se desempeñará por todo el período de su
nombramiento, un Vicepresidente, un secretario y siete vocales, designados por
votación de sus integrantes…”
Dentro de las funciones
asignadas a
“c) Nombrar
y remover al Gerente, Subgerentes, quienes son funcionarios de confianza;
Auditor Interno; Subauditor Interno; y al Asesor
Legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7° del Reglamento
Autónomo de Organización y Servicio de la Junta de Protección Social de San
José. Para hacer efectivos tales nombramientos y destituciones, se requerirá
siempre del voto positivo de al menos cinco de los miembros de Junta Directiva.
…”
El artículo 13 del Reglamento Orgánico dispone que la
administración de la institución la ejercerá un Gerente, “quien será un funcionario de confianza y fungirá como jefe
administrativo de máxima jerarquía.”
A este funcionario se le asignan las labores de administración del
recurso humano, incluyendo la potestad disciplinaria y la de nombramiento y
remoción de todos los funcionarios, con excepción de aquellos trabajadores que
dependen directamente de
A partir de lo expuesto,
podemos señalar como primera conclusión que
Las normas anteriores no señalan expresamente la
posibilidad de
Recordemos que la relación
de jerarquía es un principio de organización que se da “entre órganos desiguales con competencias iguales. Esencial en la jerarquía es que un órgano sea
superior a otro y en tal sentido más capaz que éste último para decidir los
asuntos que entran en la competencia común.” (Ortiz Ortiz,
Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Stradtmann,
Tomo I, pag 75)
“La jerarquía comprende potestades de principio, como son
el poder de mando, de instrucción, el poder de vigilancia y control, el
ejercicio de la potestad sancionadora, anuladora, resolutoria, el poder de
nombramiento, el poder normativo, el poder de dirección (artículos 102-105). La
potestad de dirección administrativa, en los términos de los artículos 105 y
99.-2 de
En este sentido, y para lo
que a nuestro estudio interesa, los artículos 104 y 105 de
Artículo 104.-
1. En silencio de la ley, el jerarca podrá nombrar,
disciplinar y remover a todos los servidores del ente, de conformidad con los
artículos 191, 192 y de
2. Cuando exista una articulación entre un jerarca
colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero
nombrar a este último, a sus suplentes y a los demás altos funcionarios del
ente que indique el reglamento, y corresponderá al jerarca ejecutivo el
nombramiento del resto del personal.
Artículo 105.-
1. La potestad de ordenar y dirigir la conducta del
inferior mediante órdenes, instrucciones o circulares será necesaria y suficiente
para la existencia de la relación jerárquica, salvo limitaciones expresas del
ordenamiento….
De las normas anteriores se extrae la potestad de
En efecto, el presidente del órgano colegiado no puede
arrogarse las competencias que el ordenamiento jurídico le asigna al cuerpo
colegiado, toda vez que su ámbito de acción se encuentra circunscrito a la
potestad directiva y disciplinaria dentro del colegio respectivo, sin que
dichas funciones impliquen la existencia de una relación jerárquica sobre los
demás miembros del órgano colegiado o sobre el resto de funcionarios de la
institución.
Señala don Eduardo Ortiz Ortiz
que:
“El Presidente
es “primus inter pares”, con lo que se alude a una
posición de supremacía de tipo no jerárquico, que le permite condicionar y
dirigir la actividad de los otros miembros, sin darles órdenes. Dos son los poderes fundamentales del
Presidente del colegio: el de dirigir el
procedimiento colegial y el de imponer disciplina dentro del mismo, tanto a los
integrantes como al público asistente.
i. Potestad directiva:
En virtud de
la misma, el presidente del colegio dicta actos obligatorios para los
integrantes que determinan el orden del procedimiento y condicionan su
ulterior desarrollo y la intervención de los demás integrantes, así como la
materia sometida a su consideración.
El presidente convoca a sesión, fija el orden del día (temario de
discusión), verifica y declara la existencia de quórum, abre la sesión, concede
o quita la palabra, abre la votación, hace el escrutinio y proclama el
resultado. No puede el presidente dar
órdenes en cuanto al contenido de la votación…
ii. Potestad disciplinaria.
Potestad que
se da tanto frente al colegio como unidad cuanto frente al integrante del
colegio, en ambos casos como expresión de la potestad directiva y de la
supremacía especial (no jerárquico) del presidente…” (Ortiz Ortiz, Op. Cit, pág 108 y 109)
La fórmula doctrinal expuesta se extrae claramente del
artículo 9 del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San
José, que regula la figura del Presidente de la Junta Directiva y que dispone:
Artículo 9°—El Presidente es el representante legal,
con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Junta, pudiendo
delegar tal poder en el Gerente. Sin embargo, para la disposición definitiva de
bienes, se requerirá del acuerdo previo de
Tendrá, además, las siguientes funciones:
a) Presidir las sesiones y dirigir sus debates.
b) Ordenar las convocatorias a sesiones
ordinarias y extraordinarias.
c) Preparar el orden del día junto con el
Gerente.
d) Resolver cualquier asunto en caso de empate
en el seno de
e) Suscribir la correspondencia dirigida a los
miembros de los Supremos Poderes.
f) Asistir a las Comisiones de trabajo donde
por reglamento se requiera de su presencia.
g) Las que le encomiende expresamente
En el mismo sentido, el artículo 49 de
Artículo 49.-
1. Cada órgano colegiado tendrá un Presidente nombrado en
la forma prescrita por la ley respectiva o en su defecto por lo aquí dispuesto…
3. El Presidente tendrá las siguientes facultades y
atribuciones:
a) Presidir, con todas las facultades necesarias para
ello, las reuniones del órgano, las que podrá suspender en cualquier momento
por causa justificada;
b) Velar porque el órgano colegiado cumpla las leyes y
reglamentos relativos a su función;
c) Fijar directrices generales e impartir instrucciones
en cuanto a los aspectos de forma de las labores del órgano;
d) Convocar a sesiones extraordinarias;
e) Confeccionar el orden del día, teniendo en cuenta, en
su caso, las peticiones de los demás miembros formuladas al menos con tres días
de antelación;
f) Resolver cualquier asunto en caso de empate, para cuyo
caso tendrá voto de calidad;
g) Ejecutar los acuerdos del órgano; y
h) Las demás que le asignen las leyes y reglamentos.
Como se desprende de las citas anteriores, las
competencias del Presidente de
A partir de lo expuesto, si la competencia reside en
Nos consulta
Artículo 7°—Los acuerdos se tomarán por mayoría
simple, excepto en aquellos casos en que este Reglamento u otras leyes o
reglamentos señalen una mayoría especial. En todos los casos de empate, el
Presidente tendrá voto de calidad.
La
norma se reitera en el artículo 9 del mismo cuerpo reglamentario y que fue
citada líneas atrás.
La
posibilidad de que el Presidente de un órgano colegiado ostente un doble voto
en casos de empate, se conoce en doctrina como voto de calidad, decisivo o
preponderante y “es el que corresponde en una junta, asamblea, colegio o Consejo
a determinada persona o miembro del mismo, casi sin excepción a su presidente,
para resolver en caso de empate, adhiriéndose al parecer que mejor le parezca”
(vid. CABANELLAS, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual, tomo IV,
Buenos Aires, Editorial Heliasta S.R.L., octava edición, 1974, pág. 438). Además, cuando el presidente ha votado por
uno de los criterios, dictámenes, candidatos, etc. decide también el empate.”
(Dictamen C- 410-2006 del 10 de octubre del 2006)
El
voto de calidad no resulta extraño a los órganos colegiados. Por el contrario,
Bajo
esta misma línea de pensamiento, interesa señalar que
“Cabe
anotar que respecto a dicha norma,
"En el caso que nos ocupa la
Sala no encuentra un solo motivo que cause desigualdad, puesto que el voto
de calidad del presidente de un órgano colegiado, es en esencia un medio
jurídico que tiene como fin el de establecer una vía que conduzca a la toma de
una decisión en firme. Desde luego que existen otros medios distintos al
propuesto, como los que se incluyen en el Código Municipal para las tomas de
los acuerdos de los Concejos, o el de
A partir de lo expuesto, es posible
la aplicación del voto de calidad en casos de empates al decidir sobre las
vacaciones otorgadas a un funcionario que depende directamente de la Junta de
Protección Social.
III. CONCLUSIONES:
Con base en lo antes expuesto,
este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
En atención a la finalidad del instituto de las
vacaciones anuales pagadas, debemos señalar que los trabajadores deben
disfrutar, como regla de principio, de todos sus periodos de vacaciones sin
interrupciones, pues dicho descanso contribuye no sólo con el bienestar del
trabajador, sino también permite una mayor eficiencia de la Administración, que
puede contar con funcionarios que han recuperados sus fuerzas, luego de un
periodo de descanso prolongado.
2.
Precisamente en atención a esta finalidad, los artículos
158 y 159 del Código de Trabajo establecen límites a la posibilidad de acumular
y fraccionar los periodos de vacaciones, restringiendo dicha posibilidad a la
acumulación de un periodo de vacaciones y su fraccionamiento en dos
oportunidades.
3.
Bajo esta inteligencia, la posibilidad de acumular
por una única vez los periodos de vacaciones, constituye una excepción a la
regla general, y por lo tanto, debe ser aplicada de forma restrictiva, de
manera que sea en aquellos casos que realmente revistan ese carácter
excepcional, en los que se proceda a acumular las vacaciones. Debe advertirse además, que en el caso de la
Junta de Protección Social, esta acumulación requiere de un trámite previo, tal
y como lo señala el artículo 36 del Reglamento Autónomo de Servicios de la
Junta de Protección Social.
4.
De igual forma,
por disposición del artículo 36 del Reglamento Autónomo de Servicios,
sólo es posible fraccionar el periodo de vacaciones en dos oportunidades, y
debe existir un acuerdo entre el servidor y el patrono para realizar dicha
actuación.
5.
El fraccionamiento de las vacaciones hace referencia
al periodo actual que se está disfrutando, y no a los periodos que, por
diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el
trabajador, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar
los fraccionamientos necesarios para que el trabajador disfrute de su periodo
de vacaciones, sin desmerito del servicio público eficiente que debe
brindarse.
6.
La Junta de Protección Social puede señalar a sus
trabajadores la fecha en que disfrutarán de sus vacaciones, al tenor de lo
dispuesto por los artículos 155 del Código
de Trabajo y 33 del Reglamento Autónomo de Servicios de la Junta de
Protección Social. Esta disposición también resulta de aplicación en el caso de las
vacaciones acumuladas.
7.
En torno a la responsabilidad civil y administrativa de
los funcionarios de nivel gerencial por no otorgar las vacaciones oportunamente
al personal a su cargo, deberá analizarse cada caso concreto a efectos de
determinar si el servidor público ha incurrido en alguna falta, sea por dolo o
culpa grave, que haga surgir responsabilidad administrativa o civil de su
parte, en cuya determinación necesariamente deberá considerarse el tiempo en
que se efectuó la acumulación de vacaciones y la necesidad de adoptar
decisiones que permitan la continuidad del servicio público.
8.
Es competencia de
9.
En criterio de esta Procuraduría la aplicación de la
frase final del artículo 36 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Junta de
Protección Social, podría representar una violación del derecho fundamental a
las vacaciones pagadas de los trabajadores de la Junta de Protección Social de
San José, violación que además resulta flagrante en atención al desarrollo
actual de la doctrina y jurisprudencia en torno a la imprescriptibilidad de los
derechos laborales durante la relación de empleo. Bajo estas circunstancias, recomendamos
modificar la norma reglamentaria de forma que se ajuste al ordenamiento
jurídico constitucional.
Atentamente,
Grettel Rodríguez
Fernández
Procuradora
Adjunta
GRF/Kjm
C-415-2007
VACACIONES.
ACUMULACIÓN. FRACCIONAMIENTO.
POSIBILIDAD DEL PATRONO DE SEÑALAR
1)
¿Existe responsabilidad administrativa y civil de parte de los
responsables de los diferentes órganos de un ente público, al no otorgar las
vacaciones a sus subordinados y por éste motivo se acumulen varios periodos de
las mismas?
2)
Bajo el Principio de Legalidad que establece que un Ente sólo puede
hacer lo que está permitido por ley, ¿puede programar fraccionadamente el
disfrute de vacaciones acumuladas de los funcionarios públicos que tengan uno o
más periodos acumulados?
3)
El Código de Trabajo establece en su artículo 158 que el periodo de
vacaciones puede dividirse en dos fracciones como máximo: ¿en qué situación queda lo citado si la
institución ha permitido acumular vacaciones de más de un periodo, en este
caso, cómo debe darse el disfrute?
4)
En caso de liquidación de servicios, sea por renuncia, pensión o despido
o cualquier otra causa, ¿existe responsabilidad administrativa y civil por
parte de la jefatura del órgano interno que no previó esta situación y que
eventualmente se le liquiden sumas millonarias al funcionario y éste tiene
varios periodos acumulados?...
Sobre lo anterior, se requiere conocer en el
tema de vacaciones de la clase gerencial lo siguiente:
1) En caso de un Órgano Colegiado de una
institución que tiene dentro de sus funciones la de nombrar y destituir a
funcionarios gerenciales, ¿bajo quién recae la responsabilidad de otorgar
vacaciones, específicamente en el Órgano Colegiado o en la del Presidente del
Órgano, cuando en términos generales no existe una norma que indique a quién
corresponde dictar ese acto administrativo?
2) En el caso de que en la respuesta
anterior sea el Órgano Colegiado, ¿en qué situación quedan los nombramientos,
destituciones y vacaciones en relación con el voto de calidad, de acuerdo con
lo que establece el inciso c) del Artículo 8 del Decreto Ejecutivo N°33436-MP-MTSS del 27 de noviembre del 2006, en caso de un
empate de la votación, ya que en
Mediante pronunciamiento C-415-2007 Grettel Rodríguez Fernández, Procuradora Adjunta da
respuesta a las inquietudes planteadas, concluyendo lo siguiente:
1.
En atención a la
finalidad del instituto de las vacaciones anuales pagadas, debemos señalar que
los trabajadores deben disfrutar, como regla de principio, de todos sus
periodos de vacaciones sin interrupciones, pues dicho descanso contribuye no
sólo con el bienestar del trabajador, sino también permite una mayor eficiencia
de
2.
Precisamente en atención a esta finalidad, los artículos 158 y 159 del
Código de Trabajo establecen límites a la posibilidad de acumular y fraccionar
los periodos de vacaciones, restringiendo dicha posibilidad a la acumulación de
un periodo de vacaciones y su fraccionamiento en dos oportunidades.
3.
Bajo esta
inteligencia, la posibilidad de acumular por una única vez los periodos de
vacaciones, constituye una excepción a la regla general, y por lo tanto, debe
ser aplicada de forma restrictiva, de manera que sea en aquellos casos que
realmente revistan ese carácter excepcional, en los que se proceda a acumular
las vacaciones. Debe advertirse además,
que en el caso de
4.
De igual
forma, por disposición del artículo 36
del Reglamento Autónomo de Servicios, sólo es posible fraccionar el periodo de
vacaciones en dos oportunidades, y debe existir un acuerdo entre el servidor y
el patrono para realizar dicha actuación.
5. El fraccionamiento de las
vacaciones hace referencia al periodo actual que se está disfrutando, y no a
los periodos que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados
oportunamente por el trabajador, supuestos estos últimos en los que sí resulta
procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el trabajador
disfrute de su periodo de vacaciones, sin desmerito del servicio público
eficiente que debe brindarse.
6.
7. En torno a la
responsabilidad civil y administrativa de los funcionarios de nivel gerencial
por no otorgar las vacaciones oportunamente al personal a su cargo, deberá
analizarse cada caso concreto a efectos de determinar si el servidor público ha
incurrido en alguna falta, sea por dolo o culpa grave, que haga surgir
responsabilidad administrativa o civil de su parte, en cuya determinación
necesariamente deberá considerarse el tiempo en que se efectuó la acumulación
de vacaciones y la necesidad de adoptar decisiones que permitan la continuidad
del servicio público.
8. Es competencia de
9. En criterio de esta Procuraduría la
aplicación de la frase final del artículo 36 del Reglamento Autónomo de
Servicio de