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Dictamen : 411 - del 15/11/2007
(Reconsiderado parcialmente)
C-411-2007
15 de noviembre, 2007
Licenciado
Gerardo Villalobos Lestón
Auditor Interno
Municipalidad de
Tibás
Estimado
señor:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio Nº AIM 676-07 del 31
de agosto de 2007, por medio del cual solicita se amplíe la consulta efectuada
mediante el oficio del 08 de junio del 2006, que fue respondida mediante dictamen Número C-329-2006,
por “duda de parte del Concejo Municipal, sobre la inherencia del Órgano Colegiado
sobre el puesto de Contador y las actuaciones que por investidura de Ley, son
de su competencia.”. Específicamente, se solicita emitir pronunciamiento sobre los siguientes
aspectos:
1. ¿Quién le otorga las vacaciones al
Contador Municipal?
2. ¿Quién le otorga las licencias al
Contador Municipal, para ausentarse de sus labores cotidianas, licencias con o
sin goce de salario?
3. Quien tiene potestad para nombrar al
Contador Municipal interino ante la ausencia del titular por licencias?
I.
SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL CONCEJO MUNICIPAL EN RELACIÓN CON EL CONTADOR MUNICIPAL.
De conformidad con lo establecido por los
artículos 13 inciso f, 52 y 152 del Código Municipal, cada municipalidad se
encuentra en la obligación de contar con un contador, cuyo nombramiento y
destitución recae en el Concejo Municipal.
Al respecto, señala los artículos en comentario:
“ARTICULO 13.
Son atribuciones del Concejo:…
f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el
caso, y al Secretario del Concejo.
ARTÍCULO 52.- Según el artículo anterior, toda
municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones
de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de
los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo
considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos,
la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.
El contador y el auditor tendrán los requisitos
exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo
indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa
causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de
regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad
de audiencia y defensa en su favor.
ARTÍCULO 152.- Las disposiciones contenidas en este
título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a
los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados
ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios
Especiales o Jornales Ocasionales. El
Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente
dependientes de él.”
Sobre
los alcances de esta norma y las atribuciones del Concejo Municipal en torno al
Contador Municipal, esta Procuraduría ha señalado:
“De la
simple lectura de ambas normas se deriva, sin temor a equívocos, que el
contador municipal es nombrado y destituido por el Concejo Municipal.
Entonces, siguiendo a Brenes Córdoba, no puede más que afirmarse que ante la
claridad de la normativa en cuestión, no resulta lícito variarla a título de
interpretación. Y en tanto el contador es nombrado y destituido por
el Concejo Municipal, es claro que este último es quien ostenta todos los
poderes propios del jerarca…
Por
ende, se reitera el criterio vertido por esta Procuraduría en la OJ-133-2002
del 23 de setiembre del 2002 en la que se indicó que “…el Contador Municipal,
en el tanto que sea nombrado y destituido por el Concejo Municipal, depende
jerárquicamente de este último”. (Dictamen C-082-2006 de 1 de marzo del 2006)
El criterio anterior, fue confirmado en el
dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006, en el que se indicó:
“Es así como, independientemente
de las funciones de fiscalización que el artículo 52 del Código le atribuye al
contador - sobre cuyo análisis no se profundiza en este momento por no
referirse al meollo del asunto- lo cierto es que el puesto de contador sigue
formando parte del personal de las municipalidades por expresa disposición del
artículo 51 referido, así como de la demás normativa municipal que le asigna
tareas administrativas a ese funcionario.
En este orden de ideas, y no
siendo lícito diferenciar donde la ley no distingue, el párrafo segundo del
artículo 52 resulta aplicable tanto a los auditores como a los
contadores. Por ende, ambos funcionarios serán nombrados, suspendidos o
destituidos de sus cargos por el Concejo Municipal, previa formación de
expediente y con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor. ….
En refuerzo de la posición aquí
sostenida sirva citar la resolución 183-2003 de las 10:15 horas del 27 de junio
del 2003 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en la que se
indicó:
“III-
De conformidad con el artículo 13 inciso f del
Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal nombrar y remover al
contador, por lo que este funcionario depende exclusivamente del Concejo y no
del Alcalde Municipal, este artículo debe ser complementado con lo dispuesto en
el artículo 152 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone que las disposiciones
contenidas en el Título V, sobre nombramiento y remoción no son aplicadas a los
funcionarios que dependan directamente del Concejo; siendo este órgano colegiado
quien deberá acordar las acciones que afecten a los funcionarios que dependen
directamente de él; en la especie,
Ahora bien, para responder al
planteamiento de la consultante sobre el alcance con que el Concejo Municipal
ejercerá sobre el contador sus poderes de superior jerárquico, más allá de las
atribuciones de nombramiento y remoción del funcionario, debe hacerse
referencia al artículo 152 del Código Municipal que dispone: …
Con fundamento en lo anterior
debe, entonces, señalarse que los poderes de superior jerárquico que ostenta el
Concejo Municipal sobre el contador abarcan los de nombrarlo, suspenderlo o
destituirlo, para lo cual deberá acordar las acciones respectivas, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 152 del Código Municipal. De
allí que en lo no dispuesto por los artículos 52 y 152 referidos, el contador
se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal. (el
subrayado no es del original)
II.
SOBRE EL
FONDO.
Nos consulta el
señor Auditor Municipal en torno a las competencias del Concejo Municipal para
aprobar las vacaciones y los permisos y licencias del contador municipal. Asimismo, requiere de nuestro criterio en
torno a las competencias del Concejo Municipal para nombrar al Contador
Municipal Interino.
En lo que respecta a
las vacaciones, nuestra Constitución Política en su artículo 59 contempla el
derecho de los trabajadores al disfrute de vacaciones. Señala la norma en
comentario, lo siguiente:
ARTÍCULO 59.-
Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis
días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y
oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos
de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin
perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.
Las vacaciones son “un
descanso anual pagado, a que tiene derecho todo trabajador; el cual tiene como
propósito permitir que se reponga del desgaste de energías realizado durante el
año de labores. Son un derecho y una necesidad biológica de todo (a) trabajador (a).”[1]
Sobre este punto, la
jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ha señalado:
“Como se
observa, las vacaciones tienen fundamento en el necesario descanso de todo
trabajador, luego de un período efectivo de servicios, que le permitan asegurar
la reposición de las energías empleadas en su esfuerzo físico y mental, para la
debida continuación de sus labores. Su carácter profiláctico se dirige a
proteger la salud del trabajador lo que, naturalmente, va a repercutir en una
mejor y mayor eficiencia en la prestación de sus servicios.” (Dictamen C-316-2004,
del 1 de noviembre del 2004)
El Código
Municipal en el artículo 146 regula el disfrute de las vacaciones por parte de
los funcionarios municipales. Señala la norma en comentario, en lo que interesa
lo siguiente:
Artículo 146. — “Los servidores municipales protegidos
por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en
otras leyes: (…)
e) Disfrutarán de vacaciones anuales según el tiempo
consecutivo servido, en la siguiente forma:
i) Si hubieren trabajado de cincuenta semanas a cuatro
años y cincuenta semanas, gozarán de quince días hábiles de vacaciones.
ii) Si hubieren trabajado de cinco años y cincuenta
semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozarán de veinte días hábiles de
vacaciones.
iii) Si hubieren trabajado durante diez años y
cincuenta semanas o más, gozarán de treinta días hábiles de vacaciones. “
Por otra parte, los permisos o licencias se pueden
definir como la suspensión temporal parcial o total de las labores de un
trabajador. En nuestro ordenamiento jurídico se dan dos clases de permisos o
licencias: con goce de salario, supuesto en el cual el servidor tiene
suspendida la obligación de realizar su labor cotidiana, manteniendo el derecho
a percibir el salario correspondiente; y sin goce de salario, en cuyo caso el
funcionario se encuentra eximido de la obligación de realizar el trabajo y la
Administración a su vez se encuentra eximida de pagar el salario
correspondiente.
El Código Municipal
regula en el artículo 146 incisos f) y g) los permisos o licencias. Dispone el
artículo en comentario, lo siguiente:
Artículo 146. — Los servidores municipales protegidos
por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en
otras leyes:
f) Podrán disfrutar de licencia ocasional de
excepción, con goce de salario o sin él, según las disposiciones reglamentarias
vigentes.
g) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de
estudio, siempre que sus ausencias no perjudiquen evidentemente el servicio
público, de acuerdo con el reglamento de esta ley.
De conformidad con los artículos 17 inciso k y
144 del Código Municipal, al Alcalde le
corresponde conceder los permisos y otorgar las vacaciones del personal
municipal que depende jerárquicamente de aquel funcionario. Señalan las normas lo siguiente:
Artículo 17. — Corresponden al alcalde municipal las
siguientes atribuciones y obligaciones:
k) Nombrar, promover, remover al personal de la
municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo
de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas
atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo. ( el subrayado
no es del original)
Artículo 144. — “El alcalde municipal concederá
permiso con goce de salario en los siguientes casos:
a) Por matrimonio del servidor: cinco días hábiles,
contados a partir del día de la ceremonia, previa constancia extendida por
autoridad competente.
b) Por muerte del cónyuge, el compañero, los hijos,
los entenados, los padres (naturales o adoptivos), los hermanos consanguíneos:
cinco días hábiles, contados a partir del día del fallecimiento, previa
constancia extendida por autoridad competente.
c) Por nacimiento de hijos (productos vivos) o
adopción legal: tres días hábiles a conveniencia del servidor, contados ya sea
a partir del nacimiento o de que la cónyuge sea dada de alta por el centro
hospitalario donde fue atendida, previa constancia extendida por autoridad
competente.”
Ahora bien, en lo que
respecta al personal que depende del Concejo Municipal, como vimos, el artículo
152 del Código Municipal expresamente los excluye de la aplicación de los
procedimientos de nombramiento y remoción contenidos en el Título V sobre el
Personal Municipal y al cual pertenecen los artículos 144 y 146 antes
señalados, disponiendo aquella norma que el “Concejo acordará las acciones que afecten a los funcionarios
directamente dependientes de él”.
En nuestro criterio, la norma es clara
en torno a que la competencia para definir el otorgamiento de permisos y de
vacaciones al personal municipal que depende del Concejo Municipal, reside en
ese Órgano Colegiado. En un caso
similar, esta Procuraduría General de la República señaló:
“Debemos aclarar de antemano, que para el
caso que se nos consulta no resulta aplicable lo dispuesto en el numeral 145
del Código Municipal, por cuanto el Secretario del Concejo es un funcionario
auxiliar de confianza, cuyo nombramiento, y por ende, su remoción o cualquier
otra modificación de dicho status, es competencia exclusiva del Concejo
Municipal (Art.53 Ibidem) y no así del Alcalde, quien
ejerce jerarquía sobre otros servidores municipales bajo su cargo.
Será entonces de resorte exclusivo del
Concejo conceder o no, y bajo determinadas circunstancias y condiciones
previamente establecidas en su seno (Art. 13, inciso c) Ibid),
permisos sin goce de salario a su Secretario”
De la cita anterior, es
claro que al Concejo Municipal le corresponde otorgar los permisos o licencias
al secretario y las vacaciones al personal bajo su cargo, por lo que
corresponderá a ese órgano ejercer tal labor.
Por otra parte, nos cconsulta el Auditor Interno de la Municipalidad
de Tibás, sobre quien tiene la potestad para nombrar al Contador Municipal
Interino ante la ausencia del titular por licencias.
El funcionario interino es aquel “que sirve por algún tiempo supliendo la
falta de otra persona o cosa. Aplicase más comúnmente al que ejerce un cargo o empleo por ausencia
o falta de otro.”[2]
Sobre este punto la jurisprudencia
de la Sala Segunda ha dicho:
“El
interinazgo hace referencia a relaciones de empleo de
carácter temporal, por lo que a priori quedaría excluido el derecho a la
estabilidad; dado que la figura del servidor interino ha sido prevista para
la sustitución del titular o para ocupar temporalmente alguna plaza vacante,
a los efectos de garantizar la continuidad del servicio público, mas no debería
ser utilizada para cubrir prácticas viciadas, en perjuicio de los derechos de
los servidores”. (Sala Segunda de
El Código Municipal define a los
funcionarios interinos señalando que son “los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los
funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por
contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y
amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales
ocasionales. “ (artículo 118)
Por lo tanto, los funcionarios interinos son
nombrados por razones de urgencia y necesidad, con el fin de sustituir al
titular que se encuentra disfrutando de una licencia o de cualquier causa de
suspensión de la relación laboral, así como para ocupar temporalmente una plaza
vacante, con el fin de dar continuidad a la prestación del servicio estatal.
Sobre este punto la Sala Constitucional, mediante
la resolución 5549-02 del 7 de junio del dos mil, ha señalado:
"La figura del servidor interino ha sido
concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores
públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor
estatal.”
Ahora bien, como se
indicó en el apartado anterior, el Contador es nombrado por el Concejo
Municipal, según el artículo 13 inciso f), teniendo así este órgano colegiado
un poder de jerarquía sobre el contador en cuanto a su nombramiento,
sustitución y remoción. Esta competencia
la detenta el Concejo Municipal tanto para el nombramiento del funcionario
regular –en propiedad- como para el nombramiento del funcionario interino, ya
que la norma no hace ninguna distinción en torno a este aspecto.
III. CONCLUSIONES
Con
base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1. El Concejo
Municipal es el órgano que tiene la competencia y la potestad de otorgar las
vacaciones y los permisos o licencias al contador municipal, en virtud de que
este funcionario depende jerárquicamente del órgano colegiado, al tenor de lo
dispuesto por el artículo 152 el Código Municipal.
2. El contador
municipal interino también debe ser nombrado por el Concejo Municipal, al tenor
de lo establecido en el artículo 13 inciso f) del Código Municipal.
Sin otro particular,
Grettel Rodríguez Fernández Berta
Marín González
Procuradora Adjunta Asistente Profesional
Jurídico
GRF/Kjm
[1] CASCANTE CASTILLO, (Germán Eduardo). Manual
Práctico de Legislación Laboral, Investigaciones Jurídicas S. A, 1° Ed.,
San José Costa Rica, marzo del 2003, pág. 48
[2] OSSORIO (Manuel). Diccionario de Ciencias
Jurídicas, Políticas y Sociales, Editorial Heliasta
S. R. L, Buenos Aires Argentina, pág. 392
C-411-2007
CONTADOR MUNICIPAL. COMPETENCIA PARA EL OTORGAMIENTO DE VACACIONES Y
PERMISOS. NOMBRAMIENTO DEL CONTADOR
INTERINO.
El Auditor Municipal de
1. ¿Quién le otorga las vacaciones al
Contador Municipal?
2. ¿Quién le otorga las licencias al
Contador Municipal, para ausentarse de sus labores cotidianas, licencias con o
sin goce de salario?
3. Quien tiene potestad para nombrar al
Contador Municipal interino ante la ausencia del titular por licencias?
Mediante pronunciamiento
C-411-2007 del 15 de noviembre del 2007, Grettel Rodríguez Fernández,
Procuradora Adjunta y Berta Marín González, Asistente Profesional Jurídico, dan
respuesta a la consulta planteada concluyendo lo siguiente:
1. El
Concejo Municipal es el órgano que tiene la competencia y la potestad de
otorgar las vacaciones y los permisos o licencias al contador municipal, en
virtud de que este funcionario depende jerárquicamente del órgano colegiado, al
tenor de lo dispuesto por el artículo 152 el Código Municipal.
2.
El
contador municipal interino también debe ser nombrado por el Concejo Municipal,
al tenor de lo establecido en el artículo 13 inciso f) del Código Municipal.