Opinión Jurídica : 132 - del 22/11/2007

OJ-132-2007

22 de noviembre de 2007

                                                                               

 

 

 

Señor

Gilberto Jerez Rojas

Diputado

Asamblea Legislativa

 

 

Estimado señor Diputado:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número DGJR-472-07 de fecha 5 de setiembre del año en curso, mediante la cual solicita nuestro criterio en torno al siguiente punto:

 

“Si en las Comisiones Permanentes o Especiales creadas por los Gobiernos Locales con fundamento en el artículo 49 del Código Municipal, se produce la vacante de varios de sus miembros; -pero entre esas vacantes NO se encuentra la persona que fue electa como Presidente-; es decir, quién preside el órgano colegiado se mantiene en el cargo: ¿debe esa Comisión –una vez que haya procedido a efectuar las respectivas sustituciones a fin de llenar las vacantes mencionadas supra-; proceder a la elección de un nuevo Presidente o bien, la persona que ostenta la presidencia y que fue legítimamente designada en ese puesto debe continuar en ésta hasta que venza el período para el cual se eligió?”

 

 

I.-        Sobre las Comisiones Municipales          

 

El Código Municipal, Ley número 7794 del 30 de abril de 1998, establece las pautas generales bajo las cuales se rige la conformación de las Comisiones permanentes y especiales en el seno de la Corporación Municipal.

 

Al respecto, el artículo 13 inciso m) del Código Municipal establece la atribución del Concejo Municipal para “crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones”.    

 

Sin embargo, en cuanto a la competencia para integrar las comisiones de referencia, el legislador designó tal atribución en un órgano unipersonal, sea el Presidente del Concejo Municipal, según lo dispuesto en el artículo 34 inciso g) en relación al artículo 49 del Código Municipal, que en lo que interesa indican:

     

“Artículo 34.—Corresponde al Presidente del Concejo:

(…)  

g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes.”

 

Artículo 49.—En la sesión del Concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, el Presidente nombrará a los integrantes de las Comisiones Permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente. (…)

Podrán existir las comisiones Especiales que decida crear el Concejo, el Presidente Municipal se encargará de integrarlas (…)” (Lo resaltado no es del original).

 

Tal y como se desprende de las normas citadas, la atribución para integrar las comisiones municipales permanentes y especiales, ha sido confiada, con carácter exclusivo, al Presidente del Concejo Municipal y su ejercicio no admite más limitación que el requisito de respetar la participación equitativa de las fracciones políticas representadas en el Concejo (al respecto dictamen número C-470-2006 de 23 de noviembre de 2006).

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado, refiriéndose al artículo 37 del anterior Código Municipal, Ley 4574, pero cuyo texto es similar al artículo 34 vigente, lo siguiente:

 

“Ahora bien, la potestad consagrada en el artículo 37 inciso g) del Código Municipal, si bien no obliga al Presidente del Concejo Municipal a constituir todas y cada una de las comisiones de manera que representen fielmente la composición del Concejo, sí lo obliga a utilizar todos los medios razonables para dar una efectiva participación a todos aquellos grupos representados en el Concejo. En este caso, el señor Presidente Municipal, si bien lo hizo con posterioridad a la interposición de este recurso, lo cierto es que a la fecha consiguió dar a los partidos Alajuelita Nueva y Unión General, participación en la mayoría de las comisiones municipales, incluyendo dos de las establecidas por el mismo Código, como lo son la de Hacienda y Presupuesto y la de Asuntos Varios. A la fecha no existe interés actual a tutelar, pues la omisión realizada por el Presidente en un inicio, ha sido debidamente subsanada.

De todos modos, no resulta razonable exigir al Presidente del Concejo Municipal que dé, a todos los partidos políticos, participación en todas y cada una de las comisiones o que la dé en todas aquellas en que a tales partidos les interesa participar. El Presidente del Concejo lo es también por designio popular, pues quienes lo designaron fueron precisamente los representantes directamente elegidos por el electorado de su cantón. Fueron los ciudadanos los que, mediante su voto, determinaron la composición del Concejo Municipal. La potestad de nombrar los miembros de las diversas comisiones es una atribución discrecional, para la cual apenas debe exigirse el respeto del deber de procura de la participación plural a que ya se hizo referencia”. (Sala Constitucional. Resolución N°   6588-98 de las diecinueve horas con cuarenta y cinco minutos del dieciséis de setiembre de mil novecientos noventa y ocho.  El subrayado no es del original)

 

 

Así las cosas, en razón de la atribución exclusiva otorgada al Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales, resulta ajeno a las competencias del Concejo Municipal intervenir en las designaciones que se realicen, de suerte que, contra los nombramientos que realice el señor Presidente del Concejo para integrar tales comisiones no cabe recurso alguno (en este sentido ver dictamen C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006).

 

Por otra parte, respecto al número de las comisiones que pueden integrarse en las Municipalidades, el artículo 49 establece un mínimo de siete comisiones permanentes, mientras que no impone restricción alguna respecto al número de las especiales.

 

Propiamente sobre su integración, el mismo artículo 49 determina que tratándose de las comisiones permanentes, se procurará, que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el Concejo, de conformidad con el principio de representatividad política indicado supra; mientras que en el caso de las Comisiones especiales, éstas se integraran por al menos tres miembros, dos elegidos dentro de los regidores propietarios y suplentes, también podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes, pero únicamente con derecho a voz.

 

Cabe agregar que los funcionarios municipales y los particulares podrán participar en las comisiones, con carácter de asesores, lo que implica que tendrían derecho a voz pero no al voto en virtud de que esta facultad la tienen sólo los miembros de la comisión (Al respecto ver dictámenes números C-203-99 del 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1° de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12  de enero de 2004 y C-470-2006 del 23 de noviembre del 2006).

 

 

II.                                        Sobre lo consultado

 

Consulta el señor Diputado Jerez Rojas, sobre la procedencia o no de nombrar un nuevo presidente en las comisiones municipales, cuando se sustituyen varios de sus miembros, pero no aquél sobre el cual recayó la presidencia de la comisión permanente o especial de que se trate.

 

Tal y como se indicó en el aparte que antecede, de la lectura de los artículos 13 inciso 9), 34 inciso g) y 49 del Código Municipal se establece, con claridad, que el legislador atribuyó al Presidente del Consejo Municipal la competencia exclusiva de integrar las comisiones permanentes y especiales municipales.

 

La integración de las comisiones indicadas podrá variarse anualmente según se establece en el artículo 49 referido, de suerte que, es dable afirmar que quienes sean nombrados en alguna de las comisiones municipales permanecerá en ella por al menos un año.

 

Ahora bien, puede suceder que alguno de los miembros que conforman  la comisión municipal –regidores o síndicos-, deba retirarse de ésta antes de que concluya el período anual por el cual fue conformada, siendo tal situación la que genera el tema objeto de consulta.

 

En tales casos, a efecto de no comprometer el desarrollo de la actividad de la comisión,  procede realizar la sustitución correspondiente por el tiempo que reste para cumplir el período respectivo, es decir, ante la existencia de un puesto vacante dentro de la comisión, por la ausencia definitiva del regidor o síndico miembro de la  comisión de que se trate, el Presidente del Concejo Municipal deberá realizar el nombramiento correspondiente para llenar la vacante que se generó en la comisión municipal.

           

Ahora bien, la inquietud del consultante no está referida a la sustitución de las personas designadas por el Presidente del Consejo como parte de una comisión permanente o especial, y que por algún motivo deba ausentarse definitivamente de ésta, sino, la duda radica en que, si ante la sustitución de varios de los miembros de la comisión –pero no de aquél que fue electo a lo interno de la comisión como su presidente- debe o no  elegirse un nuevo presidente bajo la nueva integración de la comisión.

 

Sobre este punto específico el Código Municipal resulta ser omiso, no estableciéndose una solución expresa ante un panorama de esa índole. Sin embargo, estima este Órgano Asesor, que ante tal hipótesis, no resulta procedente el nombramiento de un nuevo presidente.

 

Lo anterior por cuanto, del funcionamiento mismo de la comisión, y de lo establecido por el artículo 49 de la Ley General de Administración Pública en relación con los órganos colegiados,  puede inferirse que es práctica común que una vez integradas las comisiones municipales, éstas elegirán a lo interno de cada una de ellas, un Presidente, que permanecerá en su cargo un año como mínimo. Ya en sus funciones, procederán a  determinar su plan de trabajo y la forma de organización interna; siendo ello así, y habiéndose conformado validamente la comisión municipal, una situación sobreviniente que implique la ausencia permanente de alguno de sus miembros, y consecuentemente su sustitución como miembro de la comisión, no debe, en principio, modificar la organización que había sido acordada al momento de su integración.

 

Distinta situación ocurriría, si el miembro que se ausente de forma definitiva es aquél que había sido electo como presidente de la comisión, siendo que en tales casos lo pertinente, a efecto de no entorpecer el funcionamiento de la comisión, es realizar el nombramiento correspondiente, una vez que  la comisión se encuentre integrada en su totalidad, de conformidad con el artículo 49 de la Ley General de Administración Pública.

 

Sobre el particular, este Órgano Asesor, si bien refiriéndose al tema de la sustitución del Presidente en órganos colegiados, concretamente en el caso de Juntas Directivas de entidades públicas, estableció el criterio que procedemos a transcribir, el cual resulta ilustrativo en el presente análisis:

“ (…) Así las cosas, se hace necesario establecer un conjunto de reglas, más o menos aceptadas y reconocidas, que nos permitan dar una respuesta certera al problema que estamos considerando.

La primera de ellas, es que el operador jurídico debe ajustarse, en todo los casos, a lo que, en forma expresa o implícita, haya dispuesto el legislador. Ergo, si la norma señala que la función del Vicepresidente es para sustituir al Presidente en sus ausencias temporales, lógicamente, no lo puede hacer, no está habilitado jurídicamente, para sustituirlo en sus ausencias definitivas. Al darse esta situación, lo acorde con el ordenamiento jurídico y lo razonable, es nombrar un nuevo Presidente. Si, por el contrario, la norma señala que, además de sustituirlo en sus ausencias temporales, lo debe hacer cuando se trata de una ausencia definitiva, el asunto no requiere de mayor discusión, tal y como lo establece el artículo 135 de la Constitución Política que, si bien se refiere a un órgano unipersonal, resulta ilustrativo en este asunto, donde se le atribuye a los Vicepresidentes o al Presidente de la Asamblea Legislativa la función de sustituir al Presidente de la República en sus ausencias temporales y definitivas. En síntesis, el operador jurídico debe ajustarse a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.

En el caso que nos ocupa, la norma reglamentaria ( artículo 28) lo único que indica es que el Vicepresidente sustituirá al Presidente en sus ausencias, sin señalar si son temporales o definitivas.

En segundo lugar, a falta de norma o de claridad de ésta, como ocurre en el presente asunto, debemos de recurrir a todos los métodos de interpretación jurídica con el fin de dar una respuesta adecuada. (…)

Atendiendo a una interpretación teleológica, vemos que, por lo general, el Vicepresidente está llamado a sustituir al Presidente de un órgano colegiado en sus ausencias temporales, y no en las definitivas. Ergo, cuando ocurre la vacante, entonces, se debe proceder a nombrar un nuevo Presidente. Esta es la tendencia o tratamiento de la figura del Vicepresidente que le da el ordenamiento jurídico costarricense; así se desprende de los casos de la Asamblea Legislativa, la Corte Suprema de Justicia, de los concejos ( régimen municipal) y las instituciones autónomas y semiautónomas. Quiere ello decir que, salvo los supuestos donde el ordenamiento jurídico, en forma expresa, así lo señala, tal y como ocurre con el numeral 135 constitucional y en otras normas legales o reglamentarias que pudieran estar vigentes, el papel o la función principal del Vicepresidente es sustituir al Presidente de los órganos colegiados en sus ausencias temporales. Esta es la regla general; la excepción es que lo sustituya en los supuestos de ausencias definitivas, para lo cual se requiere de una norma expresa que así lo indique. En decir, la esencia, la razón de ser, el fin de la figura del Vicepresidente, es el permitir la continuidad del órgano colegiado ante las ausencias temporales de su Presidente. Empero, cuando ocurre una vacante del segundo, la técnica que el ordenamiento jurídico posee para preservar ese principio no es la sustitución, salvo que, expresamente, así se haya determinado, sino el de la elección de un nuevo Presidente por lo que resta del período constitucional o legal. (…)

Lo razonable y lo conveniente en estos supuestos (ausencias definitivas), es que el colegio, en una sesión ordinaria o extraordinaria, convocada conforme a la normativa vigente, proceda a realizar la elección del Presidente. De no actuarse en esta dirección, se estaría desvirtuando la figura del Vicepresidente y, por ende, quebrantado el ordenamiento jurídico. (Dictamen número C-186-2001 de 29 de junio de 2001, reiterado en el dictamen número C-443-2006 de 2 de noviembre de 2006. El subrayado no es del original).

 

De conformidad con lo expuesto, es dable concluir que, ante la sustitución de uno o varios de los miembros integrantes de una comisión municipal, no resulta necesario el nombramiento de un nuevo presidente a lo interno de ésta, cuando la vacancia no se refiere a éste integrante, sino a los demás miembros. Situación distinta sería si la ausencia definitiva corresponde al presidente, en tal caso lo procedente es efectuar el correspondiente nombramiento una vez que el órgano haya sido integrado en su totalidad.

 

 

III.                                     Conclusión.

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General concluye lo siguiente:

 

a)                                                        De conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Código Municipal, es atribución exclusiva del Presidente del Concejo Municipal integrar las comisiones municipales permanentes y especiales.

b)                                                     La integración de dichas comisiones podrá variarse anualmente de acuerdo al numeral 49 del Código Municipal.

c)                                                      Una vez integradas las comisiones municipales, es práctica común que  éstas elijan, a lo interno de cada una de ellas, un presidente, que permanecerá en su cargo un año como mínimo, según se infiere de lo establecido en los artículos 49 del Código Municipal y  49 de la Ley General de Administración Pública. 

d)                                                     Habiéndose conformado validamente la comisión municipal de que se trate, una situación sobreviniente que implique la ausencia permanente de uno o varios de sus miembros, entre los cuales no figura su presidente, no debe, en principio, motivar un nuevo nombramiento en este cargo.

e)                                                      Sin embargo, cuando se trate de la ausencia definitiva de aquél que ocupaba el cargo de presidente, sí procede efectuar la elección respectiva para llenar dicho puesto, una vez que la comisión municipal quede nuevamente conformada.

 

Sin otro particular, se suscribe,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

 

Ssh/acz

 

 

OJ-132-2007

 

Comisiones municipales. Integración. Funcionamiento de la comisión. Nombramiento de su presidente. Sustitución de miembros de la comisión. Artículo 49 del Código Municipal. Artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Mediante oficio número DGJR-472-07 de fecha 5 de setiembre del año en curso, el señor Diputado Gilberto Jerez Rojas, solicita criterio a esta Procuraduría, respecto al siguiente punto:

 

“Si en las Comisiones Permanentes o Especiales creadas por los Gobiernos Locales con fundamento en el artículo 49 del Código Municipal, se produce la vacante de varios de sus miembros; -pero entre esas vacantes NO se encuentra la persona que fue electa como Presidente-; es decir, quién preside el órgano colegiado se mantiene en el cargo: ¿debe esa Comisión –una vez que haya procedido a efectuar las respectivas sustituciones a fin de llenar las vacantes mencionadas supra-; proceder a la elección de un nuevo Presidente o bien, la persona que ostenta la presidencia y que fue legítimamente designada en ese puesto debe continuar en ésta hasta que venza el período para el cual se eligió?”

 

Este Despacho, mediante Opinión Jurídica N° OJ-132-2007 de fecha 22 de noviembre del 2007, suscrita por la Msc. Sandra Sánchez Hernández, Procuradora Adjunta, dio respuesta a la consulta planteada, en los siguientes términos:

 

“De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General concluye lo siguiente:

 

a)                                                       De conformidad con lo establecido en el artículo 49 del Código Municipal, es atribución exclusiva del Presidente del Concejo Municipal integrar las comisiones municipales permanentes y especiales.

b)                                                     La integración de dichas comisiones podrá variarse anualmente de acuerdo al numeral 49 referido.

c)                                                      Una vez integradas las comisiones municipales, es práctica común que  éstas elijan, a lo interno de cada una de ellas, un presidente, que permanecerá en su cargo un año como mínimo, según se infiere de lo establecido en los artículos 49 del Código Municipal y  49 de la Ley General de Administración Pública. 

d)                                                     Habiéndose conformado validamente la comisión municipal de que se trate, una situación sobreviniente que implique la ausencia permanente de uno o varios de sus miembros, entre los cuales no figura su presidente, no debe, en principio, motivar un nuevo nombramiento en este cargo.

e)                                                      Sin embargo, cuando se trate de la ausencia definitiva de aquél que ocupaba el cargo de presidente, sí procede efectuar la elección respectiva para llenar dicho puesto, una vez que la comisión municipal quede nuevamente conformada.”