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Opinión Jurídica : 126 - del 20/11/2007
OJ-126-2007
20 de noviembre de 2007
Ingeniero
Ronald Vargas Brenes
Director General
Sistema Nacional de Áreas de Conservación
Ministerio del Ambiente y Energía
Estimado señor:
Con
aprobación de la señora Procuradora General de
En torno al tema, hace ver la
existencia de las limitaciones dispuestas por los Decretos Ejecutivos números
25167-MINAE y 25663-MINAE, del voto de
Al
respecto, le manifiesto lo siguiente:
I.-ALCANCES DEL PRONUNCIAMIENTO
El
Proyecto de Decreto desarrolla legislación ambiental, en el ejercicio de la
potestad reglamentaria, artículo 140, incisos 3 y 18, constitucional, que compete
con exclusividad al Poder Ejecutivo.
Luego, es insustituible por este Órgano Asesor a través de su labor
consultiva y la emisión de dictámenes de acatamiento obligatorio.
En consecuencia, el criterio acerca
de lo consultado se vierte con carácter de Opinión Jurídica, no vinculante, en
afán de colaborar con ese Poder en el desempeño de sus funciones, al que
incumbe apreciar en definitiva la conveniencia y oportunidad de las normas, así
como su componente técnico. (Cfr.: Opiniones
Jurídicas O. J.-067-2003, O. J.-062-2000, O.J.-017-2001 y O. J.-091-2001, entre
otras).
Por lo demás, nótese que la consulta
no la formula el jerarca del Ministerio.
II..- PROYECTO DE DECRETO
La restricción de aprovechamiento
maderable de las especies forestales que declara el Proyecto lo es con deber de
II.1) ANTECEDENTES
Acorde con sus consideraciones,
sirven de antecedentes al Proyecto de Decreto los Decretos Ejecutivos números
25162-MINAE, 25663-MINAE, 30961-MINAE, el voto de
El Decreto 25167-MINAE restringió en
una zona ecogeográfica norte el
aprovechamiento del árbol de almendro, lo que mantuvo el Decreto 25663-MINAE y
fijó parámetros de corta.
Mediante el voto 2486-2002,
Con miras a llevar a cabo los
estudios técnicos tendentes a cumplir las recomendaciones de
El estudio de Madriz Brenes constató
que la lapa verde depende del árbol de almendro para su alimentación y
anidamiento, y ha tenido una merma del 90% de su rango distributivo. (Lo mismo
sostienen CHASSOT,
Olivier, y MONGE, Guisselle. La biodiversidad amenazada del Corredor
Biológico San Juan-La Selva. En: http://www.eco-index.org/search/pdfs/262report_4.pdf
).
El Proyecto admite que la lapa verde
es una especie en vías de extinción (artículos 25 de
En la consulta se afirma que la
aplicación de los Decretos 25167-MINAE y 25663-MINAE ha demostrado que en los
anteriores cinco años el Ara ambiguus mantuvo un promedio de 30 o 35 parejas
reproductivas, y obliga a seguir la implementación de medidas para aprovechar
las especies almendro, titor y jícaro.
II.1.1) OMISIÓN DE ENVÍO DE LOS ESTUDIOS
De
previo, se aclara que no se enviaron con la consulta los estudios que realizó
el MSc. Madriz Brenes y el Museo Nacional e INBio. Consultamos sus textos en la dirección de
Internet: (http://www.ecoindex.org/search/pdfs/261report_7.pdf) y
las Oficinas centrales
del Museo Nacional, por su orden.
II.1.2) CRITERIOS DE
Según el estudio del Museo Nacional
e INBio (2005) las especies de almendro, titor y jícaro no se encuentran en las
categorías de Peligro crítico, ni Peligro,
establecidas por
De acuerdo con el documento
“Categorías y Criterios de
Por otra parte, la lapa verde (Ara
ambigua) se incluye en el Apéndice I de CITES, y el almendro (Dipteryx panamensis) en Apéndice III. En el Apéndice I están las especies de flora y fauna sobre las
que se cierne el mayor grado de peligro de extinción (véase Art II, pfo. 1°, de
En
el Apéndice III figuran las especies incluidas a solicitud de una Parte que ya
reglamenta su comercio, pero necesita la cooperación de otros países para
evitar su explotación insostenible o ilícita (véase el párrafo 3 del Artículo II
de
En
suma, el hecho de que una especie se halle en la categoría vulnerable de
II.2) DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE
LAS ESPECIES FORESTALES REGULADAS.
Confrontación con el voto 2002-2486 de
En punto al espacio
geográfico de distribución del árbol de almendro, algunas publicaciones
destacan su relativa escasez a nivel
nacional y alta densidad en
Los Decretos 25167-MINAE y 25663-MINAE limitaron el aprovechamiento maderable del
almendro en la zona comprendida entre el Río San Carlos y Sarapiquí. El
Proyecto de Decreto, en cambio, circunscribe las restricciones a cuatro Áreas
de Conservación (Huetar Norte, Tortuguero,
A juicio de
Zamora sitúa la
distribución del titor (Sacoglottis trichogyna o Danto plomillo, nombre
científico y común) en “la parte norte de la vertiente caribe, 20-
II.3) FUNDAMENTOS DE LAS RESTRICCIONES
El estudio de Madriz Brenes
corroboró la estrecha relación entre la lapa verde y el árbol de almendro.
El Proyecto de Decreto extiende las
restricciones a las especies de titor y jícaro, con las que –se asevera en el
considerando 14)- Madriz halló algún grado de dependencia de la lapa verde.
Empero, lo que ese estudio refiere es que la lapa verde forrajea
primordialmente en los árboles de almendro y titor; en el último sobre todo a
comienzos de abril, cuando los frutos del almendro son escasos y no están
disponibles (pgs. 11 y 14).
Sin
embargo, respecto del jícaro, el estudio se limita a señalar que “en el período
entre setiembre y octubre cuando los frutos de almendro y titor no se
encuentran o son muy escasos, la lapa verde fue observada alimentándose de una
variedad de 34 especies de plantas no leñosas y leñosas” (pg. 13), entre las
que está el jícaro, Olla de Mono o Lecythis ampla,
que ocupa el número 22 de la lista. Al final, recomienda:
“8.4 Estudiar las existencias y dinámica
de regeneración del almendro y de árboles como el titor (Sacoglottis
trichogyna) y olla de mono (Lecythis ampla), los cuales han demostrado son de
importancia en la dieta alimenticia de la lapa verde”.
Tocante al árbol de jícaro, el
estudio del Museo Nacional e INBio sólo menciona su “condición vulnerable”; mas
no alude al ligamen que pueda haber con la lapa verde.
Así las cosas, de sendos estudios no
queda clara la especial dependencia que tiene la lapa verde del árbol de
jícaro. Por tanto, conviene que el Ministerio del Ambiente valore si hay
suficiente sustento técnico para apoyar la restricción del aprovechamiento del
árbol de jícaro y, en caso afirmativo, lo puntualice.
A tono con el artículo 136 de
La motivación de los actos
administrativos o referencia a los motivos de hecho, de derecho y al fin
pretendido con la decisión es requerimiento del debido proceso y un derivado
del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los actos
públicos. (SALA CONSTITUCIONAL,
resoluciones números 2007-1944,
2003-7390, 6078-99, 1999-7924. De
II.4) ACLARACIONES NECESARIAS EN CUANTO A
Aun cuando el Proyecto engloba en el
término titor las especies Sacoglottis trichowgyna y
(En el Cuadro 1, pg 12, Especies de
forrajeo por la lapa verde, la especie diguense, de género Humiriastrum, nombre
común: “chiricano alegre, níspero, lorito”, tiene el número 19. La trichogyna,
género Sacoglottis, con el número 20, es “titor, danto plomillo, campano”. Ambos pertenecen a la familia “Humiriaceae”).
En el estudio “Evaluación y
categorización del estado de conservación de las plantas en Costa Rica (2005)”,
del Museo Nacional e Instituto Nacional de Biodiversidad se anota que el
Humiriastrum diguense se conoce con el
nombre de Chiricano alegre, tiene un área de extensión muy limitada, apenas de
2451.5 km2, muy inferior al Sacoglottis trichogyna, al alemendro y jícaro.
Añade que aunque hay presencia de esta especie en la zona atlántica norte, se
localiza esencialmente en la zona sur, región de Osa.
De lo cual parece desprenderse que
si bien el Sacoglottis trichogyna y Humiriastrum diguense pertenecen a la misma
familia botánica, son especies diferentes, con características físicas
distintas.
Conviene entonces aclarar que el
“titor” denomina dos especies diversas, consignando sus nombres comunes, o
ponderar su tratamiento separado.
A la vez, es importante destacar que
en la documentación base la especie Humiriastrum diguense no tiene un estudio
concreto de su especial nexo de
dependencia con la lapa verde. Estaría en una situación similar al jícaro, en
lo que hace al motivo de la restricción del aprovechamiento.
II.5) MARCO CONCEPTUAL
En orden al marco conceptual, el Proyecto
contempla varias definiciones: Árbol hueco, Árbol nido, Árbol remanente, con
particularidades para los individuos de las tres especies forestales; Censo,
Frecuencia, Mapa de base de aprovechamiento y Predio.
Relativo al Árbol hueco, se recomienda precisar la expresión “cavidad apta para el anidamiento” bajo criterios objetivos y generales, de diámetro y profundidad, con apego a las características físicas y comportamiento de la lapa verde, con el objeto de que no quede abierta a una casuística subjetiva.
En este sentido, escriben Ruiz y
Mariscal: “Donde se rompe una rama importante de almendro, queda un hueco,
creando un espacio ideal para establecer un nido de lapas verdes. Estas
cavidades naturales que suelen medir hasta más de un metro de profundidad,
ofrecen a los vulnerables pichones de lapas un abrigo contra el viento, la
lluvia y predadores. El 90% de los nidos conocidos de lapa verde en la zona
norte de Costa Rica son almendros de montaña.” (RUIZ, Antonio y MARISCAL, Teresa. El Almendro. Un albergue de vida
en el bosque. Fundación del Río. Nicaragua. 2005, pag. 16).
En la definición de Árbol nido
se dice que los nidos de lapa verde “generalmente ocurren” a “alturas
superiores a diez metros” y están siendo utilizados o tienen uso potencial de
anidación para esa especie. Surge aquí
la duda de calificar como tales a los de altura inferior, supuesto que puede
ser infrecuente, pero posible.
El vocablo “generalmente” denota que
no es limitativo. Se sugiere suprimir la alusión a “alturas superiores a diez
metros” y al “uso potencial”. Este crea
confusión con el Árbol hueco, “que no está siendo utilizado” por
El concepto de Árbol remanente
no aclara si es factible cortar árboles de las especies reguladas con diámetro
a la altura de pecho (DAP) inferior a
Sobre el diámetro mínimo de corta
cabe recordar el principio N° 6 del Decreto 30763:
“6.2.2 Solo se corta hasta un máximo de 60% de los individuos de cada
especie comercial con DAP mayor o igual al diámetro mínimo de corta (
Es oscura la definición de Frecuencia
relativa, resultante de dividir “la frecuencia relativa de una especie
entre la sumatoria de las frecuencias relativas de todas las especies”. (Anexo 1, pto. 7). Se aconseja considerar el empleo de un
concepto menos complejo, como frecuencia simple, frecuencia relativa a una
especie o por especie en relación con el total de especies, etc.
Para el cálculo de la frecuencia
relativa (art. 3°.V c; Anexo 1, ptos 1 y 2), valorar la cantidad mínima de 50
unidades de registro y de 10 parcelas de muestreo, que pueden ser excesivas o
insuficientes, dependiendo del área aprovechable, y la posibilidad de
determinarla a partir de otros criterios objetivos; ej.: una cantidad de
árboles con diámetro específico por hectárea, etc.
II.6) PERMISOS DE APROVECHAMIENTO FORESTAL
Para los permisos de corta de los
árboles de almendro, titor y jícaro, en predios (terrenos de uso agropecuario y
sin bosques de propiedad privada), a más de los requisitos exigidos por el Reglamento a
A efecto de procurar su
conservación, no se autorizarán otras acciones de aprovechamiento maderable de
esas especies en el área intervenida hasta no contar con la evaluación de
impacto de las medidas de sostenibilidad adoptadas (art 4°).
Se sugiere el replanteo de si este
plazo de diez años es idóneo para la recuperación de la especie protegida,
teniendo presente el lento crecimiento diamétrico del árbol de almendro.
Estudios comparativos de especies forestales originarias de la zona norte,
revelan que:
“El almendro fue la especie que
mostró los menores crecimientos en todas las variables evaluadas, con solo 10,3
[m.sup.2] [ha.sup.-1] de área basal y un dap máximo de
Para bosques naturales, otras normas
fijan un ciclo de corta no menor a quince años, con facultad de
II.7) FALTA DE FUNDAMENTACIÓN TÉCNICA DEL PORCENTAJE DE CORTA AUTORIZADO
La determinación del cincuenta por
ciento de los árboles autorizados a cortar de las distintas especies (arts. 3 y
4) carece del necesario fundamento técnico que respalde su sostenibilidad y
razonabilidad.
II.8) INSPECCIÓN PREVIA AL APROVECHAMIENTO
La inspección previa que requieren las
solicitudes de corta (art. 5°) es necesaria para verificar en el sitio los
árboles (huecos, nidos y remanentes) no susceptibles de aprovecharse y la
permanencia del cincuenta por ciento de árboles del censo.
Dispensa mayor protección y está en sintonía
con el principio ambiental de prevención
A tenor del artículo 20 del Reglamento a
II.9) MECANISMOS COMPENSATORIOS DE
LAS RESTRICCIONES
El MINAE debe definir, en el plazo de seis
meses, los mecanismos para compensar las restricciones establecidas en el
Proyecto (art. 7°).
En el particular, el Decreto
30961-MINAE (artículo 3°) sometió al pago de servicios ambientales los árboles
de almendro en bosque o terrenos de uso agropecuario sin bosque en los que se
hubiera denegado la corta, salvo imposibilidad de aprovechamiento en otras
disposiciones legales. (Acerca de la forma de compensar la prohibición de corta
de árboles de almendro, destinada a salvaguardar el Derecho de la colectividad
a una ambiente ecológicamente equilibrado, a través de los mecanismos
instituidos por el Fondo de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), vid. voto
2002-01784 de
Las limitaciones a la propiedad
forestal privada para la tutela del ambiente, en tanto no vulneren el contenido
esencial de ese derecho y tengan la necesaria cobertura legal, “son constitucionalmente
viables, además de constituir una obligación para el Estado su protección y
explotación racional”. (SALA
CONSTITUCIONAL, sentencia 5893-95. Vid también de la propia Sala los votos 2343-96, 2006-015106 y 2007-5598, 2007-06581,
2007-09119 y 2007-010578, entre otros).
Por tratarse de materia cobijada por
un interés público, como “la protección y conservación de la integridad del
medio ambiente natural, es legítimo el establecimiento de limitaciones a la
propiedad privada con el fin de evitar la extinción de especies de flora o
fauna por acción del ser humano”. (SALA
CONSTITUCIONAL, en el voto 2002-08516).
En la sentencia 2486-2002, considerando IV,
Sobre la veda forestal, vid de
II.10) ESTRATEGIAS DE CONSERVACIÓN
Se encarga a
El Proyecto no fija un plazo para
realizar esas estrategias de conservación.
Ya en 1998 Chassot y
otros propusieron un plan de conservación integral del hábitat de la lapa
verde, para mantener su pequeña población reproductiva. (CHASSOT OLIVIER, MONGE GISELLE, POWELL
GEORGE. Biología de la
conservación de la lapa verde (1994-2006).
12 años de experiencia. Centro Científico Tropical, 2006).
Con arreglo al
Convenio de Conservación de Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres en
América Central (Ley 7433), cada país regional ha de elaborar sus propias
estrategias de conservación de la biodiversidad (art 14).
II.11) BASE DE DATOS
Esta base de datos
favorece la disponibilidad de información accesible, acelera su búsqueda, y hace
más eficiente la gestión administrativa.
II.12) EVALUACIÓN DE IMPACTOS DE MEDIDAS
La norma no especifica
la situación actual, a fin de compararla con la que habrá al cabo de cinco
años, ni los indicadores que se medirán.
Se aconseja
reconsiderar esos elementos y el plazo fijado, que puede ser excesivo,
considerando que la lapa verde es una especie en vías de extinción.
III.- CONCLUSIONES:
A modo de recapitulación, se concluye que:
Como el ejercicio de la potestad
reglamentaria es insustituible por este Órgano Asesor a través de la emisión de
dictámenes vinculantes, por cuanto compete con exclusividad al Poder Ejecutivo,
al que incumbe apreciar en definitiva la conveniencia y oportunidad de las
normas, así como su componente técnico, se vierte una Opinión Jurídica, con
carácter no vinculante, acerca de lo consultado, en el afán de colaborar con
ese Poder en el desempeño de sus funciones.
Se recomienda al Ministerio del Ambiente y Energía valorar los siguientes aspectos:
1) El Proyecto no explicita los motivos para
circunscribir a cuatro Áreas de Conservación las restricciones de
aprovechamiento maderable de las especies reguladas, ni, en puridad, se ajusta
al voto 2002-2486 de
2) Si hay sustento técnico que respalde las restricciones atinentes al árbol de jícaro y, en caso afirmativo, puntualizarlo.
3) Aclarar que el término titor se refiere a dos especies diversas y consignar sus nombres comunes, o ponderar su tratamiento separado.
En la documentación base del Proyecto de Decreto no consta un estudio concreto de la especial dependencia de la lapa verde con la especie Humiriastrum diguense.
4) En las definiciones de:
-Árbol hueco, precisar la expresión “cavidad apta para el anidamiento” bajo criterios objetivos y generales, de diámetro y profundidad, apegado a las características físicas y comportamiento de la lapa verde, con el objeto de que no quede abierta a una casuística subjetiva.
-Árbol nido, suprimir las alusiones a “alturas superiores a diez metros” y al “uso potencial”. El último crea confusión con el Árbol hueco.
-Árbol remanente, indicar si se permite o no la corta de árboles con
diámetro a la altura de pecho inferior a
-Frecuencia relativa, considerar la utilización de un concepto menos complejo, y la cantidad mínima de 50 unidades de registro y de 10 parcelas de muestreo. Pueden propasarse o ser insuficientes.
5) Bastantear si el lapso de diez años que debe transcurrir para el otorgamiento de nuevas autorizaciones de corta de los árboles de almendro es idóneo a la recuperación de la especie protegida, tomando en cuenta el lento crecimiento diamétrico del árbol de almendro.
6) Falta fundamento técnico, razonable, del porcentaje de árboles autorizados a cortar de las distintas especies.
7) No se fija un plazo para realizar las estrategias de conservación.
8) En cuanto a la evaluación de impactos
de las medidas, se omite especificar la
situación actual, a fin de compararla con la que habrá al cabo de cinco años, y
los indicadores que se medirán al final de estos. El plazo puede ser excesivo. La lapa verde es una especie en vías de
extinción, incluida en el Apéndice I de
De usted, atentamente,
Dr. José J. Barahona Vargas
Procurador Asesor
JJBV/fmc
C: Dr. Roberto Dobles Mora
Ministro del Ambiente y Energía
OJ-126-2007
ALCANCE DEL
PRONUNCIAMIENTO. PROYECTO DE DECRETO: ANTECEDENTES. OMISIÓN DE ENVÍO DE
ESTUDIOS TÉCNICOS. CRITERIOS DE
El ingeniero
Ronald Vargas Brenes, Director General del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación (SINAC), del Ministerio del Ambiente y Energía, mediante Oficio SINAC-DG-815-07, consulta la propuesta de Decreto sobre
restricciones al aprovechamiento maderable de las especies de almendro, titor y jícaro en las Áreas de Conservación Arenal-Huétar Norte, Tortuguero,
En torno al tema, hace ver la
existencia de las limitaciones dispuestas por los Decretos Ejecutivos números
25167-MINAE y 25663-MINAE, del voto de
En
Como el ejercicio de la potestad
reglamentaria es insustituible por este Órgano Asesor a través de la emisión de
dictámenes vinculantes, por cuanto compete con exclusividad al Poder Ejecutivo,
al que incumbe apreciar en definitiva la conveniencia y oportunidad de las
normas, así como su componente técnico, se vierte una Opinión Jurídica, con
carácter no vinculante, acerca de lo consultado, en el afán de colaborar con
ese Poder en el desempeño de sus funciones.
Se recomienda al Ministerio del Ambiente y Energía valorar los siguientes aspectos:
1) El Proyecto no
explicita los motivos para circunscribir a cuatro Áreas de Conservación las
restricciones de aprovechamiento maderable de las especies reguladas, ni, en
puridad, se ajusta al voto 2002-2486 de
2) Si hay sustento técnico que respalde las restricciones atinentes al árbol de jícaro y, en caso afirmativo, puntualizarlo.
3) Aclarar que el término titor se refiere a dos especies diversas y consignar sus nombres comunes, o ponderar su tratamiento separado.
En la documentación base del Proyecto de Decreto no consta un estudio concreto de la especial dependencia de la lapa verde con la especie Humiriastrum diguense.
4) En las definiciones de:
-Árbol hueco, precisar la expresión “cavidad apta para el anidamiento” bajo criterios objetivos y generales, de diámetro y profundidad, apegado a las características físicas y comportamiento de la lapa verde, con el objeto de que no quede abierta a una casuística subjetiva.
-Árbol nido, suprimir las alusiones a “alturas superiores a diez metros” y al “uso potencial”. El último crea confusión con el Árbol hueco.
-Árbol remanente, indicar si se permite o no la corta de árboles con
diámetro a la altura de pecho inferior a
-Frecuencia relativa, considerar la utilización de un concepto menos complejo, y la cantidad mínima de 50 unidades de registro y de 10 parcelas de muestreo. Pueden propasarse o ser insuficientes.
5) Bastantear si el lapso de diez años que debe transcurrir para el otorgamiento de nuevas autorizaciones de corta de los árboles de almendro es idóneo a la recuperación de la especie protegida, tomando en cuenta el lento crecimiento diamétrico del árbol de almendro.
6) Falta fundamento técnico, razonable, del porcentaje de árboles autorizados a cortar de las distintas especies.
7) No se fija un plazo para realizar las estrategias de conservación.
8) En cuanto a la
evaluación de impactos de las medidas,
se omite especificar la situación actual, a fin de compararla con la que habrá
al cabo de cinco años, y los indicadores que se medirán al final de estos. El
plazo puede ser excesivo. La lapa verde es una especie en vías de extinción,
incluida en el Apéndice I de