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Opinión Jurídica : 124 - del 14/11/2007
O J-124-2007
14 de noviembre del 2007
Señora
Hannia Durán Barquero
Jefa de Área
Comisión
Permanente
Asuntos
Agropecuarios y Ambiente
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con aprobación de la señora Procuradora General de
Al respecto, se hacen las siguientes consideraciones:
I.- ALCANCE DE
ESTE PRONUNCIAMIENTO
Sin embargo, tratándose de otro Poder de
Se reitera la improcedencia de asumir la conformidad de
esta Institución con el Proyecto consultado ante una eventual falta de
respuesta.
II.- ACUERDO SOMETIDO A APROBACIÓN
II.1) SUSCRIPCIÓN
El presente Acuerdo
de Cooperación Ambiental fue suscrito por las Partes en Washington, el 18 de
febrero del 2005.
Como la copia del
mismo presentada a aprobación legislativa omitía la firma, nombre y cargo del
signatario nacional, cabe hacer algunas consideraciones.
La celebración de
convenios o tratados internacionales por parte del Estado y su ejecución, una
vez que los apruebe
En el proceso de
negociación y suscripción de un instrumento internacional entran en juego las
políticas adoptadas por el Gobierno sobre la materia que versa. “La facultad de
negociar, valorar y cuestionar con criterios de oportunidad el contenido de un
determinado tratado internacional, le corresponde únicamente al Poder
Ejecutivo.” (SALA CONSTITUCIONAL,
resolución 01508-2001).
El texto de un
Tratado Internacional también pueden adoptarlo los representantes de un Estado
con plenos poderes para expresar su consentimiento en obligarse o ejecutar un
acto específico de aquel: negociación, adopción o firma, etc. (Convención de
Viena, arts. 2, inciso c, 7 y 9).
La falta de
apoderamiento del representante especial en el acto de suscripción de un
Convenio internacional configura un vicio de inconstitucionalidad, y difiere de
su comprobación documental en el expediente legislativo, que sí es subsanable
antes del acto de aprobación legislativa, (SALA
CONSTITUCIONAL, votos 1607-91 y 3194-95).
En la especie, la
entonces Ministra a. i. de Comercio Exterior aclaró en el Oficio DM-1111-6, del
5 de diciembre del 2006, que por no haber podido asistir el Ministro del
Ambiente y Energía a la firma del Acuerdo, lo hizo el Encargado de Negocios y
Embajador de Costa Rica ante
Estos, con la
certificación del Acuerdo de otorgamiento, N°
003-05-PP-EE del 16 de febrero del 2005, los adjuntó el Ministro titular de
Comercio Exterior, en Oficio DM-0111-7, remitido a esa Comisión.
Lo que, al parecer,
subsana la omisión probatoria en que se incurrió, sin perjuicio de lo que en
definitiva resuelva
II.2)
LIMITACIÓN DE
La aprobación,
expresa el consentimiento legislativo con el instrumento internacional. Es “un acto de derecho interno con el doble
efecto de incorporar a éste el tratado y de habilitar al Poder Ejecutivo para
ratificarlo en el internacional”. Por su parte, la ratificación consolida el
vínculo estatal de tener el Convenio como obligatorio. Es “el acto que pone en
vigencia el tratado, constituyendo a partir de ese momento un instrumento
exigible por y contra el Estado ratificante.” (SALA CONSTITUCIONAL, votos 647, 732, 738 y
1102, todos de 1990; 1372-94 y 12494-2001,
entre otros).
En orden a las
limitaciones que entraña aquí la facultad del Poder Legislativo,
“La competencia constitucional de que hace uso
el legislador en este caso se constriñe a aprobar o improbar su texto, sin que
ostente la menor facultad para alterarlo, suprimirle alguna de sus partes o
ampliarlo, salvo la introducción de reservas” o declaraciones interpretativas,
por los canales correspondientes (…), “mecanismo especial para la adaptación al
régimen constitucional de los países participantes”, normado por
(Sobre la
posibilidad de incluir reservas y declaraciones interpretativas, efectos, forma
de hacerla y requisitos, cfr.: Convención de Viena,
artículos
Por ser atribución exclusiva del Plenario
de
II.3) CONSULTA
PRECEPTIVA DE CONSTITUCIONALIDAD
Los artículos 10
inciso b) de
Para ejercer la
competencia constitucional atribuida en tales normas, el Proyecto debe ser
conocido y aprobado previamente por Asamblea. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1102-90), del modo dicho.
A ese fin, no es
óbice la denominación que se emplee en el instrumento internacional, si el
Acuerdo o Convenio se celebra entre Estados u otros sujetos de Derecho
Internacional y se rige por éste. (Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho
de los Tratados, artículo
“Es
irrelevante el nomen juris
que las partes escojan, pues será del contenido del mismo que se derive su
naturaleza”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos
4445-95 y 12494-2001). Los términos acuerdos, tratados y convenios
internacionales se utilizan como sinónimos, a falta de uniformidad en el
Derecho Internacional codificado. (SALA
CONSTITUCIONAL, resolución 01102-90).
En razón del
trámite de consulta a que deberá someterse este Acuerdo, con las apreciaciones
que en cada caso externamos, se deja a valoración definitiva de
(Como el resto del
ordenamiento, los Convenios Internacionales deben interpretarse y aplicarse en
consonancia con
II.4)
ACUERDOS INTERNACIONALES PREVIOS
Han de tenerse presente
instrumentos internacionales anteriores que se han suscrito vinculados con
temas afines, como son: El Acuerdo de Cooperación Ambiental entre el Gobierno
de Costa Rica y el Gobierno de Canadá, aprobado por Ley N°
8286 del 2002, y el Convenio de Desarrollo Sostenible entre
El primero tiene
entre sus objetivos: alentar la protección y el mejoramiento del ambiente en
los territorios de las Partes, promover el desarrollo sostenible a través de
políticas ambientales y económicas; fortalecer la cooperación para desarrollar
las leyes, políticas y prácticas ambientales, y promover la transparencia y
participación del público en esos ámbitos. Al decir de
El
segundo tiende a establecer la cooperación a largo plazo entre Costa Rica y Holanda,
basada en la igualdad reciprocidad,
consulta y asistencia mutua, para implementar en forma efectiva y eficiente el
desarrollo sostenible en todas sus facetas, la participación ciudadana, un
marco legal e institucional adecuado, promover la cooperación e intercambio
favorable para el proceso de desarrollo sostenible, etc.
Con
vigencia en el istmo, el país aprobó otros Acuerdos relacionados: el Convenio
para
El CCAD instituye un régimen regional de cooperación
para la utilización óptima y racional de los recursos naturales del área, el
control de la contaminación, el restablecimiento del equilibrio ecológico, y
crea
A
esta Comisión le corresponde formular estrategias para promover el desarrollo
ambientalmente sustentable de los países del área, elaborar un Plan de Acción
que las ponga en práctica, aprobar su Reglamento Interno, así como las
regulaciones financieras y administrativas necesarias (arts
I, II y VI).
III.- CONTENIDO DEL ACUERDO DE COOPERACIÓN
El objeto del
Acuerdo en estudio (ACA) es crear un marco de cooperación entre las Partes
conducente a proteger, mejorar y conservar el ambiente en el contexto del
“desarrollo sostenible”, y fortalecer las relaciones comerciales o de inversión
que reflejen los tratados de libre comercio bilaterales o regionales. (Sobre
el desarrollo sostenible como principio constitucional, cfr.,
entre otras, las sentencias de
Para ello,
considera la necesidad de aumentar la capacidad institucional, profesional y
científica. Prevé las modalidades o formas de cooperación que pueden
implementarse, la creación de una Comisión de Cooperación Ambiental, sus
responsabilidades específicas, un Programa de trabajo y áreas prioritarias de cooperación,
participación del público, organizaciones gubernamentales u otras
instituciones, la posibilidad de emprender proyectos de cooperación bilaterales
de interés compartido, la adhesión de otros Gobiernos regionales, el ingreso de
equipo y personal al territorio,
disponibilidad de recursos, información técnica, confidencial, propiedad
intelectual, entrada en vigor, retiro y enmiendas.
Se comentan algunos aspectos puntuales.
III.1) COMISIÓN
DE COOPERACIÓN AMBIENTAL
Las Partes conformarán
una Comisión de Cooperación Ambiental, con representantes de los gobiernos
nombrados por cada una, que se reunirá una vez al año, con presidencia
rotativa, a iniciar por un funcionario de alto nivel del Departamento de Estado
de los Estados Unidos. Adoptará las decisiones por consenso.
El Ministerio de
Ambiente y Energía de Costa Rica es uno de los siete Ministerios o
Departamentos integrantes.
III.2) ÁREAS
PRIORITARIAS DE COOPERACIÓN
Las Partes definirán el programa de trabajo a desarrollar
por
Podrá incluir
actividades vinculadas con el fortalecimiento de gestión ambiental de las
Partes, incluidos los marcos institucionales y legales; el desarrollo y
promoción de incentivos y otros mecanismos voluntarios para la protección
ambiental; el fomento de asociaciones para abortar temas actuales de
conservación y gestión; conservación y manejo de especies compartidas,
migratorias, en peligro de extinción y que sean objeto de comercio
internacional, y el manejo de parques marinos, terrestres y otras áreas
protegidas; intercambio de información
sobre la implementación a nivel nacional
de acuerdos ambientales multilaterales ratificados por las Partes; promoción de
prácticas que conduzcan al manejo sostenible del ambiente; facilitar el
desarrollo y transferencia de tecnología y capacitación en tecnologías de
producción limpia; promover la participación del público en el proceso de toma
de decisiones ambientales; intercambio de información y experiencias para
llevar a cabo revisiones ambientales, y otras áreas de cooperación ambiental
que acuerden las Partes.
III.2.1) MANEJO DE PARQUES MARINOS, TERRESTRES, u OTRAS ÁREAS PROTEGIDAS y
DE ESPECIES AMENAZADAS
Contra las actividades que atañen
a parques marinos, terrestres u otras áreas protegidas, y especies compartidas,
migratorias y en peligro de extinción, objeto de comercio internacional (Art V.1.d), se esgrimieron dos críticas: Abre la
posibilidad de que el manejo de nuestras áreas silvestres protegidas, de
patrimonio estatal, pase a entes privados. En cuanto a las últimas, los países
que forman parte de CITES llevan a cabo iniciativas conjuntas al efecto. (Acta de sesión ordinaria N°
24 de esta Comisión pgs. 5, 7 y 9).
En nuestro criterio, el hecho de que CITES (Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres suscrita en
Washington el 3 de marzo de 1973, aprobada por Ley N°
5605), a la que se han adherido más de ciento setenta países, tienda a
preservar la conservación de especies silvestres amenazadas y sus productos,
mediante una red mundial de controles de su comercio internacional, no es
obstáculo para que varios países regionales aúnen esfuerzos a fin de reforzar
su protección.
En torno al primer aspecto, acorde con la jurisprudencia constitucional la responsabilidad
directa del Estado, a través del MINAE en “la administración de las áreas
silvestres protegidas es indelegable”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 7500-97).
El Estado, por medio del Ministerio del Ambiente y
Energía tiene una “función de rectoría en la materia ambiental”. (…) “En este sentido, el control y fiscalización
de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial
del Estado, según lo dispuesto en el artículo 50 de
Sobre la función pública ambiental tutelar y rectora del
Estado (MINAE), vid. SALA CONSTITUCIONAL,
votos 644-99, 4758-99, 2002-01220, 2002-4947, 2003-10421 2004-9927, 2005-9765, 2005-0196, 2005-14293,
2006-2976, 2006-7998, 2006-13038, 2006-17126, 2007-2410. Condiciona los
objetivos políticos y la acción de los poderes públicos. (SALA CONSTITUCONAL, votos
2006-17126 y 2007-2410).
Acerca del
ejercicio estatal directo de las funciones públicas esenciales, cfr., entre otros: CHINCHILLA,
Carmen y otras. Nuevas Perspectivas del Derecho
Administrativo. Madrid, 1992, pgs. 153-154. SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo Tomo I. Montevideo, 1953, pg. 56).
El Estado tiene
“responsabilidades ineludibles en la protección del ambiente” y un rol decisivo
en la elaboración de normas y del diseño
de la política ambiental adecuada para el país.” (BELLORIO CLABOT, Dino. Tratado de
Derecho Ambiental, Argentina, 1999, pg 526.
Igual: MARTÍN MATEO, Ramón. Desarrollo Sostenible y Protección del Medio Ambiente. Madrid, 2002, pg 58 ).
En consecuencia, si las
actividades que faculta el artículo V.1.d se limitan a apoyar al Estado, sin
sustituirlo, a cumplir de manera más eficiente y mejor sus cometidos de
conservación y manejo de especies compartidas, migratorias y en peligro de
extinción, objeto de comercio internacional, así como el manejo de parques
marinos, terrestres y otras áreas protegidas, a nuestro juicio no tendría roces
de constitucionalidad. Sí podría presentarlos si se interpreta que la norma
habilita el reemplazo de esas importantes funciones, esenciales e indelegables
del Estado, por una Comisión internacional (la de Cooperación Ambiental). Su
espíritu parece ser el primero. Punto que podrá dirimir
III.3) PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO.
ORGANIZACIONES GUBERNAMENTALES y OTRAS INSTITUCIONES
Salvo que se disponga lo
contrario, en el transcurso de las reuniones ordinarias
Atinente al programa de trabajo,
las Partes solicitarán y tomarán en cuenta las opiniones de su público. En
desarrollo de aquel,
Se ha objetado
que la privacidad de las sesiones puede atentar contra el derecho de los
habitantes a participar e informarse en los asuntos ambientales de su interés (Acta
de sesión ordinaria N° 24 de esa Comisión, pg. 5).
Se hacen aquí
ciertas acotaciones. Del marco democrático que informa todo nuestro
ordenamiento, en conjunción con el derecho a un medio ambiente sano (arts 1° y 50 de
Si bien la propia
Sala Constitucional tendrá ocasión de pronunciarse acerca de la razonabilidad de admitir la
participación del público en al menos una sesión ordinaria de
III.4) RECURSOS
Las actividades de cooperación en
marco del Acuerdo se sujetan a la disponibilidad de fondos o recursos, las
leyes o regulaciones aplicables de las Partes. Con esto se uniforma a la
normativa interna.
Para elaborar el programa de
trabajo,
Además, las Partes deben
facilitar, de conformidad con sus leyes y regulaciones, el ingreso libre de aranceles
de los materiales y equipo proporcionados para las actividades cooperativas que
se realicen al amparo del Acuerdo.
Están exentos de impuestos, comprendidos al valor agregado (IVA) y
aranceles los bienes que se suministren como resultado de actividades de
cooperación, adquiridos por los Estados Unidos, sus contratistas o donatarios,
o por gobiernos extranjeros o entidades de éstos, en caso de que tales bienes
fueren financiados con fondos de los Estados Unidos
Si una Parte diferente a los Estados Unidos cobra esos
impuestos, debe devolverlos al Gobierno de éste. Los bienes comprenden
materiales, artículos, suministros, bienes o equipos. Las mismas reglas
aplican a los fondos suministrados en virtud del Acuerdo, incluyendo
donaciones, salarios y toda asistencia monetaria.
III.5) EQUIPO Y PERSONAL
El compromiso que asume el país de
facilitar el ingreso del equipo y personal relacionados con el Acuerdo, lo es
“de conformidad con sus leyes y regulaciones”, armonizándose así con el
ordenamiento interno.
III.6) INFORMACIÓN TÉCNICA Y
CONFIDENCIAL Y PROPIEDAD INTELECTUAL
III.6.1) INFORMACIÓN TÉCNICA Y
CONFIDENCIAL
Aun cuando la regla es la
disponibilidad de la información obtenida al ejecutarse el Acuerdo, cada Parte
protege, con ajuste a sus leyes, la que es confidencial o confidencial de
negocios, entregada o creada con motivo del Acuerdo.
La información puede
identificarse como confidencial de
negocios “si
el poseedor puede derivar un beneficio económico de ella u obtener una ventaja
competitiva sobre quienes no poseen esa información; si la información no es
del conocimiento general ni está disponible públicamente de otras fuentes, y si
el poseedor no puso la información previamente a disposición de terceros sin
imponer oportunamente la obligación de mantenerla confidencial”.
Pese a que hay vacío de lo que
debe entenderse por “información técnica”, que solo se menciona en el título
del artículo X, ello no es trascendente al ser la misma de libre disposición
para las Partes.
Por otro lado, la norma
pareciera referirse a cualquier información confidencial, y no sólo de comercio. Vid. Ley N° 7975, que protege la información no divulgada relativa a
secretos comerciales e industriales.
El Tratado de Libre Comercio
entre Costa Rica y México también deja a salvo la información confidencial, cuya divulgación pueda impedir el cumplimiento
de las leyes de
(El Tratado de Libre Comercio
entre el Gobierno de
La información técnica
(conocimientos técnicos que no sean objeto de difusión generalizada) podría
incluso concordar, al menos en parte, con la
confidencial de negocios.
Algún Convenio Internacional de
la región, como el Acuerdo para el Establecimiento del Área de Libre Comercio
entre
III.6.2) PROPIEDAD INTELECTUAL
En el
Acuerdo, las Partes no prevén la creación de propiedad intelectual, y en caso
de que se cree propiedad intelectual que pueda ser protegida, realizarán consultas
para determinar la asignación de los derechos a esa propiedad intelectual.
La norma
no aclara ante quien se realizarán las consultas; si se hará entre las Partes,
ante las autoridades competentes o ante terceros.
En
este extremo, es importante traer a colación, en lo de interés, el voto 2485-94
de
“V.- En materia de
cooperación internacional, el Convenio otorga a las partes contratantes la
posibilidad de beneficiarse de las investigaciones y tecnología desarrolladas a
partir de los biosistemas de otros Estados, preservando,
eso sí, los derechos de terceros respecto de patentes y otros registros de
propiedad intelectual (artículo 16 del Convenio, y 47 de nuestra
Constitución), regla que mitiga los efectos de la dispar relación países
desarrollados-países subdesarrollados en cuanto a la explotación de recursos
naturales y la consecuente producción industrial a partir de ellos, y
permitiría la regulación estatal del comercio y explotación o exportación de
recursos biológicos propios.” (El subrayado no es del original. Sobre la protección de los derechos de
propiedad intelectual: SALA
CONSTITUCIONAL, votos 2485-94, 2002-10683 y 2002-9207, entre otros).
(Con relación al tema, cfr., entre otros: TURNES,
Marcelo. El Convenio sobre la
diversidad biológica en
Aunque
la incorrecta aplicación del Artículo X.2 eventualmente podría originar
lesiones al derecho de propiedad intelectual, protegido por el artículo 47 de
III.7) VIGENCIA INDEFINIDA, RETIRO y
ENMIENDAS
La vigencia indefinida que tendrá
el Acuerdo se atempera con la facultad de las Partes de retirarse de éste, por
medio de comunicación escrita dirigida a
También puede enmendarse el
Acuerdo por mutuo consentimiento, escrito, de las Partes. (Art. XII).
IV.- CONCLUSIONES
De lo expuesto se
concluye:
Como el acto
aprobatorio de un Acuerdo Internacional es potestad exclusiva de
1) En el caso, por
jurisprudencia constitucional la competencia legislativa se circunscribe a
aprobar o improbar el Acuerdo, respetando el texto negociado por el Poder
Ejecutivo, al que no le es dable introducir siquiera modificaciones. Lo
anterior sin perjuicio de la posibilidad de incluir reservas y declaraciones interpretativas,
con arreglo a
2) El presente Acuerdo, al celebrarse entre
varios Estados y regirse por el Derecho
Internacional, debe someterse a consulta preceptiva de constitucionalidad a
3) En virtud de lo
anterior, con las apreciaciones que en
cada caso externamos, se deja a la valoración definitiva de
De usted, atentamente,
Dr. José J.
Barahona Vargas
Procurador Asesor
JJBV/fmc
O J-124-2007
Alcance del pronunciamiento. Acuerdo sometido a
aprobación legislativa: Suscripción. Limitación de
La señora Hannia
Durán Barquero, Jefa de Área de
Como el acto
aprobatorio de un Acuerdo Internacional es potestad exclusiva de
1) En el caso, por
jurisprudencia constitucional la competencia legislativa se circunscribe a
aprobar o improbar el Acuerdo, respetando el texto negociado por el Poder
Ejecutivo, al que no le es dable introducir siquiera modificaciones. Lo
anterior sin perjuicio de la posibilidad de incluir reservas y declaraciones
interpretativas, con arreglo a
2) El presente Acuerdo, al celebrarse entre
varios Estados y regirse por el Derecho
Internacional, debe someterse a consulta preceptiva de constitucionalidad a
3) En virtud de lo anterior, con las
apreciaciones que en cada caso
externamos, se deja a la valoración definitiva de