Dictamen : 144 - del 24/07/1987

C-144-87

24 de julio de 1987

Licenciados

Johnny Campos Carvajal y

Luis Polinaris Vargas;

Subdirector de Asuntos Jurídicos del

Ministerio de Economía y Comercio y

Director Ejecutivo de la Oficina del Arroz

S. D.

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos referimos a sus oficios DAJ 147-87 del 19 de junio del año en curso y D.E. 277 del 10 del presente mes respectivamente.

En los mismos nos consultan sobre la facultad otorgada a la Oficina del Arroz, por su Ley de Creación (Ley N° 7014 del 14 de noviembre de 1985), en el artículo 10 inciso j). Esto a fin de que nos pronunciemos sobre si el mismo incluye la facultad de recomendar y fijar el precio del arroz al industrial. El texto del artículo en comentario es éste:

“La Oficina tendrá las siguientes atribuciones y deberes:

Garantizar el adecuado suministro de arroz de calidad y precio razonables a la población costarricense. El Poder Ejecutivo, previa recomendación de la Oficina, establecerá, mediante decreto, los requerimientos mínimos de arroz para el consumo popular”. (El subrayado es propio).

Al respecto hemos de referir previamente, lo atinente a la potestad de fijar los precios del bien en cuestión. No parece haber duda y de hecho no podría haberla entre los consultantes, en lo tocante a esa potestad como atribución del Ministerio de Economía y Comercio.

En efecto, dispone la Ley de Protección al Consumidor (Ley N°. 5665 del 28 de febrero de 1975 y sus reformas), que esa potestad de imperio corresponde a dicho Ministerio. No otra cosa, se deduce que la competencia genérica que le atribuyó, entre otros, el artículo 1º. al disponer:

“Es atribución del Ministerio de Economía, Industria y Comercio fijar precios oficiales a los bienes y servicios necesarios para la producción y el consumo nacional, así como procurar su adecuado abastecimiento y distribución, de acuerdo con ésta ley y sus disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de las atribuciones que por ley tengan otras instituciones del Estado”. (El subrayado es propio).

La norma transcrita, concuerda con el resto del articulado de la Ley. Así del artículo 2º. extraemos que el Ministerio puede fijar los porcentajes de utilidad del bien (inciso a)), el precio máximo del bien (inciso b)), que en defecto de éste último rige aquel (párrafo cuarto), que se comprenden como bienes necesarios los alimentos básicos (inciso c)), tanto para la producción como para la comercialización (inciso a), artículo 1º, artículo 3 párrafo 1º). Se incluye entonces al productor como al industrial (véase que ésta Ley emplea el término producción en un sentido muy amplio, así lo recoge el artículo 5° de su Reglamento según decreto N° 5000 del 2 de julio de 1975); en el mismo sentido la jurisprudencia: CAS. N° 72 de las 15 hrs. del 6 de julio de 1954 y la N° 86 de las 15.15 hrs. del 7 de agosto de 1959, al considerar al industrial como sujeto posible de actos de comercio (veáse también que el Reglamento a la Ley de Creación de la Oficina del Arroz según decreto N°. 17032 del 2 de mayo de 1986, en su artículo 2º, definió al industrial como el que recibe, procesa y comercializa el arroz, así debe entenderse también la definición que da la Ley respectiva en su artículo 4º, por lo demás ambas normas definen al productor como el que explota una plantación de arroz, dejamos así diferenciados a ambos sujetos, siendo ambos destinatarios de la regulación de comentario). Finalmente expresa el artículo 29 de la Ley de Protección al consumidor, que sus disposiciones son de orden público y derogan a las que se le opongan (mismo sentido en que la Ley N° 6696 del 23 de diciembre de 1981, artículo 15 se consideró; ésta Ley fue la que adicionó el inciso c) al artículo 2 de la Ley de Protección al Consumidor y también, dispuso en su artículo 7º que la fijación de precios en los artículos de consumo básico es obligatoria.

La Ley de Creación de la Oficina del Arroz, fue conteste con la Ley de Protección al Consumidor, al restar toda decisoriedad en las atribuciones de la Oficina del Arroz – entorno a la fijación de precios. Así se deduce de una comparación entre el Proyecto de dicha Ley de Creación (publicado en La Gaceta N° 215 del 9 de noviembre de 1982), bajo el número 9431, así a guiza a ejemplo los artículos 8 incisos a y b, 20, 23 y 36) y la Ley debidamente promulgada, que en cambio utilizó la recomendación como el medio para que dicha Oficina participara en la fijación del precio del grano, pero con limitación al productor. (Así los artículos 10, inciso c y j; 34 de la Ley: 57 y 66 de su Reglamento, en estos últimos dos artículos por concordar con aquellos al decir: “precio establecido por el Ministerio de Economía y Comercio para el arroz en granza o pilado destinado al consumo interno”).

De modo que de lo hasta ahora expuesto no se puede entrever discordancia alguna en la legislación, en punto a atribuir la potestad de fijar los precios del grano exclusivamente al Ministerio de Economía y Comercio. Así la ausencia de esa potestad en las atribuciones de la Oficina del Arroz, no debe extrañar; ya lo decía Garrido Falla: “las potestades de imperio no son necesarias para la existencia de las personas jurídicas públicas” (tomado de su Tratado de Derecho Administrativo, vol I, 8ª Edición, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, Página 376).

Pasemos a referirnos ahora a la facultad que para recomendar el precio del arroz atribuyó la Ley de Creación a la Oficina del Arroz. Esta cuestión la tuvo en cuenta el legislador de la Ley de Protección al Consumidor cuando al final del artículo 1º expresó que la misma se dictaba: “sin perjuicio de las atribuciones que por ley tuviesen otras instituciones del Estado”. Es así que se dictó el artículo 1º de la Ley de Creación de la Oficina del Arroz, que dispone:

“Esta ley tiene como objetivo establecer una régimen de relaciones entre productores y beneficiadores de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esa actividad económica, de acuerdo con el interés superior que para la población nacional tiene todo lo relacionado con el más importante producto de consumo popular.” (el subrayado es propio).

La anterior finalidad de la Ley fue recogida en forma de atribución de la Oficina del Arroz, por el inciso c) del artículo 10 en particular, el mismo que dispone la facultad para recomendar el precio del arroz al productor únicamente (atribución reproducida por el artículo 26). Pues bien, siguiendo el principio que rige para éstas instituciones como la Oficina del Arroz, que gozan de cierta especialidad y autonomía, esto es, aquel que nos dice que su competencia está en función de su fin, debe interpretarse analógicamente los tres últimos artículos citados, para conferir a la Oficina del Arroz la competencia para recomendar al Ministerio de Economía y Comercio el precio del arroz al industrial, quedando así completa su competencia. No debe interpretarse que hacemos una integración del derecho aplicable, sino como sostiene Ortiz: “interpretando la ley en el margen de lo razonable” (Tomado de La autonomía administrativa costarricense. En: Revista de Ciencias Jurídicas N° 8 noviembre de 1966, página 158).

Ahora bien, según dispone la Ley de Protección al Consumidor es facultativo del Ministerio de Economía y Comercio, requerir de las instituciones públicas, la información y documentación necesaria para el desempeño de su cometido (relación de los artículos 4°, incisos a y b; y 7°), pero con obligatoriedad para los requeridos y con carácter de declaración jurada (en igual sentido el decreto N° 13721 MEIC del 28 de junio de 1982, que creó la Junta de Adecuación de Precios, para brindar asesoría al Ministro, sujeta a la solicitud de éste, dejando a la Dirección General del Comercio Interior la realización de los estudios específicos necesarios, delimitando así las atribuciones de ésta Dirección dispuestas con antelación por el Reglamento a la Ley de Protección al Consumidor, en su artículo 1°). Sin que de lo anterior pueda desprenderse que el Ministerio no debe justificar su decisión, por cuanto la misma Ley dispone que deben tenerse en cuenta al fijar los porcentajes de utilidad: las condiciones de mercado, la estabilidad en los precios, un margen de utilidad razonable; lo mismo que para fijar los precios máximos debe estarse a: los costos directos e indirectos de producción (así los artículos 3 párrafo 2° y 3°; y 6 de la Ley), que el mismo considere aceptables; pudiendo verificar en las fuentes la información suministrada por los interesados (párrafo final del artículo 2° de la Ley y el artículo 3° de su Reglamento).

Finalmente la decisión tiene vigencia desde su publicación según dispone dicha Ley en su artículo 6°. En punto a esto, no puede considerarse sujeta la potestad de imperio, que debe ejercitar el Ministerio ante variaciones de mercado y precios, a que la Oficina del Arroz haga la recomendación pertinente, como pretende dicha Oficina extraer del inciso j) del artículo 10 de la Ley de Creación de la misma. Esta norma debe entenderse en concordancia con la imposibilidad en que está el Ministerio para trasladarse su potestad de imperio. Tampoco puede considerarse vinculante la recomendación de la Oficina al Ministerio, que sólo debe atenerse para la legitimidad de su decisión, al contenido objetivo mencionado (artículos 3 y 6 de la Ley de Protección al Consumidor y 7 y concordantes de su Reglamento). Así las cosas, la recomendación se reduce a lo que Alessi denomina una posibilitación práctica de la decisión, dentro del proceso de formación de la voluntad administrativa, pero no como requisito de validez (Veáse Instituciones de Derecho Administrativo, T. I., Barcelona, Editorial Bosch, 1970, Página 287)

En conclusión con lo expuesto, podemos decir:

1. La potestad de fijar el precio del arroz al industrial y al productor es exclusiva del Ministerio de Economía y Comercio.

2. La Oficina del Arroz es competente para recomendar al Ministerio de Economía y Comercio, el precio del arroz al productor y al industrial.

3. Esta recomendación no es requisito de validez, ni de eficacia de la decisión que tome el Ministerio de Economía y Comercio.

Quedando de la anterior forma evacuadas sus consultas.

Lic. Román Solís Zelaya Sr. Luis Diego Flores Zúñiga

Procurador Adjunto Asistente

RSZ/LDFZ/apam