Opinión Jurídica : 121 - del 13/11/2007

OJ-121-2007

13 de noviembre, 2007

 

 

Diputado:

José Ángel Ocampo Bolaños

Secretario

Comisión Permanente Especial

para el Control del Ingreso y Gastos Públicos

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor Diputado:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio de 17 de octubre último, mediante el cual la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, solicita el criterio de la Procuraduría General sobre los siguientes puntos:

 

“1. La aplicación del inciso v) del Artículo 45 de la Ley N. 6131, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, ante la entrada en vigencia de los Decretos Ejecutivos números 31458-H del 19/10/2003; 31877-H del 19/7/2004; 33293-H del 29/8/2006 y 32434-H referente a los nuevos clasificadores del gasto, ingresos, fuentes de financiamiento y demás.”

 

            Lo anterior se fundamenta en que existen diferentes criterios a nivel institucional acerca de que con estos nuevos clasificadores se anularía la vigencia del inciso en mención.

 

“2. De acuerdo con lo que establece el citado artículo 45 de la citada Ley, se les solicita emitir criterio en forma amplia acerca del alcance y límites que tendría tanto la Asamblea Legislativa como el Poder Ejecutivo en materia de presupuestos extraordinarios y modificaciones al presupuesto nacional”.

 

            La consulta se plantea porque al interno de la Comisión existen dudas sobre los alcances y límites de la competencia de la Asamblea Legislativa y la propia del Poder Ejecutivo en orden a modificaciones presupuestarias.

 

            El presupuesto de la República es un plan de gobierno aprobado legislativamente. En ese sentido, en la materia presupuestaria intervienen necesariamente los dos poderes políticos. Una intervención que va a estar regida por el principio de especialización presupuestaria, particularmente en orden al destino del gasto público.

 

A.        DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA PRESUPUESTARIA

           

Consulta la Comisión porque estima que no son claros los límites en orden al ejercicio de las competencias de los Poderes Legislativo y Ejecutivo en materia presupuestaria, sobre todo en lo que concierne a los presupuestos extraordinarios y modificaciones al presupuesto nacional. Lo que obliga a referirnos  a la competencia de uno y otro Poder en el ciclo presupuestario.

 

1-         La Asamblea Legislativa: un poder de aprobación

 

            Instrumento fundamental de Gobierno, el Presupuesto se manifiesta desde diversas facetas, produciendo efectos económicos, jurídicos y políticos.

 

Desde la perspectiva política, constituye un plan de acción expresado en términos económicos dentro de un período de tiempo determinado. Un plan sujeto a control parlamentario: al ejercitar su competencia en materia de Presupuesto (en su aprobación y ejecución), el Parlamento puede controlar el accionar de los poderes públicos y de la Administración Pública Centralizada. La utilización de los recursos públicos queda sujeta a la concreta planificación realizada mediante el Presupuesto, de modo tal que la responsabilidad de quienes lo ejecutan podría medirse con base en la correspondencia entre la ejecución y la autorización legislativa. 

 

            Desde la perspectiva jurídica, que es lo que interesa, cabe recordar que el presupuesto es una ley formal y material que presenta características especiales frente al resto de leyes:

 

"…la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla".  (Sala Constitucional, votos No. 6859-96 y 10136-2000).

 

            Esa especialidad deriva de la materia presupuestaria y del procedimiento establecido para su aprobación, aspectos que permiten diferenciar la ley presupuestaria frente al resto de leyes, o leyes ordinarias.

 

            La materia presupuestaria es definida en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política. Conforme el primero de dichos artículos, el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico.       Pero el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, es el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público (artículo 180 constitucional).

 

            Ese límite abarca, como se remarcará más adelante, la naturaleza del gasto autorizado. Ello significa que la autorización presupuestaria se otorga en relación con determinado tipo de gasto y no es, por ende, genérica.

 

            Por otra parte, es necesario recordar que la participación del Parlamento se produce en tres momentos del ciclo presupuestario: la aprobación inicial de la Ley de Presupuesto, las modificaciones a dicha Ley (sea en la ejecución presupuestaria) y la aprobación de la liquidación presupuestaria.

 

            De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 121, inciso 11 de la Constitución corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los presupuestos de la República. Una facultad que comprende los presupuestos “ordinarios y extraordinarios”.

 

            Dentro de la concepción liberal el concepto de Presupuesto extraordinario está en relación con la fuente de financiamiento. Se ha estimado, así, que el presupuesto extraordinario se financia con ingresos, llamados extraordinarios, como lo sería la deuda pública. En ese sentido, el último párrafo del artículo 177 de la Constitución Política dispone que los proyectos de presupuesto extraordinario tienen como objeto la inversión de los recursos de crédito público o de “cualquier otra fuente extraordinaria”.

 

            El concepto de presupuesto extraordinario estaría, así, relacionado con la fuente de financiamiento del presupuesto, sin que al efecto se imponga que determinada fuente de financiamiento financie un tipo particular de gastos. Es de advertir, sin embargo, que este punto ha sido objeto de discusión en la jurisprudencia constitucional. Al efecto, debe tomarse en cuenta que a finales de los años 90, la Sala Constitucional estableció que la práctica de considerar como presupuestos extraordinarios aquéllos destinados a modificar la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República no encuentra sustento constitucional. Ello en el tanto se estaría dejando de lado lo dispuesto en el artículo 177, in fine de la Constitución:

 

"V.- SOBRE EL CONCEPTO Y ALCANCES DE LA LEY DE PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO:

La Sala ha dicho, reiteradamente, que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla. De una primera y superficial lectura de los textos, parecería que la Constitución hubiera querido denominar "Presupuesto Ordinario de la República" al que se dicte, en general, para el siguiente ejercicio económico, y "Extraordinarios" a los que se emitan en el curso del mismo; y así, algunos miembros de la propia Asamblea Nacional Constituyente de 1949, de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, la Corte Suprema de Justicia, en funciones de Tribunal Constitucional, hasta 1989, han dado por supuesta esta errónea concepción, la cual resulta, más que errónea, inclusive contradictoria con las normas y principios constitucionales, interpretados armónicamente y en su contexto. Ciertamente, el artículo 176 constitucional sólo alude, en su texto, al "presupuesto ordinario de la República", que, al final, llama incluso "presupuesto de la República", a secas, como si ambos conceptos fueran sinonímicos, pero del todo no lo son, porque también son "presupuestos de la República" los "extraordinarios" a que alude el artículo 177 párrafo 4 de la misma Constitución. La verdad es que hay, conforme al Derecho de la Constitución en su conjunto, dos clases diferenciadas de Presupuestos de la República: el "Ordinario", así, en singular, que comprende el que podemos llamar "General", que se aprueba para el siguiente ejercicio anual, junto con las reformas que se le introduzcan después y que serán sólo eso: "reformas al Presupuesto Ordinario", pese a que, como se dijo, la dicha tradición de equívocos haya dado y continúe dando en llamarlas, con frecuencia, "presupuestos extraordinarios", y los "extraordinarios", cuantos sean necesarios, y sus reformas. Uno y otros constitucionalmente definidos, no de acuerdo con su trámite, ni con la oportunidad de su presentación por el Poder Ejecutivo o de su aprobación por la Asamblea Legislativa, ni siquiera con el contenido de los egresos que autorizan -aunque éstos sí tengan importancia, como se dirá-, sino por el origen de los ingresos con los cuales se vayan a financiar: si éstos son ordinarios, corrientes o permanentes, como los tributarios y, en general, las rentas del Estado, entonces se tratará del Presupuesto Ordinario; si los ingresos son extraordinarios, como los empréstitos, en general, se tratará de Presupuestos Extraordinarios. Por esto mismo, la tradición en Costa Rica fue, durante los primeros lustros de vigencia de la Constitución de 1949, que el Poder Ejecutivo presentara, en setiembre, y la Asamblea Legislativa aprobara, en noviembre de cada año, dos Presupuestos, conjuntamente, el Ordinario y el Extraordinario, para el siguiente ejercicio económico. Lo que ha ocurrido después es que, sencillamente, se han venido involucrando ambos en un solo documento, llamado "Presupuesto Ordinario y Extraordinario" -lo cual en sí no plantearía problema constitucional, de conformidad con lo que se dirá-, sólo que, además, sin desglosar cuáles gastos serán financiados con cuáles ingresos, haciendo prácticamente imposible determinar cuándo y cuántos de los egresos, de una u otra índole, se pretenden cubrir con qué clase de ingresos". Resolución N. 6859-96 de 14:42 hrs. del 17 de diciembre de 1996.

 

            Criterio reiterado en otras resoluciones, como la N. 9192-98 de 12:30 hrs. de 23 de  diciembre de 1998.

 

            Posteriormente la Sala Constitucional considera que diferenciar entre presupuestos según el destino del gasto no es un problema constitucional. En este orden de ideas, la resolución N. 481-2002 de 14:42 hrs. de 23 de enero de 2002, expresamente tiene por modificados los criterios anteriores y resuelve  que el presupuesto es un documento único, comprensivo de todas las disposiciones necesarias para garantizar la adecuada financiación de los diversos servicios y encargos públicos. Se afirma que la Constitución “no hace diferenciaciones entre los diversos tipos de gastos a ser contemplados en la Ley de Presupuesto (como sí hace entre los ingresos), por lo que la distinción entre gastos corrientes y gastos de capital (de acuerdo con el criterio económico de clasificación) es extrajurídica, de efectos meramente económicos y no en el ámbito de la validez de las normas presupuestarias”. Agregándose que:

 

“la regla según la cual los gastos corrientes autorizados en el Presupuesto deben necesariamente ser financiados con ingresos ordinarios (provenientes de fuentes perennes y estables) y no con rentas extraordinarias (endeudamiento público y otras fuentes eventuales), no se encuentra prevista en el texto de la Ley Fundamental. De ahí que la línea jurisprudencial que la Sala ha mantenido en este campo deba ser revisada, pues más que un ejercicio de interpretación del Derecho de la Constitución, refleja una actuación creativa, innovadora del ordenamiento positivo y por ende excedida de las competencias que la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional dan a este tribunal”.

 

            Considera que el problema de un posible financiamiento de gastos ordinarios con recursos de deuda pública excede el ámbito constitucional, por ser de relevancia infraconstitucional.

 

Criterio que, ciertamente, se deja de lado en la resolución N. 14043-2003 de 17:20 hrs. de 3 de diciembre de 2003, que estimó inconstitucional el financiamiento de gastos corrientes con recursos de deuda pública: “los ingresos extraordinarios han de ser para financiar gastos extraordinarios y no los fijos u ordinarios, como ya lo habíamos establecido en algunas ocasiones anteriores (artículos 176 párrafos 1° in fine y 3° de la Constitución Política)”.

 

En fin, la resolución N. 4409-2004 de 15:12 hrs. de 28 de abril de 2004 reviene a la resolución N. 481-2002, afirmando que el financiamiento de gastos ordinarios con ingresos extraordinarios no es un problema de constitucionalidad. En este orden de ideas, presupuesto extraordinario no estaría referido a financiamiento de “gastos extraordinarios”.

 

La Constitución se refiere a las leyes de presupuesto ordinario y extraordinario. Lo que podría llevar a considerar que no le corresponde  aprobar las modificaciones a la Ley de Presupuesto. Empero, una consideración en ese sentido dejaría de lado que jurídicamente el presupuesto es una ley, expresión de una potestad legislativa que lleva implícita la potestad de reformar las leyes emitidas, por una parte. Esa ley se impone al Poder Ejecutivo que, en tesis de principio, no puede modificar sus disposiciones salvo en situaciones de emergencia, conforme lo dispuesto en el numeral 180 de la Carta Política.

 

En efecto, dicho artículo no sólo sienta el carácter limitativo del presupuesto sino que revela la competencia del Parlamento en orden a la modificación de ese límite. El primer párrafo del artículo expresamente indica que el presupuesto ordinario y extraordinario “sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo”. El Ejecutivo mantiene el derecho de iniciativa respecto de la modificación del presupuesto. Empero, la competencia de aprobación modificativa es del Legislativo y esa competencia abarca tanto el presupuesto ordinario como el extraordinario. 

 

Cierto, la competencia de modificación de la Ley de Presupuesto por parte de la Asamblea se sujeta a los límites normales en orden a la potestad presupuestaria  (derecho de iniciativa y limitación del derecho de enmienda) puesto que no pueden aumentarse los gastos presupuestos por el Ejecutivo si no se indican nuevos ingresos para cubrirlos y previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos.

           

            Precisamente porque la competencia de modificar el presupuesto es propia del Parlamento, se hace necesario especificar, como lo hace el 180 constitucional en su segundo párrafo, bajo qué supuestos y condiciones puede el Ejecutivo modificar el presupuesto de la República. Supuesto que, obviamente, no es el caso que nos consulta. Se recalca, entonces, que una modificación administrativa es excepcional.

           

            En fin, es la Asamblea Legislativa, con base en lo dispuesto en el artículo 181 de la Carta Política, la que aprueba la liquidación del presupuesto. De allí la competencia de la Comisión consultante.

 

2-         Poder Ejecutivo: una proposición del destino del gasto

 

            Como es sabido, corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo preparar y presentar los proyectos de ley en materia presupuestaria. Se ha estimado que, por conocer con mayor profundidad y proximidad las necesidades públicas, el Poder Ejecutivo es el órgano más capacitado para preparar este plan de Gobierno, definiendo las prioridades de la acción estatal y previendo el gasto que pueda requerirse, de manera tal que se concrete  la política que pretende llevar a cabo en el año fiscal correspondiente.

 

            La competencia del Poder Ejecutivo es salvaguardada por los límites en materia de enmienda parlamentaria al proyecto de presupuesto, derivados del artículo 179 antes citado, así como a los límites propios del derecho de enmienda: la Asamblea Legislativa no puede hacer uso de su potestad de modificación de los proyectos de ley de forma que se produzca una modificación substancial en el texto, al punto que conduzca a que éste no guarde relación de identidad en cuanto al objeto, contenido o fin con la propuesta inicial. Restricción que tiende a asegurar el respeto al derecho de iniciativa, particularmente cuando se está ante una reserva en favor del Poder Ejecutivo, por una parte, y el respeto al procedimiento legislativo que se vería desnaturalizado si la Asamblea, a través de la vía de aprobación de mociones, pudiera hacer aprobar un texto totalmente diferente al originalmente presentado y respecto del cual no se cumplieron los trámites constitucional y reglamentariamente establecidos para la aprobación de la ley. Se garantiza, así, el principio democrático, por otra parte.

 

            Restricciones que implican que:

 

“…el presupuesto resulta de la aprobación que el Poder Legislativo otorga a la proposición que le formula el Ejecutivo de la forma en que pretende administrar y distribuir los fondos públicos durante un año...". Sala Constitucional, resolución N. 760-92 de las 15:15 horas del 11 de marzo de 1992.

 

El Ejecutivo determina en qué se invertirán los recursos públicos. Pero esa determinación se realiza a través de la elaboración de los proyectos de presupuesto o en su caso, del proyecto de modificación.  En principio, está excluido al Ejecutivo modificar el objeto del gasto tal como resulta de la aprobación legislativa.

 

B-        LA ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIA Y LA MODIFICACIÓN DE LA   AUTORIZACIÓN PRESUPUESTARIA

 

El principio de especialidad presupuestaria determina el carácter limitativo del presupuesto, incluso en cuanto al destino del gasto. No obstante, por diversos factores se tiende a reconocer al Ejecutivo la facultad de modificar ese destino, a condición de que lo haga dentro de ciertos márgenes.

 

1-         El principio de especialidad presupuestaria: un límite para el Ejecutivo

 

La participación del Parlamento en el procedimiento presupuestario cumple una función de control. La consagración de los principios clásicos en materia presupuestaria actúa como un medio de control del Parlamento sobre el Gobierno, particularmente cuando esos principios tienden a asegurar la claridad y transparencia de la actividad administrativa. Entre esos principios está el de especialidad de los créditos presupuestarios y, por ende, el alcance de la autorización del gasto.

 

            Dicho principio deriva del artículo 180 de la Constitución que establece el presupuesto como límite de la acción pública. Ese límite es no solo temporal y cuantitativo, sino también cualitativo. En efecto, conforme el principio de especialidad de los créditos presupuestarios, el presupuesto no es una masa indivisible, las partidas presupuestarias son especializadas. Los créditos abiertos por el presupuesto están afectados a un gasto de naturaleza determinada, lo que significa que la autorización es dada para un gasto preciso y por un monto determinado.  Se cumple con el principio democrático que demanda que sea el Parlamento el que determine para qué se gasta y por qué monto:

 

“Ante todo (el principio de especialidad presupuestaria) constituye instrumento imprescindible para poder desarrollar y cumplir de un modo ordenado e integrado las metas político-económicas del Presupuesto. El más elemental criterio de orden impone la desagregación que el principio que analizamos postula.

Pero al mismo tiempo la regla de la especialidad juega un papel sustancial en las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales en materia presupuestaria. Para que esta última institución pueda cumplir con conocimiento y precisión su tarea aprobatoria, el Gobierno, a la hora de preparar el presupuesto correspondiente, tiene que hacerlo de la manera desagregada que impone la regla de al especialidad. Esta regla igualmente reviste carácter imprescindible a la hora de controlar por la institución parlamentaria la ejecución del Presupuesto. Tanto esto es así que una de las deficiencias que aquejan hoy a la función de los Parlamentos contemporáneos en el terreno presupuestario es la gran desfiguración que a lo largo de su ejecución suelen padecer los Presupuestos aprobados parlamentariamente a través de los numerosos quebrantamientos del principio de especialidad presupuestaria merced a técnicas que luego analizaremos…”.L, CAZORLA PRIETO: Derecho Financiero y Tributario, Thomson Aranzadi, 2005, pp. 203-204. 

 

            El debido respeto del principio obliga a la Asamblea Legislativa a especificar no sólo el objeto del gasto, sino el monto que este puede alcanzar. El elemento fundamental en orden a la autorización del gasto es la partida presupuestaria. Pues bien, la autorización legislativa respeta el principio de especialidad presupuestaria cuando al incluir la partida específica en forma clara sus elementos esenciales, cuales son valor, destinatario, fuente de ingreso y destino de los recursos. Así, lo señala la jurisprudencia constitucional:

 

“En efecto, no es posible considerar legítima la inclusión, dentro de la Ley de Presupuesto, de partidas en las que no se especifiquen claramente todos sus elementos esenciales: valor, destinatario, fuente de ingreso y destino a ser dado a los recursos. Lo contrario implicaría trasladar al Poder Ejecutivo la labor de aprobación de las erogaciones públicas, cuya competencia es exclusiva de la Asamblea Legislativa. Al no indicarse el destino de los recursos, se permitiría al destinatario de la partida, emplearla en lo que él estime apropiado, lo que no puede suceder tratándose del manejo de fondos públicos, para cuya correcta administración, la vinculación al fin del gasto es un principio esencial. En una sentencia reciente, la N°8710-99 de las 15:18 horas del 11 de noviembre de 1999 la Sala consideró que las partidas presupuestarias descritas "otras asignaciones globales", son inconstitucionales por cuanto en las mismas no fue claramente delimitado el uso que les dará el Poder Ejecutivo y se trata de partidas genéricas, violatorias en ese sentido del principio de especialidad presupuestaria, en los términos de los precedentes citados. Por el contrario, la Sala, sí ha admitido que las partidas dirigidas a financiar gastos confidenciales no especifiquen el destino, por la propia naturaleza de los gastos y la investidura de los funcionarios a los que se les asigna…” Sala Constitucional, resolución N. 9317-1999  de 10:15 hrs. del 26 de noviembre de 1999.

 

            La autorización presupuestaria debe precisar el objeto y condiciones del gasto.  Por lo que la Administración no es libre para variar el objeto del fondo presupuestado. En consecuencia:

 

            No se pueden emplear los créditos concedidos en otros gastos distintos de los especificados en cada partida del gasto.

            No se pueden gastar cantidades superiores a los créditos presupuestados, so pena de nulidad.

 

            Una interpretación estrictamente apegada a lo anterior implicaría que toda modificación a los créditos aprobados y, en general, toda transferencia entre partidas, requeriría de autorización legislativa. Ergo, la ejecución presupuestaria debe realizarse dentro del marco aprobado por la Asamblea Legislativa.Sin embargo, con el objeto de permitir una mayor flexibilidad a la gestión administrativa y propiciar la eficacia de su accionar, se autorizan modificaciones presupuestarias a cargo del Poder Ejecutivo. Una facultad que es estrictamente enmarcada por la jurisprudencia constitucional, precisamente porque la competencia es propia del legislador.

 

2-. Las transferencias entre partidas

 

Normalmente la ejecución presupuestaria se analiza desde la perspectiva de los efectos de la autorización presupuestaria. En ese sentido, se cuestiona si existe el deber de ejecutar el presupuesto o bien, si esa ejecución comporta una facultad para el Ejecutivo. No obstante, un aspecto fundamental de la ejecución está referido a la posibilidad de modificaciones a la autorización presupuestaria. Ergo, en qué medida la autorización otorgada por el legislador puede ser modificada por el propio Ejecutivo.

 

            Puesto que la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, el principio es que dicho documento solo puede ser modificado por leyes emanadas de la Asamblea Legislativa. Hay que tomar en cuenta, al respecto, que la Constitución Política no establece una disposición específica en orden a la modificación del presupuesto, concretamente para efectos de limitar la potestad legislativa. Ergo, la Asamblea tiene constitucionalmente la potestad de modificar el texto de la Ley de Presupuesto en la medida en que respete los límites propios a la materia presupuestaria, así como los del procedimiento presupuestario, en concreto los relativos al derecho de iniciativa y al de enmienda.

 

            No obstante, en la historia costarricense el respeto a la competencia del legislador no ha sido evidente. Por el contrario, tempranamente se estableció la costumbre de autorizar al Ejecutivo, por medio de normas de ejecución presupuestaria, para realizar cambios entre partidas. Una práctica que posteriormente sería aprobada por la Sala Constitucional, sin que ello signifique que el Ejecutivo tiene libertad para variar lo aprobado legislativamente y, por ende, para desconocer la fuerza jurídica de la Ley de Presupuesto.

 

            En orden a lo expuesto, tenemos que en la  resolución N° 1716-90 de 27 de noviembre de 1990 la Sala Constitucional prohíbe que el Poder Ejecutivo realice cambios entre partidas. Estas solo son posibles dentro de una misma partida:

 

“…La Asamblea Legislativa, es entonces, la única que como se dijo puede mediante su aprobación o no, indicar el destino de los gastos, pues es la llamada a limitar la acción de los poderes públicos en el uso y disposición de los recursos del Estado...Normas...números 46, 48, -los cuales no serían inconstitucionales si el traspaso se realiza en una misma partida- y 49 son inconstitucionales, en la medida en que se estaría de una manera implícita, pero muy clara, autorizando al Ejecutivo a crear partidas, o a variar el destino de los gastos ya autorizados, burlándose con ello, el control constitucional de la Asamblea Legislativa en ésta materia. Unicamente en los casos citados y bajo las condiciones previstas en el párrafo final del artículo 180, ya citadas, puede el Ejecutivo variar el destino de una partida... ." (el realce no es del texto original).

 

            En ese sentido, si bien le corresponde a la Asamblea establecer el valor, monto, fuente de ingreso y sobre todo destino de la partida presupuestaria, el Poder Ejecutivo se ve autorizado para variar esos elementos esenciales y ello a través de un decreto ejecutivo, siempre y cuando sea dentro de una misma partida.

 

A partir de la resolución N. 7598-94 de 23 de diciembre de 1994, la Sala considera constitucionales las transferencias entre partidas a condición que se realicen “dentro de un mismo programa”. Se modifica el criterio sustentado en la resolución N. 1716-90  según el cual la  especialización es por partida, autorizándose que los cambios se hagan entre programas:

 

“Con base en el criterio jurisprudencial anteriormente expuesto, no son inconstitucionales las normas contenidas en los párrafos a) y b) del artículo 12, inciso 14, de las Normas de Ejecución del Presupuesto, en el tanto la autorización que se otorga al Poder Ejecutivo para que mediante decreto transfiera recursos entre las partidas aprobadas, se realice dentro de un mismo programa, porque en este caso no se estaría lesionando la competencia que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa en la autorización de los gastos y su destino”. El énfasis no es del original.

 

       En igual forma, se establece en esa sentencia de 1994 que es posible variar la relación de puestos, en el tanto se trate de modificaciones dentro de un mismo programa:

 

“....el que se confiera al Poder Ejecutivo la facultad de variar las relaciones de puestos incluidas en el presupuesto, implica que se podrán modificar partidas presupuestarias debidamente aprobadas. En consecuencia, con base en la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, la Sala considera que no son inconstitucionales las normas que aquí se impugnan si las variaciones en las relaciones de puesto operan dentro de un mismo programa”.

 

            No obstante, al interno de un programa se mantiene una restricción y es la imposibilidad para el Ejecutivo de hacer cambios, aun cuando sean dentro de un mismo programa, entre las partidas de servicios personales y no personales.

 

            En conclusión: se permite la modificación al interno de una partida y entre partidas a condición de que opere dentro de un mismo programa. Si la autorización presupuestaria se da por programas, en aplicación del principio de especialidad, tendríamos que esos programas no podrían ser modificados –sea para aumentar, sea para disminuir sus créditos- porque ello implicaría una modificación –por Decreto- del destino del gasto y una alteración de las competencias que corresponden a la Asamblea.

 

            El programa viene ser el elemento de definición del destino del gasto por parte de la Asamblea, en tanto determina en qué deben gastarse los recursos del Estado. Ergo, solo la Asamblea legislativa puede crear o eliminar programas presupuestarios (C-023-2003 de 3 de febrero de 2003) o bien, hacer modificaciones entre uno y otro programa. La asignación de créditos a cada programa corresponde también a la Asamblea. El Poder Ejecutivo sólo puede hacer modificaciones entre programas.

 

            La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos pretende recoger los límites establecidos por la jurisprudencia constitucional.  Dispone el artículo 45 de dicha Ley:

 

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones

Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

a)         Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:

i)         Los que afecten el monto total del presupuesto.

ii)        Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.

iii)       Las transferencias entre programas presupuestarios.

iv)        Los que afecten el monto total de endeudamiento.

v)         Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.

b)         Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto”.

 

Ciertamente, la redacción del artículo podría dar margen a considerar que existe una reserva a favor del Poder Ejecutivo en materia de modificaciones al presupuesto. La Asamblea tendría una competencia de excepción, referida exclusivamente a los supuestos establecidos en  el inciso a), por la que las excepciones no enumeradas escaparían a su competencia. Empero, una interpretación que llevare a restringir la potestad legislativa sería dudosamente constitucional. La Ley N° 8131 en razón de su naturaleza legislativa no tiene el efecto de limitar la potestad legislativa atribuida por la Constitución al Poder Legislativo. En consecuencia, bien podría una ley de presupuesto modificar un presupuesto anterior en extremos no comprendidos en el inciso a), así como podría el Parlamento modificar el texto del artículo 45 por medio de cualquier ley ordinaria.

 

            Por el contrario, para efectos de modificaciones presupuestarias, el Poder Ejecutivo está vinculado no sólo a los límites constitucionalmente establecidos, sino a cualesquiera que disponga una norma con rango legal, sea esta la Ley ordinaria (como la 8131), sea una norma presupuestaria.

 

En consecuencia, debe resultar claro que en virtud de la supremacía de la ley sobre el reglamento, una ley de presupuesto bien podría provocar una modificación de la ley de presupuesto en extremos no enumerados en el inciso a) de mérito.

 

            Es de advertir que esos límites se aplican plenamente al Poder Ejecutivo, por lo que deben ser respetados tanto al disponer modificaciones presupuestarias como cuando regula la elaboración de los presupuestos y los documentos presupuestarios.

 

Entiende la Procuraduría que la duda en orden a la prohibición de transferencia entre servicios personales y no personales podría derivarse de que esta categorización no esté presente en las clasificaciones presupuestarias que han sido emitidas en los últimos años. Empero, lo cierto es que de la jurisprudencia constitucional se deriva la prohibición de mérito y que esta prohibición viene a determinar que no pueden modificarse las partidas referidas a remuneraciones para efecto de financiar partidas que financian otro tipo de gastos. Aplicado al nuevo clasificador de gasto, lo anterior significa que, los gastos que en el clasificador de gastos se agrupan bajo el título de remuneraciones no pueden ser modificados por el Poder Ejecutivo para efectos de financiar otro tipo de servicios. Nótese que “Remuneraciones” incluye otras remuneraciones y que el concepto parte de la existencia de “servicios personales”. En efecto, se dispone:

 

“0.99.99     Otras remuneraciones

Contratación de otros servicios personales no descritos en las subpartidas anteriores”.

 

            Remuneraciones es el nombre dado administrativamente a la partida que tradicionalmente se ha denominado “servicios especiales” y a la cual se refiere el subinciso v) del que se consulta.

 

            Es de advertir que una interpretación en este mismo sentido ha sido retenida por la Contraloría General de la República. En efecto, en oficio N. 16701 de 30 de noviembre de 2006, el Organo de Control ha indicado que:

 

“…el numeral 45 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP) inciso a) apartado v) regula la reserva de ley para realizar transferencias presupuestarias entre servicios personales y no personales, nomenclatura que en tal caso correspondía también al clasificador por el objeto del gasto vigente al momento de su emisión (Decreto Ejecutivo N. 26402-H- del 6 de octubre de 1997.

Por su parte el actual clasificador presupuestario por objeto del gasto  -Decreto Ejecutivo Nro. 31459-H del 6 de octubre de 2003 –aunque establece una nomenclatura diferente: remuneraciones y servicios, debería mantener conceptualmente la reserva de ley dispuesta en el apartado v) del inciso a) del numeral 45 de cita. Así lo procedente es preservar, en todo momento, para mantener el fin de la norma legal, la reserva de la Asamblea Legislativa en materia de presupuestos extraordinarios y modificaciones al Presupuesto Nacional establecida en el referido numeral 45 de la LAFRPP”.

 

            A lo expresado por el Organo Contralor cabría agregar que respetar la prohibición de hacer transferencias entre las partidas de mérito deriva no sólo del artículo 45 sino también de la jurisprudencia constitucional. En tanto la norma tiende a mantener, por un lado, la potestad legislativa en materia presupuestaria y, por otro, el principio de especialidad presupuestaria, el irrespeto de esa prohibición por parte del Poder Ejecutivo implicaría una violación a la norma y jurisprudencia constitucionales.

 

            Es de advertir, por demás, que mediante Circular N. DGPN-005-2007 de 5 de enero del presente año, la Dirección General de Presupuesto Nacional hizo suyos los criterios externados por la Contraloría General, indicando en lo que interesa:

 

“Por lo anterior, esta Dirección comunica a los Órganos del Gobierno de la República, que en las solicitudes institucionales de modificaciones presupuestarias por la vía de Decretos Ejecutivos que sean remitidas a este Rector en lo sucesivo, no podrán plantearse traslados que rebajen la partida 0 Remuneraciones para aumentar la partida 1-Servicios, o viceversa”.

 

            En consecuencia, administrativamente tampoco son permitidas las transferencias que preocupan a esa Comisión. Eso significa que no pueden hacerse cambios entre las partidas hoy día llamadas “remuneraciones!” y “servicios”.       

 

Y por remuneraciones debe entenderse no solo los salarios para cargos fijos, sino jornales, remuneraciones para servicios especiales, sueldos por comisión, suplencias, remuneraciones eventuales como lo puede ser la jornada extraordinaria, los incentivos salariales (antigüedad, indemnización por prohibición, aguinaldo, salario escolar, así como las contribuciones patronales a los fondos de pensiones y de capitalización (Decreto Ejecutivo N, 31459-H de cita).

 

CONCLUSION

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 11 de la Constitución Política corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los presupuestos de la República. Una facultad que comprende los presupuestos “ordinarios y extraordinarios” y las modificaciones a estos.

 

2.                  Es decir, la potestad presupuestaria de la Asamblea Legislativa abarca la modificación del presupuesto, ordinario o extraordinario, anteriormente emitido.

 

3.                  Presupuesto extraordinario hace referencia no a la modificación del presupuesto ordinario, sino a la fuente de financiamiento del presupuesto. Ese concepto no implica una relación entre fuente de financiamiento – “gasto extraordinario”.

 

4.                  Conforme los principios en materia presupuestaria, el destino de los créditos presupuestarios debe ser establecido por la Ley de Presupuesto, sin que ese destino pueda ser modificado por el Poder Ejecutivo.

 

5.                  Puesto que la modificación de los presupuestos de la República es una potestad constitucional de la Asamblea Legislativa, esta no puede resultar vinculada por lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

6.                  Lo anterior significa que el Parlamento puede realizar modificaciones no sólo en los ámbitos establecidos en el inciso a) de dicho artículo, sino también respecto de los comprendidos en el inciso b).

 

7.                  En ese sentido, el carácter limitativo del artículo 45 de mérito se impone al Poder Ejecutivo, que solo puede realizar modificaciones en los términos allí autorizados.

 

8.                  Se sigue de lo anterior que el Poder Ejecutivo no está autorizado para realizar modificaciones entre las partidas de “remuneraciones” y servicios, a que se refiere el nuevo clasificador del gasto por objeto. Una modificación administrativa entre estas partidas desconocería la jurisprudencia constitucional en la materia, así como el subinciso  v) del inciso a) del numeral 45 de cita.

 

De Ud. muy atentamente:

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRC/Kjm

 

 

OJ-121-2007

 

PRESUPUESTO DE LA REPUBLICA. PRESUPUESTO EXTRAORDINARIO. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS. POTESTAD DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. POTESTAD DEL PODER EJECUTIVO. PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD PRESUPUESTARIA. CAMBIOS ENTRE PARTIDAS. CLASIFICADOR DEL GASTO.

 

            El Secretario  de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, en oficio de 17 de octubre 2007, solicita el criterio de la Procuraduría General sobre los siguientes puntos:

 

“1. La aplicación del inciso v) del Artículo 45 de la Ley N. 6131, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, ante la entrada en vigencia de los Decretos Ejecutivos números 31458-H del 19/10/2003; 31877-H del 19/7/2004; 33293-H del 29/8/2006 y 32434-H referente a los nuevos clasificadores del gasto, ingresos, fuentes de financiamiento y demás.

            Lo anterior se fundamenta en que existen diferentes criterios a nivel institucional acerca de que con estos nuevos clasificadores se anularía la vigencia del inciso en mención.

2. De acuerdo con lo que establece el citado artículo 45 de la citada Ley, se les solicita emitir criterio en forma amplia acerca del alcance y límites que tendría tanto la Asamblea Legislativa como el Poder Ejecutivo en materia de presupuestos extraordinarios y modificaciones al presupuesto nacional”.

 

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, da respuesta a la consulta, mediante la opinión jurídica N° OJ-121-2007 de 13 de noviembre siguiente, en que concluye que:

 

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 11 de la Constitución Política corresponde a la Asamblea Legislativa dictar los presupuestos de la República. Una facultad que comprende los presupuestos “ordinarios y extraordinarios” y las modificaciones a estos.
2. Es decir, la potestad presupuestaria de la Asamblea Legislativa abarca la modificación del presupuesto, ordinario o extraordinario, anteriormente emitido.
3. Presupuesto extraordinario hace referencia no a la modificación del presupuesto ordinario, sino a la fuente de financiamiento del presupuesto. Ese concepto no implica una relación entre fuente de financiamiento – “gasto extraordinario”.
4. Conforme los principios en materia presupuestaria, el destino de los créditos presupuestarios debe ser establecido por la Ley de Presupuesto, sin que ese destino pueda ser modificado por el Poder Ejecutivo.
5. Puesto que la modificación de los presupuestos de la República es una potestad constitucional de la Asamblea Legislativa, esta no puede resultar vinculada por lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.
6. Lo anterior significa que el Parlamento puede realizar modificaciones no sólo en los ámbitos establecidos en el inciso a) de dicho artículo, sino también respecto de los comprendidos en el inciso b).
7. En ese sentido, el carácter limitativo del artículo 45 de mérito se impone al Poder Ejecutivo, que solo puede realizar modificaciones en los términos allí autorizados.
8. Se sigue de lo anterior que el Poder Ejecutivo no está autorizado para realizar modificaciones entre las partidas de “remuneraciones” y servicios, a que se refiere el nuevo clasificador del gasto por objeto. Una modificación administrativa entre estas partidas desconocería la jurisprudencia constitucional en la materia, así como el subinciso  v) del inciso a) del numeral 45 de cita.