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Opinión Jurídica : 107 - del 23/10/2007
OJ-107-2007
23 de octubre de 2007
Licenciada
Rosa María Vega Campos
Jefa de Área de
Ordinaria de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la
aprobación de
Es necesario aclarar que el
criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la
Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto
vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se
hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la)
diputado (a).
I.- RESUMEN
DEL PROYECTO.
Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa y así se
desprende de su articulado, se busca crear el distrito 9° del cantón Grecia el
que llevará el nombre de Santa Isabel.
Las razones que dan los
proponentes de proyecto de ley para crear este distrito son las siguientes:
“La actual división territorial del cantón no permite
responder a las necesidades de la comunidad, puesto que Grecia se encuentra
fragmentada en dos divisiones distritales, una que acoge siete distritos, con
un 33% del territorio, y un gran distrito con el 67% del territorio del cantón;
ambos poseen características propias y diferentes entre sí.
El territorio propuesto como una nueva unidad territorial
distrital, tiene una conformación de planicie de bajura norte, se eleva hacia el
sur en las áreas boscosas de los parques nacionales Volcán Poás y Juan Castro
Blanco, que la separan de las tierras altas del cantón.
El Instituto Nacional de Estadísticas y Censos indica,
para el presente, una población total de 64932 habitantes. Esta población es distribuida, por la misma
fuente, en 9131 habitantes para el distrito 6°, Río Cuarto.
Según lo anterior, la zona propuesta para el nuevo
distrito tendría un estimado de unos 2826 habitantes, en un territorio de
II.- SOBRE
EL FONDO.
Señala el primer párrafo del numeral 168 constitucional lo siguiente:
“Artículo 168.- Para los efectos de
Por su parte,
"Artículo 14. - Los
cantones se dividen en distritos.
(…)
Los interesados en
solicitar la creación de nuevos distritos, demostrarán que el territorio del
distrito en proyecto, tiene una población mínima del diez por ciento de la
población total del respectivo cantón y que el distrito o distritos que se
desean desmembrar, también conservarán ese mismo porcentaje de población
siempre que no sea menor de dos mil habitantes.
El Poder Ejecutivo
declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera,
los poblados que los forman y sus límites detallados. Esos límites deberán
seguir accidentes naturales del terreno, preferentemente, ríos, quebradas,
caminos, divisorias de aguas, etc."
"Artículo 15. -
Aunque el factor población, sea básico para la creación de provincias, cantones
y distritos,
Sobre la creación de distritos, en la opinión jurídica O.J.-169-01 de
15 de noviembre del 2001, expresamos lo siguiente:
“Para la creación de un nuevo distrito,
debe cumplirse con los requisitos y procedimiento establecidos por
Tal y como lo
establece dicha normativa, corresponde al Poder Ejecutivo declarar mediante
acuerdo la creación de nuevas unidades distritales, una vez que
Artículo 1°. - Los nuevos
distritos administrativos del país deben tener requisitos básicos y comunes,
los cuales serán presentados por las comunidades interesadas por medio de sus
organizaciones representativas ante
a.
Presentar un mapa con la descripción de los límites del distrito que se
desea establecer. Estos límites deberán seguir accidentes naturales del
terreno, preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc.
El mapa y descripción resultante se fundamentarán en la cartografía básica
oficial.
b.
Definir la cabecera del distrito, con la estipulación de que esta posea las
mejores condiciones de infraestructura y servicios para facilitar el desarrollo
de los diferentes poblados del distrito. Preferiblemente, la cabecera debe de
ubicarse en una posición central del distrito a conformar.
c.
Describir y demostrar la existencia de los servicios institucionales más
importantes que se faciliten desde la cabecera del nuevo distrito propuesto.
d.
Demostrar que la distancia de la cabecera del nuevo distrito no sea menor
que el promedio actual de las distancias existentes entre las cabeceras del
distrito del cantón.
e.
Demostrar que el área del distrito o distritos a desmembrar no queden con
menos del cincuenta por ciento de la superficie actual.
f.
Presentar las razones o criterios socioeconómicos que van a influir en el
desarrollo de la nueva área que se establezca como distrito.
g.
Describir la infraestructura vial existente.
h.
Demostrar que el territorio del distrito en proyecto cuenta con una
población mínima de del diez por ciento de la población total del respectivo
cantón y que el distrito o distritos que sean desmembrados, también conservarán
ese mismo porcentaje de población, siempre que no sea menor a dos mil
habitantes. Esta información debe ser de acuerdo con certificación que extienda
al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).
i) Aportar la documentación fidedigna donde se
manifieste la disposición de las organizaciones comunales en formar parte de la
unidad distrital en proyecto.
Por
su parte, los interesados, dentro de los cuales se pueden contar las
corporaciones municipales, deberán aportar el acuerdo municipal o la posición
por escrito del Concejo Municipal respecto a la solicitud de creación del nuevo
distrito, tal como lo señala el Decreto número N° 28486-G”.
Resulta interesante
señalar que, en el decreto ejecutivo que se cita en la opinión jurídica (el n.°
28486), el Poder Ejecutivo, en el considerando 1. °, indica:
“1. Que de
conformidad con los artículos 14 y 15 de
Además,
“ A juicio de
Lo anterior significa, que
No cabe duda de que
es al Poder Ejecutivo a quien corresponde crear los distritos por mandato
expreso de ley. Ahora bien, nos asalta la duda, con base en lo señalado por
Haciendo un poco de
historia, tenemos que, mediante Ley n.° 56 de 7 de julio de 1909, Ley sobre
división territorial municipal, también correspondía al Poder Ejecutivo la
creación de nuevos distritos (vid. artículos 15 y 17), aunque en la década de
los sesenta se crearon varios distritos mediante Ley, con la excepción del
distrito de San Rafael de Montes de Oca, que se creó mediante Ley n.° 267 de 29
de octubre de 1948. Así tenemos que por Ley n.° 3467 de 14 de diciembre de 1964
se creó el distrito de San Pedro en el cantón de Valverde Vega, por Ley n.°
3468 de la misma fecha se creó el distrito
Más recientemente,
mediante ley se han creado varios distritos. En efecto, por Ley n.° 7377 de 14 de marzo de 1994 se creó
el distrito León XIII en el cantón de Tibás, por Ley n.° 7393 de 25 de abril de
1994 se creó el distrito Tres Equis en el cantón de Turrialba, por Ley n.° 7422
de 18 de julio de 1994 se creó el distrito de Chacarita en el cantón Central de
Puntarenas, por Ley n.° 7539 de 22 de agosto de 1995 se creó el distrito de
Laurel en el cantón de Corredores, por Ley n.° 7894 de 08 de julio de 1999 se
creó el distrito de San Francisco en el cantón de San Isidro de Heredia, por
Ley n.° 7909 de 14 de setiembre de 1999 se creó el distrito del Roble en el
cantón Central de Puntarenas y, por último, por Ley n.° 8044 de 09 de noviembre
del 2000 se creó el distrito de Arancibia del cantón Central de Puntarenas. Con
base en estos antecedentes,
Aun y cuando hay
antecedentes legislativos sobre la creación de distritos por medio de ley, dada
la contundencia y la claridad de la opinión consultiva de
Es el numeral
121, inciso 1, que se encuentra recogido el principio de presunción de competencias.
En efecto,
Como es de
conocimiento, el principio de presunción de competencia es la expresión moderna
del principio de la omnipotencia de la ley (véase al respecto: HERNÁNDEZ VALLE,
Rubén, “
“BLACKSTONE, en una frase,
sintetiza el fundamento del sistema británico, ‘ the power of parliament is
absolute and without control’ ( el poder del Parlamento es absoluto y sin control).
En consecuencia, ‘tiene autoridad soberana e incontrolable para hacer,
confirmar, ampliar, restringir, abrogar, revocar, restablecer, interpretar
cualquier ley…En verdad, lo que hace el Parlamento ninguna autoridad sobre la
tierra puede deshacerlo’; es, por tanto, el verdadero soberano, esto es, ‘ la
autoridad suprema, irresistible, absoluta, incontrolada’ (1)
Del
concepto de la soberanía parlamentaria se derivan varias consecuencias. En
primer término, el acto que emite el
Parlamento es omnipotente y omnicompresivo. Omnipotente, porque ninguna otra
norma jurídica lo puede resistir, es decir, tiene la capacidad de derogar y
modificar cualquier norma; pero, además, tiene la capacidad de resistir
cualquier derogatoria o modificación de una norma que no ostente el rango de
ley, o sea, que no emane del Parlamento.
Omnicompresivo, por cuanto no existe materia inmune o exenta de ser regulada
por la ley, en este sentido el contenido
de la ley no tiene límites, excepto, como decía la vieja tradición inglesa ‘el
de cambiar a un hombre en una mujer’. Se puede afirmar, sin mucho esfuerzo, que
el dominio de la ley es ilimitado. Sobre el particular, CARRÉ DE MALBERG nos
recuerda lo siguiente:
‘La razón perentoria es que la
materia de la ley es indefinida, en el sentido de que una ley es necesaria cada
vez que sea necesario un objeto cualquiera sobre el cual no existe en la
legislación en vigor ningún texto que le otorgue a la autoridad administrativa
el poder de actuar por sí misma. Por
consiguiente, la competencia reservada al legislador no se restringe solamente
a las reglas generales, o a las reglas de Derecho individual, o a un orden
material determinado: ella se refiere indefinidamente a todos los casos en los
que hay necesidad de tomar una decisión o medida general o particular relativa
a los ciudadanos o bien a los funcionarios para los que la autoridad
administrativa se encuentra sin poder legal (2)’
En consecuencia, la ‘supremacía
parlamentaria significa en primer lugar que el Parlamento puede crear
jurídicamente legislación sobre cualquier tipo de objeto o materia… En segundo
lugar, que el Parlamento puede legislar para todas las personas y lugares. Si
ordena que fumar en las calles de París es un delito, entonces es un delito.
(3)’
La
segunda consecuencia lógica, es la imposibilidad de que exista un órgano jurisdiccional o
independiente, con competencia para anular un acto emitido por el Parlamento.
Desde esta perspectiva, el judicial review resulta incompatible. No podemos
olvidar, que el judicial review envuelve más que una simple declaratoria de
nulidad de acto legislativo. La posición de los tribunales constitucionales o
poderes judiciales, así como los efectos
de sus sentencias, resulta una cuestión crucial en el diseño de todo sistema
político, toda vez que afecta, para bien o para mal, la correlación de fuerza
entre los poderes constituidos. Por consiguiente, en un sistema como el
británico, donde el parlamento tiene la supremacía, la eventual existencia de
un órgano, judicial o independiente, que pudiera anular sus decisiones,
resultaría contrario a su naturaleza.
En
tercer lugar, la soberanía del parlamento inglés es continúa, por la sencilla
razón de que la legislatura precedente no obliga a la legislatura futura, de
tal suerte que el parlamento siempre tiene la capacidad jurídica para derogar
las normas que él dictó en el pasado. En palabras de HART,
‘Hoy en día puede considerarse
punto pacífico que el Parlamento británico es soberano en este sentido, y el
principio de que ningún Parlamento anterior puede impedir que sus ‘sucesores’
deroguen la legislación dictada por aquél, constituye parte de la regla última
de reconocimiento utilizada por los tribunales para identificar reglas válidas
de Derecho… de modo que el Parlamento no puede poner sus leyes a cubierto de la
derogación. (4)’
En
consecuencia, ‘… el Parlamento del Reino Unido es, a los ojos de los tribunales
ingleses, una legislación soberana continua que no puede obligar a sus
sucesores ni en la ‘manera y forma’ ni por otros medios; y si un hábil
legislador intentase atrincherar una ley
de Parlamento del Reino Unido prohibiendo su derogación, excepto por
referéndum, tal ley como cualquier otra, podría ser derogada por una ley
ordinaria de
Para
concluir, se puede afirmar que la soberanía del parlamento inglés es
omnipotente (todo lo puede) suprema (ninguna norma de inferior rango puede
derogar o modificar sus actos), omnicompresiva (todo lo puede regular) y
continua (no queda vinculada o atada por lo que hizo en el pasado; ergo, todo
lo puede cambiar o modificar). “
“Lo
que hemos expuesto atrás, es el punto de vista clásico de los tribunales
ingleses. Empero, en vista de los acontecimientos actuales, corren vientos
revisionistas que, paulatinamente, a través de un proceso evolutivo, podrían
matizar o introducir elementos importantes que relativicen el concepto de la
soberanía parlamentaria.
A
nuestro modo de ver, son tres los acontecimientos que están produciendo una
fisura importante en la concepción clásica de la soberanía parlamentaria. La
participación de Gran Bretaña en
Incluso, la
gran polémica que se dio entre demócratas y liberales en el siglo XIX, estaba
afincada entre quienes defendían el concepto de la soberanía parlamentaria en
su original concepción, y aquellos que, pese a reconocer la importancia del
Parlamento, visualizan que éste, a la hora de ejercer la potestad de legislar,
tenía límites, y eran aquellos principios y normas que se encontraban en
Ahora bien, lo cierto
del caso es que, en la actualidad, se desechó la vieja concepción de la
omnipotencia de la ley y, en su lugar, se acunó el principio de presunción de competencia
lo que, evidentemente, le restó peso al Parlamento dentro del sistema
republicano; pero que, sin embargo, constituye el título habilitante para que
Establecido lo
anterior, si la creación de los distritos no estuviera otorgada al Poder
Ejecutivo por medio de ley, con base en el principio de presunción de
competencia,
En otro orden de
ideas, sobre lo que no hay la menor duda, en el caso de que el órgano
fundamental del Estado siguiera otro criterio al expresado en este estudio y
asumiera la competencia, es en cuanto a
que
III.- CONCLUSIÓN.
El proyecto de ley
consultado presenta problemas de constitucionalidad.
De usted, con toda
consideración y estima,
Dr.
Procurador
Constitucional
FCV/mvc
OJ-107-2007
CREACIÓN DE DISTRITOS.
COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO. PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DE
Mediante oficio
n.° CG-478-07 del 10 de octubre del 2007,
Este despacho, en
la opinión jurídica OJ-107-2007 de 23 de octubre del 2007, suscrita por el Dr.
El proyecto de ley
consultado presenta problemas de constitucionalidad.