Accesibilidad
Dictamen : 346 - del 28/09/2007
C-346-2007
28 de setiembre de 2007
Ingeniero
Johnny
Araya Monge
Alcalde
Municipalidad
de San José
Estimado
señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de
De previo a entrar al desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas
por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el
alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.
I.- ASUNTO PLANTEADO Y CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.
Con
base en el contenido de su oficio, así como del Acuerdo tomado por el Concejo
Municipal de esa Corporación, N° 22, Artículo IV, de la sesión ordinaria N° 37
del 9 de enero del año en curso –el cual fue remitido vía fax el 7 de marzo de
este año-, se solicita el criterio de esta Procuraduría General, en torno a los
siguientes aspectos:
a) La
naturaleza jurídica del Cementerio de Obreros de San José.
b) La
naturaleza jurídica de
Concretamente
nos indica en su misiva, que pese a que la titularidad del terreno donde opera
el Cementerio Obrero se encuentra inscrito a favor de
esa Municipalidad, es a la referida Junta a quien le corresponde la
administración y manejo del cementerio, careciéndose actualmente “…de una ley que determine el órgano de
fiscalización de la misma, creándose un vacío jurídico.”
De previo a
referirnos a lo consultado, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 del
27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, cuando se solicite el criterio
técnico-jurídico de esta Institución, dicho planteamiento debe acompañarse de
la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores
internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.
En ese
sentido, si bien su oficio contiene en sí mismo un criterio legal que muestra
la evolución normativa de
Así las cosas, para
futuras ocasiones será necesario que se cumpla con la remisión de la opinión
legal de interés, la cual debe referirse expresamente sobre todos los puntos
consultados, con el fin de ejercer nuestra labor consultiva.
II.- SOBRE
En primer término, por las razones que
adelante se dirán, consideramos necesario realizar un estudio histórico en el
Registro Nacional, sobre los antecedentes del terreno en el cual se asienta el
Cementerio de Obreros de
Actualmente, dicho terreno se
encuentra inscrito en
Esas cuatro fincas que se unieron para formar la propiedad
actual fueron las siguientes:
1) Finca N° 3853, la cual fue vendida por el señor Juan
José Madriz Hidalgo a
2) Finca N° 28665, la cual fue vendida por la señora Antolina
Montero Salvatierra a
3) Finca
N° 38582, la cual fue vendida por el señor
Basilio Castro Bonilla a
4) Finca N° 35696, la cual fue vendida por la señora María Bonilla a
Como se puede apreciar,
Determinado lo anterior, conviene
revisar la normativa que dio origen al cementerio objeto de consulta. En ese sentido, es mediante el Acuerdo N° 117 del 20 de mayo de 1943, que se crea “…la institución denominada “Cementerios de
Obreros de la ciudad de San José”, cuya administración y dirección será
ejercitada por una Junta Directiva”
(artículo 1).
El artículo 2 de
dicho Acuerdo establece como objeto fundamental de esa Institución “…administrar, dirigir y velar por el Cementerio
Obreros de la ciudad de San José, por
delegación expresa que al efecto le hace el Municipio de San José.” (La negrita es nuestra).
Por su parte, en su numeral 4 se dispone “Integran la institución las personas físicas
que a la fecha sean dueñas de fosas en
el terreno que al efecto tiene designado
Ahora bien, a efectos de determinar la naturaleza jurídica
del cementerio que aquí interesa, consideramos importante establecer lo
siguiente:
1-
2- Esa facultad de administración y dirección le fue
atribuida por delegación expresa que al efecto hizo el Municipio de San José.
3- En el momento en que operó esa delegación -20 de mayo de
1943-,
4- En el año 1956, se reunieron esas 4 propiedades dando
origen a
Tomando en cuenta los anteriores elementos, es dable
afirmar que la propiedad donde se ubica el “Cementerio de Obreros de San José”,
es un bien demanial: tanto por la titularidad que
sobre él ostenta
“Por otra
parte, no escapa a nuestro conocimiento que, en al menos un dictamen de esta Procuraduría
General, se afirmó el carácter demanial de los cementerios municipales (C-254-2000 del
11 de octubre del 2000). Conviene recordar tal pronunciamiento:
"Para
dar respuesta a esta pregunta, resulta imprescindible abordar el tema de la naturaleza jurídica de los cementerios cuya
administración ha sido encomendada a las municipalidades. Específicamente,
interesa determinar si forman parte del dominio público o no, de lo que
dependerá admitir como posible la venta de espacios en dichos cementerios.
Sobre el punto,
debemos indicar que el dominio público ha sido definido en doctrina como
"…el conjunto de bienes de propiedad pública del Estado, lato sensu,
afectados al uso público directo o indirecto de los habitantes y sometido a un
régimen jurídico especial de derecho público y, por tanto, exorbitante del
derecho privado" .(7)
(7) ESCOLA
(Héctor Jorge), El Interés Público como Fundamento de Derecho Administrativo,
Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1989, página 201.
En nuestro
medio, el artículo 121 inciso 14) de
"Artículo
261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo
permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos
pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás
cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al
Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se
diferencian de cualquier otra persona".
"El
dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad
expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés
público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales,
bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a
los particulares y que están destinados a uso público y sometidos a un régimen
especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia
naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el
sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que
invariablemente es esencial en virtud de norma expresa."
De lo expuesto
se puede afirmar que el dominio público está constituido por bienes cuya
titularidad es generalmente pública, y que se encuentran afectados por ley a un
fin de utilidad o de uso público. Tales bienes se encuentran sometidos a un
régimen jurídico especial que facilita al Estado la realización de sus fines.
En el caso
específico que nos ocupa, si bien desde 1884, con la ya citada ley de
secularización de los cementerios, se encargó la administración de esos bienes
a las autoridades políticas de cada lugar, no se dispuso ahí, ni en ninguna
norma de rango legal posterior, la afectación de los cementerios al dominio
público. Ello, a pesar de que se trata
de bienes que, evidentemente, se destinan de manera permanente a un uso de utilidad
general.
La situación
apuntada nos conduce a cuestionarnos si es posible admitir que exista dominio
público sin afectación formal por vía legislativa. Al respecto es preciso hacer
notar que el citado artículo 261 del Código Civil cataloga como bienes demaniales no sólo los que por ley están destinados de un
modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, sino, además,
aquellos de que todos pueden aprovecharse, por estar entregados al uso público.
"Los
bienes adquiridos por el Estado o las Juntas de Educación o administrativas
para dedicarlos a la educación pública, son por propia naturaleza, bienes de
dominio público y sometidos a un régimen especial, en razón de los fines que
deben cumplir ".
Posteriormente,
en su resolución n.° 5879-94 de las 10:00 horas del 7 de octubre de 1994,
también expresó:
"Toda
construcción de locales destinados en forma permanente a un uso de utilidad
general, impone que esos bienes sean considerados como demaniales,
como por ejemplo en el caso de los locales comerciales en mercados municipales
o en este caso, de los construidos en las terminales para el servicio de
autobuses. Lo normal en este caso es que el Gobierno Local construya las
instalaciones y las de en arriendo a los particulares; el vínculo que surge de
esta relación no constituye un simple alquiler, en los términos del derecho
común. Para el particular constituye una forma de uso y aprovechamiento de una
cosa pública que queda regulada por el derecho público."
De conformidad con lo anterior, es posible afirmar
que existen bienes demaniales "por
naturaleza", representados por aquellas cosas que se destinan, de modo
permanente, a un uso de utilidad general. Esa afirmación encuentra respaldo en los
precedentes jurisprudenciales transcritos, los cuales, son vinculantes erga
omnes, según lo dispuesto en el artículo 13 de
En el caso de los cementerios municipales, aunque
ninguna norma legal (o de rango superior a la ley) lo haya señalado
expresamente, es claro que se trata de bienes destinados permanentemente a un
uso de utilidad general, por lo que constituyen bienes de dominio público.
Al pronunciarse
sobre la naturaleza de los cementerios, el Tribunal Contencioso Administrativo,
en su sentencia n.° 144 del 22 de abril de 1999, indicó:
"… el régimen jurídico de los cementerios se
ubica en el Derecho Público y el camposanto se considera como un bien demanial, lo que impide a los ciudadanos ejercer sobre
ellos actos de posesión o pretender los derechos que de ella se derivan,
quedando a salvo, claro está, las relaciones que se establecen con los
propietarios, concesionarios o arrendadores de las sepulturas, monumentos y
mausoleos que se erigen en el cementerio, las cuales estarían regidas, por el
régimen apropiado a su condición".
Por su parte,
el Reglamento General de Cementerios ya citado, en su artículo 57, dispone que
los cementerios deben considerarse patrimonio público. Tal disposición, aunque
no es de rango legal, forma parte del ordenamiento jurídico vigente y refuerza
la naturaleza demanial de los cementerios. El texto
de esa norma indica:
"Artículo
57: Todos los cementerios nacionales se considerarán patrimonio público,
sujetos a sus leyes y reglamentos, inalienables, secularizados y no podrán ser
suprimidos sino por razones de orden público previo criterio técnico y
autorización del Ministerio de Salud. Específicamente de
Establecida entonces la naturaleza demanial de los cementerios municipales y siendo la
inalienabilidad una de las características de este tipo de bienes, es posible
afirmar que ni las juntas administradoras de esos cementerios, ni ningún otro
órgano municipal, está jurídicamente habilitado para vender espacios del
terreno –propiedad de la municipalidad– donde se encuentra ubicado el
cementerio.
A pesar de lo
anterior, sucede en algunos casos que no todo el terreno ocupado por un
cementerio es propiedad de la municipalidad, sino que en él existen sepulturas,
monumentos, mausoleos, etc., que se encuentran inscritos, como propiedad
privada, ante el registro público respectivo. En tales supuestos, la naturaleza
privada de esa propiedad debe respetarse(8) de manera tal que, en tales
supuestos, sí podría admitirse la posibilidad de que los propietarios de esos
espacios los vendan a terceras personas, siguiendo para ello el procedimiento
establecido en el decreto ley relativo a la "Regulación de
(8) Al
respecto,
El decreto ley
a que se acaba de hacer referencia, aparte de que admite la existencia de casos
de propiedad privada dentro de los cementerios, regula los requisitos y el
procedimiento para el traspaso de esa propiedad; establece que dicho traspaso
sólo es posible cuando las parcelas, tumbas, mausoleos, etc., no hayan sido
usados, o cuando, habiéndolo sido, se hubieren exhumado todos los restos que
ellos contengan; prohibe la venta con pacto de
retroventa; declara la inembargabilidad de esos
bienes; señala que no pueden ser dados en garantía o gravados en forma alguna;
establece como obligación de los dueños, el mantener las parcelas, tumbas y
mausoleos en buen estado de conservación y ornato; y dispone las medidas que
deben adoptarse en caso de que esos bienes sean abandonados. Cabe mencionar que
tratándose de sitios sujetos a propiedad privada dentro de un cementerio, si
bien
En síntesis, es posible afirmar que por ser los
cementerios bienes de dominio público, la municipalidad que los administra no está
facultada para vender espacio alguno de su propiedad en dichos cementerios; sin
embargo, en caso de que existan espacios que no pertenezcan a la municipalidad,
sino a sujetos privados, sí es posible realizar esa venta, mediante el trámite
previsto en el decreto-ley n.° 704 de 7 de setiembre de 1949."
En nuestro
criterio, el dictamen que recién se cita no es contradictorio con el
impedimento que este Órgano Asesor tiene con el proyecto de reglamento que es motivo
del presente estudio. En el
dictamen recién citado, se parte de una premisa fundamental: el
cementerio construido por la municipalidad para destinarlo a un fin de utilidad
general supone que la titularidad del bien inmueble donde se asienta lo es de
la corporación. Por ello se hace la analogía con las sentencias de
En el caso del Cementerio Obrero de San José, no hay duda
de su naturaleza demanial en vista de la titularidad
que sobre él ostenta
III.- SOBRE
Como vimos mediante el Acuerdo N° 117 del 20 de mayo de 1943, se crea la institución
“Cementerios de Obreros de
“Contrariamente a lo alegado por la recurrente,
esta Sala, en sentencia N° 4549-93 de las 15:51 horas del 10 de setiembre de
1993, afirmó que
(…)
I.-
II.- En cuanto al segundo punto, el caso no
cumple con los requisitos de admisibilidad exigidos por el artículo 57 de
Así las cosas, el Tribunal
Constitucional ha definido la naturaleza jurídica de
“(…) que el artículo 13 de
Por otra parte, en cuanto a la fiscalización de dicha
Junta, el artículo 20 del Acuerdo N° 117 del 20 de mayo de 1943, establece:
“Esta institución estará sometida a la supervigilancia
de
El artículo 4 de
“a) La
coordinación de todos los servicios de las instituciones de Asistencia y
Protección Social y Beneficencia Pública existentes o que en lo futuro se
establezcan.
b) La supervigilancia técnica y control económico de las
mencionadas instituciones, cuando sean sostenidas o subvencionadas por el
Estado o por las Municipalidades;
c) La supervigilancia de las referidas instituciones que sean
mantenidas con fondos particulares;
(…)”
Ahora bien,
la anterior disposición legal fue derogada expresamente por la Ley General de
Asistencia Medico-Social, N° 1153 del 14 de abril de 1950 (artículo 36); sin
embargo en esta nueva ley se crea la Dirección General de
Asistencia Médico-Social como
dependencia del Ministerio de Salubridad Pública, a la cual se le asignan las
siguientes atribuciones:
“a) La
coordinación de los servicios de las instituciones de asistencia médica existentes
o que en lo futuro se establezcan, así como la de los servicios de los
organismos de protección social a su cuidado;
b) La dirección
técnica y la fiscalización económica de las instituciones a que se refiere le
inciso anterior, cuando sean sostenidas o subvencionadas por el Estado o por
las municipalidades;
c) La supervigilancia técnica de instituciones análogas que sean
mantenidas con fondos particulares;
(…)”
Como se puede apreciar, las atribuciones asignadas
a
El anterior cuerpo normativo fue
derogado -excepto en su artículo 29- por
Si bien es cierto, en vista de
las derogaciones acontecidas desapareció “la supervigilancia técnica de instituciones análogas que sean
mantenidas con fondos particulares”, considera
este órgano consultivo que el accionar del Cementerio de Obreros administrado
por su Junta Directiva, se encuentra subsumido dentro de la anterior
disposición. En ese sentido, es innegable que esa institución realiza “acciones de salud en general”, las cuales son
sostenidas o subvencionadas parcialmente por
Bajo ese contexto, el concepto subvención proviene
del verbo subvenir, el cual es definido por el Diccionario de
En consecuencia,
“De la
normativa que a continuación se transcribe, se constata que al constituir los
cementerios establecimientos de interés sanitario, su administración y
organización está inmersa dentro del sector salud. Por consiguiente, los
administradores de cementerios están sujetos a los requisitos, directrices
técnicas y de funcionamiento que el Ministerio de Salud disponga para la
construcción y operación de los cementerios.
(…)
Por lo tanto,
resulta evidente que
(…)
Con fundamento
en lo transcrito,
(…)
De lo hasta
aquí expuesto, podemos colegir que
De igual manera, con respecto a esa
fiscalización que puede ejercer el citado Ministerio, esta Procuraduría ha
señalado:
"(...) En lo que atañe a la tutela estatal sobre el
funcionamiento de
"...
ch) Ejercer la jurisdicción y el control técnicos sobre
todas las instituciones públicas y privadas que realicen acciones de salud en
todas sus formas, así como coordinar sus acciones con las del Ministerio;
d) La fiscalización económica de las instituciones de
asistencia médica o que realicen acciones de salud en general, cuando sean
sostenidas o subvencionadas, total o parcialmente, por el Estado o por las
municipalidades o con fondos públicos de cualquier naturaleza ...".
En virtud de todo lo expuesto, cabe concluir que
Sin embargo, por el hecho de realizar acciones en el
campo de la salud y por ser subvencionada con fondos públicos, su
funcionamiento está sujeto a la tutela del poder público y a controles de
diversa índole.
Conforme queda expresado, el Ministerio de Salud no sólo
ejerce un control técnico y una potestad de coordinación que la vincula, sino
que también le corresponde una potestad de vigilancia en lo que se refiere al
correcto manejo financiero de la asociación, es decir, la fiscalización
económica de la institución mediante auditorajes,
investigaciones, requerimiento de informes, etc. Dicha tutela que ejerce el
Ministerio de Salud, lo es sin perjuicio de los controles a que también está
sometida
Finalmente, sin perjuicio de lo antes expuesto, nos
interesa precisar lo siguiente:
a) De conformidad con el artículo 2 del Acuerdo N° 117 del 20 de mayo de 1943,
"El delegante tendrá siempre la obligación de
vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en
la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido
discrecional".
b) Como ha quedado plasmado en
este estudio, no hay duda de que el inmueble donde se asienta el Cementerio de
Obreros de
IV.- CONCLUSIONES.
Con fundamento en los
razonamientos expuestos este Órgano Consultivo, concluye lo siguiente:
1) La propiedad donde se ubica el “Cementerio de Obreros de
San José”, Finca del Partido de San José, Matrícula N° 139569-000, es un bien demanial en
vista de la titularidad que sobre él ostenta
2)
3) A tenor
del artículo 2 inciso d) de
4) De
conformidad con el artículo 2 del Acuerdo N° 117 del 20 de mayo de 1943,
5) En razón de que el inmueble
donde se asienta el Cementerio de Obreros de
Sin otro particular, deferentemente,
Ana
Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses
Procuradora
Administrativa Abogado
de Procuraduría
Cc: Concejo Municipal de San José
ACACHA/AAO.
C-346-2007
CEMENTERIO DE OBREROS DE SAN JOSÉ. BIEN
DEMANIAL. JUNTA ADMINISTRADORA DEL CEMENTERIO. CARACTER
ERGA OMNES DE LAS RESOLUCIONES DE
El señor Alcalde de
a) La
naturaleza jurídica del Cementerio de Obreros de San José.
b) La
naturaleza jurídica de
Mediante
dictamen N° C-346-2007
del 28 de setiembre de 2007, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy, Procuradora
Administrativa y Alejandro Arce Oses, Abogado de Procuraduría, concluyen lo siguiente:
1) La propiedad donde se ubica el “Cementerio de Obreros
de San José”, Finca del Partido de San José, Matrícula N°
139569-000, es un bien demanial en vista de la titularidad que sobre él ostenta
2)
3) A tenor del artículo 2 inciso d) de
4) De conformidad con el artículo 2 del
Acuerdo N° 117 del 20 de mayo de 1943,
5) En razón de que el inmueble donde se asienta el
Cementerio de Obreros de