Accesibilidad
Dictamen : 340 - del 24/09/2007
C-340-2007
24 de setiembre de 2007
Licenciado
Francisco Morales Hernández
Ministro de Trabajo y Seguridad Social
Estimado
señor ministro:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de
I.- ANTECEDENTES
De la copia
certificada de los 4 tomos del expediente administrativo que se nos remitió con
su gestión, considero oportuno destacar los siguientes antecedentes de importancia para
la decisión de este asunto:
1)
Mediante
resolución n.° R-DNP-1755-95, de las 9:00 horas del 21 de noviembre de 1995 – notificada al interesado
el 30 de enero del año 1996 – de la Dirección Nacional de Pensiones del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se le otorgó al señor xxx una
pensión de Hacienda (Ley n.° 7013,
del 18 de noviembre de 1985), por la
suma de veintiséis mil ciento treinta y tres colones con treinta y cuatro
céntimos (¢26.133,34) mensuales. La cual fue aumentada por gestión de revisión,
a treinta y siete mil doscientos cincuenta y siete colones con cincuenta y cinco
céntimos (¢37.257,55), a través de la resolución R-AP-DNP-C3-0259-99, de las
8:04 horas del 27 de mayo de 1999, de
2)
El día 8 de
octubre del 2002, el señor xxx presentó ante la Dirección Nacional de
Pensiones, solicitud de pensión del régimen de Gracia (Ley General de Pensiones, n.° 14 del 2 de diciembre de 1935 y sus reformas)
en la que declara bajo la fe de juramento que recibe pensión del régimen de
Hacienda (visible al folio 1 del expediente de pensión).
3)
En el estudio socioeconómico realizado por la
trabajadora social Ileana Jiménez, de fecha 18 de julio del 2003, en el que se
valoró el cuadro familiar y los aspectos económicos, de vivienda, de salud y
laborales del señor xxx se recomienda otorgarle la pensión de Gracia, luego de
llegar a las siguientes conclusiones: “SOLICITANTE DE 53 AÑOS, INCAPACITADO
PARA TRABAJAR TIENE A CARGO LA MANUTENCIÓN DE SU ESPOSA Y DOS HIJOS ESTUDIANTES
SU INGRESO NO ES SUFICIENTE PARA SATISFACER LAS DEMANDAS DEL GRUPO FAMILIAR
ESTÁ CANCELANDO VIVIENDA LABORÓ 17 AÑOS PARA EL ESTADO” (visible a folios 26 y
27 del expediente de pensión).
4)
En la
constancia de la licenciada Maritza Jiménez Madrigal, Jefe del Departamento de
otorgamiento de Derechos, de
5)
Del mismo
modo, en la recomendación técnica del Núcleo de Guerra y Gracia a favor del
otorgamiento de la pensión de Gracia se hace ver dicha circunstancia
indicándose en nota al margen: “Se hace la advertencia a
6)
Igualmente, en
resolución INF-DPN-14783-2003, de las 12:15 horas del 29 de setiembre del 2003,
7)
Sobre la base
de las consideraciones anteriores la Junta Nacional de Pensiones, mediante
resolución R-998-2004, de las 16:30 horas del 30 de setiembre del 2003,
resolvió aprobar la pensión de Gracia al señor xxx por un monto de veintiún mil ochocientos cuarenta
y ocho colones con cuarenta y cinco céntimos (¢21.848,45) a partir del 30 de
setiembre del 2003, de conformidad con los artículos 3 y 5 de la Ley General de
Pensiones. La cual le fue notificada el 4 de febrero del 2004 (visible a folios
8)
En el oficio
DNP-DOP-093-04, del 25 de mayo del 2004, la licenciada Maritza Jiménez
Madrigal, Jefe del Departamento de Otorgamiento de Derechos de la Dirección
Nacional de Pensiones pone en conocimiento de la Junta de Pensiones, el caso
del señor xxx con el fin de analizar “una posible caducidad del derecho
otorgado por el régimen de Gracia. Según consta en el expediente
administrativo, el interesado disfruta de pensión de Hacienda, Ley 7013, por
los mismos servicios considerados para el otorgamiento de la pensión de Gracia.
De conformidad con el artículo 16 de
9)
La Junta
Nacional de Pensiones, a través de la resolución R-RE-DNP-3028-2005, de las
10:30 horas del 14 de abril del 2005, declaró la caducidad del derecho a la
pensión de gracia del señor xxx, por contravenir los artículos 16 de la Ley n.°
7013, “que establece una prohibición expresa para los beneficiarios del régimen de hacienda de
disfrutar de otro beneficio jubilatorio” y 15 de
10) La Sala Constitucional en resolución n.° 2005-012711, de las 16:48
del 14 de setiembre del 2005, anuló la resolución R-RE-DNP-3028-2005,
mencionada en el párrafo anterior, con ocasión del recurso de amparo que el
señor xxx interpuso contra la Junta Nacional de Pensiones (visible a folios
70-77 del expediente de pensión).
11) Por virtud de la resolución n.° 715-2006, de
las 10:00 horas del 9 de mayo del 2006, el Ministro de Trabajo y Seguridad
Social, nombra una comisión investigadora para que analice y determine la
existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas o
lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio del régimen de Gracia
a favor del señor xxx, de conformidad con las citadas Ley General de Pensiones,
la Ley n.° 7013 y
12) De conformidad con el historial de pagos de
fecha 4 de julio del año 2006, visible al folio 8 del expediente de
13) Sin embargo, en el informe CI-001-2006, de
las 8:00 horas del 18 de julio del 2006, suscrito por Natalia Meneses Guillén y
Alexander Vindas Vargas, funcionarios del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, en acatamiento de lo indicado en la referida resolución n.°
715-2006, y luego de que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social concediera
la prórroga solicitada por esa Comisión Investigadora mediante resolución n.°
905-2006, de las 7:25 horas del 7 de julio del 2006 (visible a folios 17 y 18
del expediente de la Comisión Investigadora), se recomienda, en lo que
interesa, ordenar la instauración de un órgano director para que de conformidad
con el artículo 173 de la LGAP, investigue la procedencia de declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del otorgamiento del beneficio
jubilatorio a favor del señor xxx, por violación a los artículos 10 y 15 de la
Ley General de Pensiones y 16 de la Ley n.° 7013, pues al momento en que se le
concedió la pensión de Gracia, él ya gozaba de una pensión de Hacienda por los
mismos servicios considerados en el otorgamiento de aquella. Añaden, que de no estimarse así por el señor
Ministro, se siga por la vía de los numerales 10 y 35 de
14) Se llevó a cabo un primer procedimiento
administrativo ordinario para determinar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de la resolución R-998-2004, en el que consta como primera actuación
la resolución DMT-1444-2006, de las 8:30 horas del 30 de octubre del 2006 de
nombramiento de órgano director. Sin embargo, mediante resolución del Despacho
del Ministro DTM-048-2007, de las 8:02 horas del 16 de enero del año en curso,
se anuló todo lo actuado por ese órgano director, incluida la resolución anterior
por la que se le nombró, al estimarse, en lo que nos interesa, que la
intimación realizada en su momento al expedientado era defectuosa, pues no
hacía mención expresa de la normativa jurídica que se consideró violentada. Por
lo que se ordena realizar un nuevo nombramiento del órgano director a efecto de
volver a iniciar el procedimiento respectivo (ver folios
15) Mediante resolución DTM-049-2007, de las 9:18
horas del 16 de enero del 2007, el Ministro de Trabajo, decide nombrar un
órgano director integrado por los funcionarios Juan Cancio
Quesada Picado y Lidia María Hernández Rodríguez, “para que investiguen y
determinen la posible Nulidad Absoluta Evidente y Manifiesta, del acto administrativo
contenido en Resolución N° R-998-2004,
de las dieciséis horas con treinta minutos, del treinta de setiembre, de dos
mil tres, a través de la cual la Junta Nacional de Pensiones acordó otorgar una
pensión por el Régimen de Gracia a favor del señor xxx” (visible a folios 1-12 del expediente del procedimiento
administrativo).
16) El referido órgano director mediante oficio
presentado al señor Ministro el 19 de marzo del presente año, le informa: “En
virtud de la complejidad del caso, la dificultad física para realizar la
respectiva audiencia, provocó un atraso en el inicio del procedimiento, por lo
que de conformidad con el artículo 262 en relación con los artículos 261 y 262
de
17) En virtud de la resolución ODP-CGB-049-0001-2007, de las 9:00
horas del 20 de marzo del 2007, el órgano director cita al señor xxx a una
comparecencia oral y privada a efectuarse a las 9:00 horas del día 26 de abril de ese año, prácticamente en los
mismos términos que la primera intimación anulada a que hicimos mención en el
punto 14 anterior (ver los folios
18)
De conformidad con el
acta levantada al efecto, la audiencia oral y privada se celebra a las 9:00
horas del 26 de abril del 2007, con la presencia del señor xxx, su abogado y los
miembros del órgano director. El abogado del expedientado realiza sus alegatos de
hecho y derecho, a la vez que presentan en dicho acto un escrito de descargo de
fecha 23 de abril del 2007. El cual se centra fundamentalmente en el informe
preliminar CI-001-2006 de
19)
El órgano
director rinde su informe final en oficio de fecha 9 de mayo del 2007, en el
cual, manifiesta que informó a la parte interesada “de los fundamentos
jurídicos de la eventual declaratoria de nulidad, de forma que se comunicó del
sustento legal de los supuestos vicios de nulidad”, y luego entra en las
siguientes valoraciones: “Es necesario señalar, que la adecuación del acto
administrativo al fin depende de la verificación del motivo del acto, por lo
que la ausencia de éste último, determina la ausencia del fin del acto
administrativo, de manera que el que persigue el Estado es el de auxiliar a las
personas que habiendo laborado para el Estado, no hubieren cumplido los
requisitos para otro tipo de pensión y que su condición económica lo ameritaran
en el tanto no tuvieran los recursos suficientes para subsistir, siempre y
cuando, no tuviese juzgamientos y no tuvieran otra pensión otorgada por los
mismos años de servicio, lo cual no se cumplió por la evidente violación a lo
dispuesto por el artículo 16 de
II.- LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATIVOS DE DERECHOS.
Tal y como hemos señalado en anteriores
ocasiones,
La razón para limitar la
posibilidad de que
A pesar de lo anterior, existe
una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del
administrado son intangibles para
“Artículo 173.-
1.- Cuando la nulidad absoluta de
un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser
declarada por
A este respecto, la más reciente
jurisprudencia de la Sala Constitucional se ha encargado de explicitar los
alcances de la potestad de revisión de oficio contemplada en el numeral recién
trascrito:
“III.-
En esos términos también se ha
pronunciado
“II.- El artículo 173 de
Toda actuación administrativa
está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y
principios que integran el ordenamiento jurídico. Por ende, la sujeción y la
conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto
administrativo, pero también el deber de
En aras del principio de
intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los
administrados, el ordenamiento prohíbe que
III.- CONSIDERACIÓN PREVIA EN RELACIÓN CON LA
INTIMACIÓN REALIZADA AL SEÑOR XXX Y SUS IMPLICACIONES EN RELACIÓN CON LA
GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO
De forma consecuente con lo
expuesto en el apartado anterior y precedida por una enjundiosa y nada
desdeñable línea jurisprudencial de
Sirva a manera de
referencia, las resoluciones ya mencionadas de
“V.-
VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE
Por su parte,
“ 1.- El carácter tutelar del
procedimiento
La declaratoria de nulidad
absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera
jurídica del administrado. En aras de asegurar el derecho de defensa, se ha
previsto que
El procedimiento se
rige por determinados principios y, en particular, por el principio del debido
proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del administrado
en el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela
efectiva y, por ende, el derecho a la justicia.
Tanto judicial como
administrativamente se ha considerado que el procedimiento administrativo
ordinario regulado por
De forma
consecuente con estos importantes postulados del debido proceso y el derecho de
defensa, el órgano director, al tramitar y excitar el desarrollo del
procedimiento administrativo hasta dejarlo listo para la decisión final, debe
observar las formalidades sustanciales de éste, pues de lo contrario se causará
nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de
Precisamente, un
principio fundamental que integra el debido proceso y garantiza un adecuado
derecho de defensa del expedientado es el principio de intimación e imputación.
A este respecto,
“II.- De los
principios de legalidad penal y del debido proceso se desprenden algunos
principios (prohibiciones o limitaciones) de acatamiento obligatorio para los
órganos administrativos del Estado en materia de potestad sancionadora. Entre
ellos, se encuentra la exigencia de que ninguna sanción administrativa puede
establecerse si no es con respeto absoluto del derecho de defensa (artículos
211.3 y 308 y siguientes de
Más recientemente ese alto
Tribunal, en la resolución n.° 2005-08804, de las
16:20 horas del 5 de
julio del 2005, al resolver un caso que guarda mucha conexión con el asunto bajo
estudio fue del siguiente criterio:
“II.- Objeto del recurso . El recurrente acusa la infracción de su
derecho al debido proceso, específicamente a la intimación e imputación en el
procedimiento iniciado por
III.- Sobre el fondo. Es reiterada la jurisprudencia
de este Tribunal en el sentido de que el derecho al debido proceso es exigible
en cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto producir un
resultado sancionado. Entre los elementos constitutivos del mismo se cuenta el
derecho a la notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento;
el derecho de intimación, es
decir, que todo acusado debe ser instruido de los cargos que se le imputan. Con
el traslado de cargos se pretende que la persona intimada comprenda el carácter de los actos que se le atribuyen
desde el momento de la iniciación del procedimiento administrativo. Esta Sala
ha señalado al respecto:
III.- Como en la especie
En el caso de
estudio
A la luz de las consideraciones
anteriores realizadas por la Sala Constitucional, tenemos que en el presente
caso, según se indicó en el punto 17 del epígrafe de Antecedentes, el órgano
director, al momento de hacer el traslado de cargos al señor xxx, cita de forma
genérica, como normativa infringida, la Ley n.° 7013, sin precisar los
artículos en que se sustenta para calificar como de nulidad absoluta, evidente
y manifiesta la pensión de Gracia que se pretende anular en este procedimiento.
Reitera además en
la parte dispositiva de su resolución inicial ODP-CGB-049-0001-2007, que el
procedimiento administrativo en contra del señor XXX, se declara
formalmente abierto “por la presunta irregularidad en el proceso de
otorgamiento de la Pensión de Gracia otorgada mediante Resolución PG-998-2004
[sic] (…), pudiendo acarrear la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de
dicho acto declarativo de derechos y por ende la supresión del derecho en
cuestión, por cuanto en la especie existen normas prohibitivas para el caso de
recibir dos o más beneficios jubilatorios, de conformidad con la normativa
vigente.”
Sin embargo, el
órgano director en lugar de referirse expresamente a esas normas prohibitivas,
menciona otras que no guardan relación con los hechos investigados. En efecto,
en el considerando III de la resolución inicial de cita señala como posibles
normas conculcadas el artículo 32 de
No es sino hasta con el informe final a que hicimos alusión en el punto 19
de los antecedentes, que el órgano director particulariza y realiza una labor
exegética de las normas (los artículos 3 y 15 de
La falta de claridad del órgano director en la calificación legal de los
hechos se evidencia del contenido del escrito de defensa del expedientado, ya
que tal y como se consignó en el punto 18 de los antecedentes, en dicho
documento se rebaten únicamente los argumentos jurídicos del informe preliminar CI-001-2006 de
(Resolución de
El
referido informe o investigación preliminar si bien constituye una diligencia
probatoria que debe estar a disposición del interesado y respecto a la cual él
tiene derecho al pleno conocimiento de su contenido durante la sustanciación
del procedimiento; la distinta naturaleza de dicho informe[2]
impide que se le pueda equiparar al traslado de cargos. Dicho de otra manera,
“no se puede, simplemente, dar traslado del informe de la investigación
realizada. Una vez que se toma la decisión de iniciar el procedimiento
ordinario, se deben imputar e intimar los cargos y hechos debidamente”.[3]
Del mismo
modo que no es legítimo, que el expedientado deba deducir de ese documento las
normas que le resultan aplicables a su caso, máxime cuando de su interpretación
depende el grado de sanción que se le va a aplicar al acto declarativo de su
derecho. En ese sentido,
“VI.- (…) La intimación de los cargos debe ser expresa,
precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del
cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente
administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior
podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no
los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual
menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto el debido proceso.”
Lo más grave del asunto es, que según se indicó en
el punto 14 de los antecedentes, la misma irregularidad en la intimación que
ahora se señala motivó en parte la anulación por el señor Ministro, de todo un
primer procedimiento administrativo ordinario que se desarrolló contra el señor
xxx. Con lo cual, se invierten recursos y
tiempo valioso – dada la proximidad de la fecha de caducidad para que
IV.- LA AUSENCIA
DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL OTORGAMIENTO DE LA PENSIÓN
DE GRACIA AL SEÑOR XXX
Sin perjuicio del
análisis de forma realizado, que en determinados supuestos implicaría la devolución
de la gestión sin entrar al fondo del asunto, dada las irregularidades
procedimentales que se han detectado en perjuicio de los derechos del
interesado y del interés público; nos permitimos, aún
así, realizar las siguientes consideraciones en relación con el acto
jubilatorio que se cuestiona, atendiendo a los principios constitucionales de
eficiencia y economía en la gestión pública, como así ya lo hemos hecho en
otras ocasiones (ver al efecto, el dictamen
C-118-2007,
del 17 de abril de 2007 y el C-175-2007, antes citado); en la eventualidad de
que esa Cartera ministerial decidiera someter a nuestro conocimiento futuros
casos similares en los que esté en discusión el otorgamiento de una pensión de
Gracia junto con otra ordinaria o de Derecho.
En nuestro criterio, la resolución
R-998-2004, de las 16:30 horas del 30 de setiembre del 2003 de la Junta
Nacional de Pensiones, a través de la cual se le otorga una pensión de Gracia
al señor XXX no contiene una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de forma tal que se pueda concluir que
existe una infracción palmaria del Ordenamiento Jurídico, al menos en los
términos en que se planteó durante la tramitación del procedimiento
administrativo seguido contra él. De hecho, partiendo de ese mismo enfoque y de
conformidad con los elementos que pasamos a señalar de seguido, dudamos incluso
que de dicho acto se pueda deducir un grado de invalidez que permita
considerarlo como absolutamente nulo, en los términos establecidos por el
artículo 166 de
Primeramente, es menester tomar
en cuenta, que no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio
del trámite previsto en el artículo 173 de
En esos términos se ha
pronunciado de forma reiterada
“IV.-
Por su parte
“En forma acorde
con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’
y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta
es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un
proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.
La última categoría
es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes
tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y
manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación,
comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e
indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro
derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos
administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987.
En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del
12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del
8 de junio de 2004 y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
Al confrontar el citado beneficio
jubilatorio del señor xxx con los parámetros antes explicitados por la
jurisprudencia constitucional y administrativa, llegamos a la conclusión de que
de dicho acto no se deduce con la claridad exigida por el ordenamiento jurídico
la nulidad absoluta por ausencia de alguno de sus elementos. Pues es necesario
realizar no solo una labor exegética de la naturaleza de la pensión de Gracia
que centra el análisis del procedimiento que se llevó a cabo, sino también de
las normas que se consideran conculcadas y que con mayor o menor fortuna son
interpretadas por
Tanto
Lastimosamente, de la
deficiente intimación que se le realizó al señor xxx no se pueden establecer con
precisión las razones por las cuales se considera conculcado el artículo 3 de la Ley General
de Pensiones, tan solo en su informe final el órgano director hace mención de
los incisos a) y d) del párrafo segundo de dicho numeral. Así el artículo de
referencia establece:
“ARTÍCULO 3º- La solicitud de una pensión de gracia o de derecho deberá
hacerse necesariamente por escrito, y en la misma forma, cualesquiera otras gestiones
posteriores que se lleguen a efectuar respecto a la misma pensión. La petición,
para ser admitida por el organismo al cual corresponda resolverla, deberá
documentarse con información instaurada ante
Sólo se otorgará pensión de gracia a quien demuestre en forma fehaciente lo que sigue:
a) Que carece de recursos propios para vivir y de parientes obligados a
darle alimentos, capacitados para atender a esa prestación.
b) Que es honrado y de buenas costumbres.
c) Que ha perdido sus facultades mentales o su capacidad para el trabajo,
total o parcialmente. Y
d) Que los servicios propios o de sus parientes en que fundamenta su
solicitud fueron efectivamente prestados a
El simple hecho de haber prestado servicios en el desempeño de un cargo
público, no es recomendación bastante para obtener pensión
de gracia del Tesoro Nacional. Es necesario que esos servicios sean
extraordinarios por su calidad o por su duración, por el provecho que de ellos
obtuviera
Cuando ocurriere el fallecimiento de quien prestó los servicios a
a) A la viuda y a los hijos menores o incapacitados o a los que, aunque
mayores de dieciocho y menores de veinticinco, sean estudiantes en una
institución de Educación Superior. A falta de viuda, se le concederá a la
compañera que hubiese convivido en el beneficiario por un mínimo de cinco años,
sino hubiese hijos comunes, o un mínimo de dos años, si hubiese hijos comunes.
b) A los padres.
Los hijos, a los cuales se refieren el inciso a) de este artículo, que se
hubieren incapacitado con posterioridad al deceso de su progenitor, tendrán
derecho a los beneficios establecidos por la ley, previa comprobación de los
demás requisitos pertinentes.” (El destacado no es del original).
(Así reformado por el artículo 1º de
Tal y como fue aclarado por
esta Procuraduría de forma muy temprana, los párrafos segundo y tercero del
artículo anterior hacen referencia a dos supuestos distintos en los que se
puede otorgar la pensión de Gracia: las llamadas pensiones de Gracia por
indigencia y
“Del análisis del anterior texto, es preciso hacer resaltar el hecho de que
cada uno de los dos párrafos contempla una posibilidad de otorgamiento de
pensión, de diferente índole. Así, dentro de los presupuestos del primero, no
es requisito indispensable o forzoso haber sido servidor público, pues este
párrafo contempla la posibilidad de que los servicios a
Posteriormente, en aclaración de dicho dictamen, esta Procuraduría en el
dictamen C-001-85, del 3 de enero de
1985, añadió:
“En lo que hace a la aclaración del segundo dictamen citado (C-117-84 de 30
de marzo del año anterior), lo procedente en primer término es manifestar
reiterándolo, que el artículo 3º de
En efecto, el primero de los supuestos legales se refiere en realidad al
caso de personas indigentes. Es por ello que el solicitante debe demostrar: a):
Que carece de recursos propios para vivir y de parientes obligados a darle
alimentos, capacitados para atender a esa prestación; b) Que es honrado y de
buenas costumbres; c): Que ha perdido sus facultades mentales o su capacidad
para el trabajo, total o parcialmente, y d): Que los servicios propios o de sus
parientes en que fundamenta su solicitud fueron efectivamente prestados a
El otro supuesto, sea, el del párrafo tercero, se refiere en concreto al
caso de una persona que desempeñó efectivamente un cargo público, en las
condiciones o por el tiempo mínimo que señala dicha norma.” (Ver en igual
sentido, el dictamen C-146-92, del 9 de setiembre de 1992).
Pues bien, a la luz de las
consideraciones anteriores y de la revisión exhaustiva de la documentación que
corre agregada a los cuatro tomos que componen el expediente administrativo
remitido con su gestión, no se desprende una violación a la norma de cita y
menos de la entidad requerida por el artículo 173 de
Sin perjuicio del análisis
sistemático que se pueda hacer de dicha norma en relación con los otros
artículos que se estiman vulnerados, lo cierto es, por lo que se refiere al
requisito del inciso d) – al que nos referiremos primero a fin de hacer más
ordenada esta exposición –, respecto a que la solicitud del beneficio
jubilatorio se debe fundamentar en servicios propios o de sus parientes, que no
cabe duda de que el señor xxx cumplía con dicho requerimiento pues es
precisamente sobre la base de ese argumento que se entabla este procedimiento.
Siendo factible que pudiera
calificar también para el segundo supuesto que contempla el párrafo tercero del
artículo 3 de referencia, a que aludíamos antes, al haber desempeñado un cargo
público por espacio de más de 15 años (ver puntos 1 y 6 de los antecedentes).
En cuanto al requisito del
inciso a) de la norma bajo estudio, acerca de la carencia de recursos propios
para vivir y de parientes obligados a darle alimentos, tenemos que el estudio socioeconómico
realizado por la trabajadora social de fecha 18 de julio del 2003 (ver punto 3
de los antecedentes), en el que incluso se tomó en cuenta el monto de la
pensión de Hacienda que devengaba el expedientado,
recomienda en ese momento el otorgamiento de la referida pensión de Gracia, al constatarse que el
señor XXX tenía a cargo la manutención de su esposa y dos hijos y que su ingreso
no era suficiente para atender las necesidades del grupo familiar. Valga la acotación, que a
esta clase de informes de las trabajadoras sociales se le ha reconocido valor
probatorio para el reconocimiento en sede judicial de pensiones de esta
naturaleza (ver al efecto el voto n.° 109, de las 8:20 horas del 13 de abril
del año en curso, de
Siendo que, en la instrucción
del procedimiento administrativo que siguió al otorgamiento de la pensión de
Gracia, no se incorporaron nuevos informes o estudios socio-económicos del
interesado a fin de constatar si su situación económica había mejorado o que se
encontraba en alguno de los otros supuestos contemplados en el artículo 10 de
“ARTÍCULO 10.- Las pensiones de gracia caducarán:
a) Por mejorar la fortuna del agraciado de modo que no necesite
urgentemente la pensión para vivir;
b) Por su mala conducta comprobada;
c) Por el cambio de circunstancias de los parientes obligados a darle
alimentos, de manera que se pongan en estado de poder dárselos; y
d) Por llegar a la mayoridad, a no ser que esté incapacitado para el
trabajo en forma total y permanente.
En el caso de viuda, hijos y padres que devenguen una pensión de gracia
conjuntamente, la parte desierta por caducidad o por fallecimiento no acrecerá
la de los restantes beneficiarios, ni podrá ser objeto de traspaso.
A fin de poder constatar que los pensionados no se encuentran en los casos
que este artículo considera, así como los de defunción en que cesa el
beneficio,
Salvo lo dispuesto en el inciso h) del artículo 7º, para efecto de la
revalidación de las Pensiones de Gracia, todos los años, en los meses de
octubre y noviembre, el Jefe de
Las pensiones otorgadas a los ex-Presidentes de
Tratándose de pensionados, físicamente imposibilitados, podrá eximírseles
del requisito de revalidación, previa información y pronunciamiento favorable
de
(Así reformado por el artículo 1º de
Desde la perspectiva del numeral
anterior, tampoco se evidencia una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Pues no consta del expediente
analizado, que se haya llevado a cabo por los órganos competentes, alguna
diligencia administrativa que sirviera para comprobar la caducidad de la
pensión con base al “registro cuidadoso” del que habla la norma. El único
documento es el ya mencionado oficio DNP-DOP-093-04, del Departamento de
Otorgamiento de Derechos (ver punto 8 de los antecedentes), que no se sustenta ni siquiera en el
artículo de comentario sino en el artículo 16 de
Adicionalmente, no basta la
revalorización por costo de vida del monto de la pensión de Hacienda del señor xxx para
considerar caduca su pensión o vulnerado el referido artículo 10, desde el
momento en que como se dijo antes, no se realizó ningún trámite posterior a fin
de constatar la mejora en su situación económica. Es decir, un análisis de las
condiciones económicas, sociales, familiares y de vivienda del expedientado,
que en todo caso parece exceder los alcances de la valoración que se puede
hacer a través del artículo 173 de la LGAP.
Ello aún cuando se haya superado el tope legal previsto por el
artículo 15 inciso c) de
Resta referirse al otro argumento
que en criterio de los distintos órganos que aparecen en el expediente
administrativo, permite calificar el beneficio jubilatorio de Gracia del señor XXX como de
nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y que recibe un mayor desarrollo al
menos de parte del órgano director. Esto es, el que se hayan considerado para
el otorgamiento de la pensión de Gracia, los mismos servicios que el
expedientado prestó a
“ARTÍCULO 15.- Nadie podrá recibir más de una pensión del Estado, excepto
en los siguientes casos:
a) Que se trate de pensiones provenientes de regímenes de cotización
obligatoria, y por servicios diferentes;
b) Que se trate de pensiones convenidas entre
c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores,
(*) (siempre que no excedan de treinta mil colones (¢30.000)). Este monto se
reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores
públicos, por variaciones en el costo de la vida y en los mismos porcentajes
decretados para estos. No existirán pensiones inferiores a diez mil colones
(¢10.000). Este monto se reajustará por el procedimiento establecido en el
párrafo anterior.
(Así reformado este inciso por el artículo 34 de la ley No.7302 de 8 de
julio de 1992)
(*) ANULADO por resolución de
ch) Que habiendo adquirido derecho a pensión o jubilación en alguno de los
regímenes a que se refiere el párrafo anterior, y para los efectos del inciso
a) inicial de este artículo, presten servicios en otro puesto no incluido en el
sistema que generó el expresado derecho, hasta por diez años, a fin de que
puedan completar las contribuciones que les falten para acogerse a pensión del
régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de
(Así adicionado este inciso por el artículo 1º de la ley No. No.6444 de 7
de julio de 1980)
En este caso, el ajuste a la suma indicada se hará de oficio. Los
organismos del Estado que otorguen o hayan otorgado pensiones están obligados a
comunicar al Registro del Estado Civil, la nómina de las personas que reciban
esas pensiones, con explicación detallada de sus calidades y el número de
cédula de identidad.
El Registro del Estado Civil tiene obligación de comunicar, por escrito, a
A las personas que, a partir de la vigencia de esta ley, llegaren a recibir
pensiones del Estado en los regímenes cubiertos o subvencionados en
Se exceptúan de la disposición general, contenida en el párrafo anterior,
los pensionados que estén en la siguiente situación:
a) Que sean indemnizados de guerra o pensionados de gracia;
b) Que reciban cuatrocientos colones o menos de pensión, siempre y cuando
dicho beneficio no lo hayan obtenido mediante incapacidad para el trabajo; y
c) Que por disposiciones legales vigentes puedan desempeñar esos cargos,
siempre que el salario no exceda de doscientos colones mensuales.
Las personas que llegaren a recibir, por cualquier razón, más de una
pensión, con violación de lo estipulado en este artículo, quedan obligados a
reintegrar a
Aquellos que, a partir de la vigencia de esta ley, llegaren a adquirir
derecho para recibir más de una pensión, y no estuvieren en los casos de
excepción indicados, tendrán derecho a percibir la mayor de ellas.
Los giros correspondientes al pago de las pensiones solamente podrán
entregarse a los beneficiarios, personalmente. En caso de impedimento físico,
que los inhiba para retirar sus giros, o que residan en el exterior, lo harán
constar así, a satisfacción de
No podrá acordarse nombramiento de empleado o funcionario del Estado, sus
instituciones y organismos, sin que, previamente, el aspirante demuestre que no
está en el disfrute de pensión alguna.”
(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. No.5810 de 10 de octubre de
1975)
En consecuencia, para el
órgano director se irrespeta la prohibición del trascrito artículo 15 de recibir
una doble pensión a cargo del Estado por los mismos servicios, ya que el caso
del señor
xxx no encaja
dentro del supuesto del inciso a), dado que no se tratan de servicios
diferentes los tomados en cuenta en el otorgamiento de sus pensiones de
Hacienda y Gracia.
A este respecto,
“De la forma en que está redactado el numeral transcrito, se desprende evidentemente
que el espíritu de la disposición fue establecer una prohibición genérica,
aplicable a todos los regímenes de pensiones existentes, y estipular como es el
caso del inciso c), que es el que nos interesa, una excepción, también de
carácter general, a la prohibición de recibir más de una pensión del
Estado. Considerar el caso contrario, sea, interpretar que la prohibición y la
excepción de comentario, contenidas en dicha disposición, sólo se refieren a
los casos de pensiones de derecho, dejando por fuera las de gracia, sería
restringir los alcances del numeral citado, y contravenir el principio
establecido en materia de interpretación legal, que dispone que "no es
lícito distinguir donde la ley no distingue", o en otras palabras que "no
deben hacerse excepciones o distinciones cuando las disposiciones de la ley son
generales y absolutas".
Cabe agregar, en apoyo de lo expuesto, que
Ahora bien, la postura de los
distintos actores del Ministerio de Trabajo a lo largo del procedimiento
administrativo seguido en contra del señor xxx, no deja de tener cierto fundamento, desde el momento en
que el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 11327-MTSS, del 20 de marzo de 1980,
adicionó un nuevo artículo 9 al Reglamento de la Ley
General de Pensiones (Decreto Ejecutivo n.° 2817-MTSS, de 1 de febrero de 1973), que decía:
"No podrá acordarse una pensión de gracia por tiempo de servicio a
quien por los mismos años computados a tal efecto ya disfrutare de otra
pensión. Si se otorgare una pensión de derecho a quien ya disfruta de una de
gracia, con fundamento en los mismos años servidos, se procederá a suspender el
disfrute de ésta".
La norma anterior, como era de
esperar, motivó precisamente que
“Tal norma fue internamente considerada ilegal por esta Procuraduría desde
su promulgación, ya que es evidente su antinomia con lo dispuesto por el inciso
c) del artículo 15 de
c) Cuando se trate de pensiones no contempladas en los incisos anteriores,
siempre que la suma de ambas no exceda de doce mil colones...".
Siendo ello así, no cabe duda de que en la actualidad el decreto ejecutivo Nº
11.327-TSS se encuentra derogado implícitamente, con base en el conocido
principio jurídico de que la norma legal posterior reforma o deroga a la
anterior que se le oponga, circunstancia que resulta de absoluta evidencia en
el presente caso, ya que en la especie nos encontramos con tres leyes
posteriores a una norma reglamentaria que, por su contenido, ha quedado sin
efecto, pues cabe repetir aquí que en el artículo 15 citado no se refiere a
pensiones de derecho exclusivamente, sino tanto a éstas como a las de gracia,
ya que en él no se hace ninguna referencia concreta a unas o a otras, sino que
su texto es genérico, por lo cual es de aplicación obligada a principio
jurídico de que no es lícito distinguir donde la ley no distingue.
De lo anterior se concluye que su solicitud de reconsideración del dictamen
C-242-84 debe declararse improcedente, ya que en él no existe la omisión que
usted señala en cuanto al decreto ejecutivo Nº 11327-TSS de 20 de marzo de
1980, puesto que éste resulta inaplicable en la actualidad, por oponerse a
normas legales de posterior promulgación a su vigencia.”
A lo que habría que agregar la
reforma operada a través de
Hay que tomar en cuenta, que
es la especial naturaleza de la pensión de Gracia la que permite no sólo
entender con mayor claridad los pronunciamientos anteriores de
Esta distinta
naturaleza del beneficio jubilatorio en cuestión se pone de manifiesto desde el
primer artículo
de la referida Ley que diferencia las pensiones de Derecho de las de Gracia.
Pues estas últimas, como su mismo nombre lo indica, aluden a una liberalidad
del Estado, en virtud de la cual favorece a una persona con una pensión, no con
ocasión de los años que ésta prestó a su servicio o al menos no exclusivamente
por ese motivo, sino por las características particulares que la persona
presenta y le hacen acreedora de ella (carencia de recursos para vivir, buenas
costumbres, servicios extraordinarios, etc). Dicho de
otra manera, la pensión de Gracia no se mide por datos objetivos como la edad o
el número de cuotas obligatorias a un Fondo, tal cual sucede en las pensiones
ordinarias, sino en virtud de circunstancias especiales del solicitante, que
hace que se considere como una pensión facultativa (ver al efecto, la citada
sentencia n.° 109 del Tribunal de Trabajo) y no de Derecho.
El hecho de que la concesión
de la pensión de Gracia no implique la pertenencia a un régimen de cotización
obligatoria – sin perjuicio de que los años laborados puedan servir al cómputo
del tiempo mínimo que establece el citado artículo 3 de
Pero además, que sostengamos
la complementariedad de la pensión de Gracia con una de Derecho en los términos
del inciso c) del artículo 15, como así también parecen haberlo entendido los
tribunales de justicia (ver al efecto, las resoluciones n.° 95-048.LAB, de las 9:45 horas del 3 de febrero de 1995 y n.° 96-171.LAB, de las 15:40
horas del 29 de mayo de 1996, ambas de
En coherencia con esta tesis,
no se evidencia una vulneración y menos palmaria, notoria o rotunda, en
consonancia con las notas adjetivas que de la nulidad hace el artículo 173 de
"Artículo 16.- Los servidores que estuvieren protegidos por
algún régimen especial de pensiones o jubilaciones, pero que aún no gocen de la
respectiva pensión o jubilación, podrán optar por los beneficios que otorga la
presente ley, siempre que reúnan los requisitos correspondientes.”
El órgano director parece interpretar la norma
anterior a contrario sensu, en el sentido
de que los servidores que hayan optado por los beneficios del régimen de
Hacienda, no podrán gozar de los beneficios del régimen especial de jubilación
al que pertenecían antes. Por tanto, al haberse el señor xxx acogido a los beneficios del régimen de Hacienda, ya no
podía optar por una pensión del régimen de Gracia por los mismos servicios
considerados en el otorgamiento de aquélla.
El artículo 16
anterior hay que relacionarlo necesariamente con el artículo 15 de
Es decir, el artículo
16 de la la Ley n.° 7013 hace referencia a regímenes
ordinarios o sustitutivos de cotización obligatoria. Lo que explica que los
artículos 18 y 19 de la misma ley regulen el traspaso de las cuotas
obrero-patronales al fondo del régimen de pensiones de Hacienda, en el momento
de la jubilación o pensión del servidor. Siendo que, tratándose de las
pensiones de Gracia, según se explicó líneas atrás, no se exige la contribución
a un fondo de pensiones para su otorgamiento, ni siquiera el haber sido
servidor público, con lo cual sus posibles beneficiarios no están protegidos o cobijados en realidad por un
régimen especial, ya que como se dijo antes, se trata de una pensión
facultativa y complementaria.
Incluso, ateniéndose
al tenor literal de la norma que habla de regímenes especiales, podría pensarse
que son los correspondientes al Magisterio Nacional y al Poder Judicial, de
conformidad con el último párrafo del artículo 1 bis que adicionó la misma Ley
n.°7013.
Como comentario final, y valgan
las páginas anteriores para corroborarlo, el simple hecho de que las normas
sobre las que se sustenta la petición de nulidad en los términos del artículo
173 de la LGAP, den margen a la interpretación o a una labor exegética por
parte del operador jurídico, en el que incluso, como vemos, pueden caber
distintas posturas, es razón suficiente para esta Procuraduría para considerar
que en el otorgamiento de la pensión de Gracia al señor xxx a través de la
resolución R-998-2004 de la Junta Nacional de Pensiones, no nos encontramos
ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Lo anterior, claro está, sin
perjuicio de la potestad del señor Ministro para declarar lesiva a los
intereses públicos y económicos del Estado, y sin mayor trámite, a la referida
resolución de
V.- CONCLUSIÓN
Con fundamento en
las consideraciones de forma y de fondo antes expuestas, este despacho devuelve
sin el dictamen favorable solicitado, la gestión dirigida a la anulación
administrativa de la resolución R-998-2004, de las 16:30 horas del 30 de
setiembre del 2003, por medio de la cual la Junta Nacional de Pensiones aprobó
la pensión de Gracia al señor xxx
Se devuelve, adjunto a este
dictamen, los cuatro tomos del expediente administrativo remitido en su
momento.
Del señor Ministro de
Trabajo y Seguridad Social, atento se suscribe;
Alonso Arnesto Moya
Procurador Adjunto
AAM/acz
[1] “El objetivo fundamental del
procedimiento lo es la búsqueda de la verdad real. Verdad real en tanto
[2]
Ver al respecto, ARGUEDAS CHEN APUY,
Ana Cecilia; BRENES ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA,
Luis Guillermo. Manuel de Procedimiento
Administrativo… p.137-150
[3] ARGUEDAS CHEN APUY, Ana Cecilia; BRENES
ESQUIVEL, Ana Lorena; VICENTI ROJAS, Iván; BONILLA HERRERA, Luis Guillermo. Manuel de Procedimiento Administrativo…
p.141, sobre la base de la doctrina del voto n.° 416-95, de las 9:12 horas del
20 de enero de 1995 de
C-340-2007
MINISTERIO DE TRABAJO. PENSIÓN DE
GRACIA. NATURALEZA FACULTAVIA Y COMPLEMENTARIA. PENSIÓN DE DERECHO. PENSIÓN
ORDINARIA. DOBLE PENSIÓN POR LOS MISMOS SERVICIOS. POTESTAD DE REVISIÓN DE
OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATIVOS DE DERECHOS. INTIMACIÓN Y DEBIDO PROCESO.
AUSENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.
El
Ministerio de Trabajo nos solicita rendir el dictamen a que se refiere el artículo
173 de la Ley General de la Administración Pública para declarar en vía
administrativa la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del derecho de pensión de Gracia a favor del señor xxx.
Esta Procuraduría, mediante su dictamen
C-340-2007, del 24 de setiembre del 2007, suscrito por el procurador adjunto