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Opinión Jurídica : 097 - del 27/09/2007
OJ-097-2007
27 de septiembre de
2007
Licenciado
Rodrigo Arias Sánchez
Ministro a.i.
Ministerio de Relaciones Exteriores
Estimado señor Ministro:
Me
refiero a su atento oficio N° DM-316-07 de 14 de
septiembre último, adicionado mediante las notas DM-320-07 y DM-321-07 de 24 y 27 del mismo mes, por medio
del cual solicita Opinión Legal sobre “el proceso de negociación entre Costa
Rica y los Estados Unidos de América para lograr un Acuerdo sobre Canje de
Deuda por Naturaleza con fondos del Tropical Forest Conservation Act (TFCA), Ley para
Proceso
que terminó con la suscripción de cuatro documentos, a saber:
- “Acuerdo
entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Banco Central de
Costa Rica en relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza,
con respecto a cierta deuda del Banco Central de Costa Rica con el
Gobierno de los Estados Unidos de América”.
- “Acuerdo
entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y El Gobierno de
- “Acuerdo
de Conservación de Bosques entre el Gobierno de
- “Contrato-Acuerdo
de comisión sobre transacciones de canje entre el Gobierno de los Estados
Unidos de América,
Dichos Acuerdos fueron enmendados
por las Partes respectivas, según documentos que han sido adjuntados.
De acuerdo con lo que se indica en
el oficio de referencia, para dar por concluido el proceso de negociación se
requiere la opinión de
Es
de advertir que el último de los Acuerdos supra
enumerados ha sido suscrito por el Gobierno de los Estados Unidos con dos
entidades de naturaleza privada y de nacionalidad estadounidense. En
consecuencia, ni el Gobierno de Costa Rica ni ninguna entidad pública
costarricense son partes en ese Convenio En esa medida, entiende
En consecuencia, el presente
pronunciamiento se circunscribe a los otros tres Acuerdos del proceso de
negociación, en relación con los cuales nos referiremos a su naturaleza y al contenido
de las obligaciones que de él derivan para el Gobierno de
A. “Acuerdo entre el
Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de
Se
trata de un compromiso suscrito entre dos sujetos de Derecho Internacional en
torno a un programa de canje de deuda. Dicho Acuerdo fue modificado por la
“Enmienda N° 1 al Acuerdo entre el Gobierno de los
Estados Unidos de América y el Gobierno de
A.1-. Naturaleza del Acuerdo
Este
Acuerdo y su Enmienda N° 1 han sido suscritos por el
señor Ministro de Hacienda, actuando en representación del Gobierno de Costa
Rica y por el Gobierno de los Estados Unidos de América. Las Partes son dos
sujetos de Derecho Internacional Público, lo que permite considerar que este
Acuerdo constituye un acuerdo internacional, en los términos del artículo 2 de
Dado el carácter de acuerdo
internacional del citado documento y por el hecho de que comparece en nombre
del Gobierno de
A.2-. Obligaciones del Gobierno costarricense
Las obligaciones a que se compromete
el Gobierno de
a) la imposición de impuestos
b) la necesidad de consulta
c) Presentación de reportes financieros
y colaboración para auditorias y evaluaciones.
a)
Impuestos
Al regular lo relativo a impuestos,
la cláusula 3.1 estipula que la ejecución y entrega del Acuerdo y el pago de
las obligaciones FCA a la cuenta del servicio de la deuda “no pagan actualmente
impuestos o están exentos bajo las leyes de Costa Rica de ningún impuesto,
tributo, gravamen u otras evaluaciones o cargos (impuestos) ordenados por el
GOCR o cualquier otro gobierno local, autoridad fiscal, o subdivisión de
estos”.
Cláusula
que entiende
El Banco Central de Costa Rica es
parte deudora en un contrato de préstamo que se ampara en lo dispuesto en el
artículo IV antes citado. En consecuencia, los pagos que realice para cumplir
con los compromisos derivados de ese contrato de préstamo están exentos de todo
tributo, independientemente de que este pago se haga a la cuenta en que
tradicionalmente se ha hecho o que dicho pago sea “redireccionado”
en los términos en que las Partes convengan. Como bien señala
En ese sentido, el compromiso
internacional que adopta Costa Rica por medio de este Acuerdo no abarca otro
tipo de obligaciones tributarias. Puede decirse que esta declaración tributaria
es conforme con el ordenamiento y es adoptada dentro del marco de facultades
propias del Gobierno de
b) Consulta
Por la cláusula 3.2 el Gobierno de Costa Rica se compromete
a consultar con el Gobierno de Estados Unidos, el Banco Central, y las
organizaciones no gubernamentales involucradas “antes de comprometerse a
cualquier acción que se podría esperar razonablemente que afecte las actividades
del Administrador, el Fideicomisario o el Comité de Vigilancia”. Entiende
c) Remisión de
reportes y colaboración en auditorías
La cláusula 3.3 se refiere a la
remisión de reportes de actividades, auditorías
financieras y otros reportes del Administrador o Fideicomisario requeridas
conforme el Acuerdo de Conservación Forestal. La obligación está referida al
Acuerdo de Conservación Forestal, sin que abarque otros extremos. Por demás, es
entendido que el compromiso que el Gobierno adopta concierne información no
protegida por el artículo 24 de
Por medio de la cláusula 3.4 el
Gobierno se compromete a “hacer sus mejores esfuerzos” para ayudarle al
Gobierno de Estados Unidos a preparar auditorías y
evaluaciones del programa TFCA Costa Rica. Dada su redacción, la cláusula no
puede ser entendida como una obligación del Gobierno de Costa Rica de realizar
las citadas auditorías y evaluaciones. Asimismo, la
obligación de colaborar se entiende enmarcada por el concepto “mejores
esfuerzos”, el cual deberá entenderse de conformidad con el ordenamiento
costarricense.
Procede recordar que para que este Acuerdo tenga rango
superior a
Por otra parte, cabe señalar que
este Acuerdo Internacional no contiene disposiciones en orden a la solución de
controversias entre ambos Gobiernos. Se trata de un punto no normado
expresamente entre los Gobiernos de Estados Unidos y Costa Rica. No obstante,
según se establece en el Acuerdo de Conservación Forestal las controversias que
pudieran derivar de este Acuerdo se resolverían conforme el capítulo de
“Resolución de disputas” del Acuerdo de Conservación Forestal (cláusula 12.2.1
a), en el cual no es parte el Gobierno de Estados Unidos.
B-. “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados
Unidos de América y el Banco Central de Costa Rica en relación con un Programa
de Canje de deuda por naturaleza, con respecto a cierta deuda del Banco Central
de Costa Rica con el Gobierno de los Estados Unidos de América”.
El
Banco Central de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos acuerdan
modificaciones en relación con el contrato de Préstamo AID N°
515-K-043. De este modo, las cuotas correspondientes no serán pagadas en la
forma en que se había convenido originalmente, sino que serán redireccionadas a una cuenta de servicio de deuda abierta
para recibir esos pagos. El producto de estos pagos será utilizado por los
Estados Unidos para financiar actividades de organizaciones no gubernamentales
para la conservación de bosques tropicales.
Este
Acuerdo fue modificado por
B.1-. Una
modificación del contrato de préstamo
Como
su nombre lo indica, el Gobierno de Costa Rica no es parte en este Acuerdo. Dado
que el Banco Central no es sujeto de Derecho Internacional, el Acuerdo no puede
ser tenido como un acuerdo internacional.
En razón de su
contenido, se está en presencia de un contrato de modificación del contrato de
préstamo originalmente suscrito. Modificación que llevaría a la participación
de dos organizaciones no gubernamentales en el tanto en que se beneficien del redireccionamiento del pago del crédito.
Precisamente
porque el Banco Central continúa obligado a realizar los pagos establecidos en
el contrato de préstamo original, el presente Acuerdo no puede ser entendido
como un convenio de donación o de condonación de obligaciones.
Asimismo, queda claro de
los términos del Acuerdo, que el contrato de préstamo se mantiene entre el
Banco Central de Costa Rica y
Se sigue de lo anterior
que el Banco mantiene su obligación de cubrir las deudas incurridas frente a
USAID. No obstante, se presenta una variación relativa a la forma de pago,
particularmente en cuanto a la cuenta en que deben ser realizados los pagos.
Corresponde
señalar, al efecto, que una vez que el Banco Central de Costa Rica realiza los
pagos a que está obligado, los fondos así desembolsados se rigen por las
disposiciones propias del contrato de préstamo, por una parte, y pasan a ser
propiedad del acreedor correspondiente o de la persona que éste designe. En ese
sentido, una vez realizado los pagos por parte del Banco Central, los fondos
dejan de ser públicos en el sentido del artículo 9 de
Puesto que
B.2-. Otras obligaciones
Al
igual que como se estipuló en el Acuerdo entre los Gobiernos de Costa Rica y
Estados Unidos, el Banco Central se compromete a consultar con el Gobierno de
Estados Unidos, de Costa Rica, al CI y TNC respecto de cualquier decisión que
pueda afectar las actividades del Administrador, el Fideicomisario o el Comité
de Vigilancia. Se entiende, igualmente, que esta consulta no vincula al Banco
Central. En igual forma, el Banco Central se obliga a enviar al Gobierno de
Estados Unidos informes del Administrador o del Fideicomisario en relación con
el pago de las obligaciones de FCA. Obligación que puede considerarse derivada
del contrato de préstamo, al igual que sucede con las auditorías
y evaluaciones.
En
relación con estas obligaciones, cabe remitirse a lo indicado respecto del
Acuerdo suscrito entre los Gobiernos de
No
obstante que el Gobierno de Costa Rica no es Parte en el Contrato y que el
Banco Central de Costa Rica no actúa a nombre y cuenta por el Gobierno, el
artículo IV del Acuerdo sujeta su eficacia, entre otros aspectos, al Acuerdo
del Programa de Canje de Deuda, indicando que “el GOCR habrá preparado y
cumplido en todos los aspectos materiales con los acuerdos, convenios y
condiciones requeridos que deben realizarse y cumplirse bajo el Acuerdo de
Canje de Deuda a partir de
Por
otra parte, el Acuerdo regula el supuesto de falta de pago o pago incompleto
por parte del Banco Central. El mecanismo de solución es la negociación.
No obstante, en caso de
que el Gobierno de Estados Unidos como acreedor no ejerza sus derechos, el
artículo VI autoriza a
C-. “Acuerdo de
Conservación de Bosques entre el Gobierno de
El Acuerdo de Conservación de Bosques impone a las partes una serie de obligaciones que se
superponen a las ya incurridas en razón de los Acuerdos anteriores.
Dicho Acuerdo fue modificado por la “Primera Enmienda del
Contrato de Conservación del Bosque entre el Gobierno de
C.1-.
Naturaleza jurídica del Acuerdo
Este Convenio es suscrito por el Gobierno de Costa Rica,
el Banco Central con dos organizaciones privadas: The
Nature Conservancy, TNC y Conservation Internacional Foundation,
CI. El Gobierno de los Estados Unidos de América no es parte en este Acuerdo.
Dado que The Nature Conservancy es una
sociedad sin fines de lucro constituida de conformidad con las leyes del
Distrito de Columbia en los Estados Unidos y Conservation Internacional Foundation
es una corporación sin fines de lucro constituida conforme las leyes del Estado
de California en los Estados Unidos, se sigue como lógica consecuencia que
dichas entidades carecen de naturaleza pública. Más precisamente, el Banco
Central y el Gobierno de Costa Rica no están suscribiendo un Acuerdo con ningún
sujeto de Derecho Internacional.
Puesto que el Acuerdo no es suscrito por dos o más
sujetos de Derecho Internacional ni se rige por el Derecho Internacional, se
sigue como lógica consecuencia que este Acuerdo carece de naturaleza
internacional.
Por el contrario, se trata de un convenio suscrito por
entidades públicas costarricenses con entidades privadas de carácter no gubernamental
y de nacionalidad extranjera.
En ausencia de una naturaleza internacional, debe
entenderse que este convenio es de carácter administrativo, aun cuando no está
sujeto a
Dado que el convenio no tiene carácter internacional, su
celebración en los términos estipulados no requeriría de los plenos poderes
(artículo 7 de
Por esa misma razón y por el hecho de que el señor
Ministro de Hacienda no interviene en este convenio, el Acuerdo de Conservación
Forestal debería estar referido al ámbito que su nombre indica. No obstante,
contiene una serie de obligaciones que exceden su marco propio y tienen la
pretensión de vincular al Estado costarricense.
C.2-.
Estipulaciones en materia tributaria
En la cláusula “Manifestaciones y Garantías” se incluye
(2.1.3) una estipulación en orden a la materia tributaria. Aspecto que preocupa
en el tanto en que este contrato no es firmado por el señor Ministro de
Hacienda, por una parte, y excede el contenido del Acuerdo suscrito entre el
Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos, de otra parte.
En efecto, la cláusula 2.1.3 establece la manifestación en
materia de tributos. Una manifestación que cubre la totalidad de los documentos
de transacción, las transferencias de fondos a la cuenta de servicio de deuda,
la cuenta de fondo patrimonial del FCA y la cuenta de donaciones del FCA, los
ingresos derivados de las inversiones sobre montos depositados en las cuentas,
la realización de donaciones para receptores de donaciones que sean
organizaciones o fundaciones sin fines de lucro
que no tributan o están exentas de tributar.
Se trata de una cláusula poco clara y que, de conformidad
con nuestra ordenamiento, debe entenderse en los siguientes términos.
En cuanto a la transferencia de fondos a la cuenta de
servicio de deuda, estas operaciones se encuentran cubiertas por la exoneración
establecida en el artículo IV del Convenio General para
La transferencia de fondos de la cuenta de servicio de
deuda a la cuenta de fondo patrimonial del FCA y la cuenta de donaciones del
FCA estará exenta del pago de tributos en el tanto en que el administrador sea
una fundación sin fines de lucro y se dedique a la conservación de los recursos
naturales o la protección al ambiente.
Lo anterior en virtud de que en nuestro ordenamiento,
asociaciones sin fines de lucro y las fundaciones que se dediquen a la
conservación de los recursos y protección al ambiente (artículo 10 de
En el caso de los ingresos derivados de las inversiones
sobre montos depositados en las cuentas, estarán exentos del pago de tributos
nacionales en el tanto en que el fideicomiso haya sido constituido por una
fundación sin fines de lucro y dedicada a la conservación de los recursos
naturales o la protección del ambiente.
Asimismo,
el Gobierno de Costa Rica manifiesta que la donación de fondos a los
“receptores de donaciones” por parte del administrador estará exenta del pago
de tributos. Al respecto, debe entenderse que esto es así siempre y cuando el
receptor de donación sea una fundación sin fines de lucro dedicada a la
conservación de los recursos naturales o la protección del ambiente u otro organismo sin fines de lucro, que en dicho
momento se beneficie de una exención respecto del tributo de que se trate, con
excepción del impuesto sobre las remesas.
C.3-.
Resolución de conflictos
Diversas
disposiciones del Acuerdo establecen la posibilidad de acudir al arbitraje a
efecto de resolver los conflictos que puedan surgir respecto de la ejecución
del Acuerdo, pero también de los otros Acuerdos que conforman el proceso de
negociación.
Para este
efecto, la cláusula 12.2.1 establece que el arbitraje se realizará con sujeción
a las reglas de arbitraje de
Entiende
C.4-. Ley Reguladora
Por medio de la “Primera Enmienda” la cláusula 13.2 es modificada a
efecto de establecer que ese Acuerdo se regirá y será interpretado de
conformidad con las leyes de Costa Rica.
C.5-.
Incompatibilidades
De conformidad con la
cláusula 6, el Comité de Supervisión estará integrado, entre otras personas,
por un miembro designado por el Gobierno de Costa Rica, quien designará un miembro
del SINAC. Debe ser entendido que el funcionario que se designe para integrar
este órgano (cuya naturaleza no es pública) no tendrá ningún motivo de
incompatibilidad establecido por nuestro ordenamiento jurídico y, en
particular, por
C.6-. Varios
Se establece en la 13.1.1 que el Acuerdo sólo puede ser
enmendado por instrumento firmado por las Partes a condición de que la enmienda
sea aprobada por adelantado por el Gobierno de Estados Unidos de conformidad
con el Acuerdo de Canje de Deuda, el Acuerdo de Programa de Canje de Deuda y el
Acuerdo Contractual de Comisión de Canje y “siempre y cuando además este
Acuerdo sean enmendado sin el consentimiento del BCCR únicamente hasta donde
dicha enmienda no modifique los derechos y obligaciones del BCCR de conformidad
con este Acuerdo”.
En razón
de que se ha eliminado la cláusula 3.5
del Acuerdo suscrito entre los Gobiernos de Costa Rica y los Estados Unidos de
América, entiende
CONCLUSION:
En los términos indicados, es criterio no vinculante de
1.
El
“Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y El Gobierno de
2.
Las obligaciones en
que incurre el Gobierno de Costa Rica, entendidas en los términos que aquí han
sido señalados, son conformes con nuestro ordenamiento.
3. El “Acuerdo entre el Gobierno de los
Estados Unidos de América y el Banco Central de Costa Rica en relación con un
Programa de Canje de deuda por naturaleza, con respecto a cierta deuda del
Banco Central de Costa Rica con el Gobierno de los Estados Unidos de América”
constituye una modificación del contrato de Préstamo
AID N° 515-K-043, dirigida a redireccionar
los pagos que realiza el Banco Central como deudor del Gobierno de los Estados
Unidos, por medio de
4.
El “Acuerdo de Conservación de Bosques” y su
Primera Enmienda no han sido suscritos por el Gobierno de
5.
La transferencia de fondos a la cuenta de servicio de
deuda se encuentra cubierta por la exoneración establecida en el artículo IV
del Convenio General para
6.
La transferencia de fondos de la cuenta de
servicio de deuda a la cuenta de fondo patrimonial del FCA y la cuenta de
donaciones del FCA estará exenta del pago de tributos vigentes en el país, en el
tanto en que el administrador sea una fundación sin fines de lucro y se dedique
a la conservación de los recursos naturales o la protección al ambiente.
7.
Los ingresos derivados de las inversiones sobre
montos depositados en las cuentas estarán exentos del pago de tributos
nacionales en el tanto en que el fideicomiso haya sido constituido por una
fundación sin fines de lucro y dedicada a la conservación de los recursos
naturales o la protección del ambiente.
8.
La transferencia de fondos a los “receptores de
donaciones” por parte del administrador estará exenta del pago de los tributos
nacionales y municipales cuando el receptor sea una fundación u otro organismo
sin fines de lucro exento del pago de esos tributos por disposición de ley
anterior, con excepción del impuesto sobre las
remesas.
9.
La posibilidad de que el Gobierno de Costa Rica y el
Banco Central de Costa Rica sometan a arbitraje las diferencias patrimoniales
que puedan surgir de este proceso de negociación encuentra fundamento en lo
dispuesto artículos 18 y 21 de
Del señor Ministro, muy
atentamente,
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora General
Adjuntos:1) 6 sobres de manila tamaño oficio que contienen información descrita en documentos de portada
2) 1 carpeta tamaño oficio, con información igualmente descrita en documento de portada
C.i: Archivo
OJ-097-2007
ACUERDO INTERNACIONAL.
PLENOS PODERES. EXENCION TRIBUTARIA. REDIRECCIONAMIENTO CONTRATO PRESTAMO.
CONTRATO ADMINISTRATIVO. SOLUCION DE CONTROVERSIAS. FUNDACIONES U ORGANISMOS
SIN FINES DE LUCRO EN MATERIA DE RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION AMBIENTE.
El señor Ministro a.i. de Relaciones
Exteriores, en oficio N° DM-316-07 de 14 de
septiembre último, adicionado mediante las notas DM-320-07 y DM-321-07 de 24 y 27 del mismo mes, por medio
del cual solicita Opinión Legal sobre “el proceso de negociación entre Costa
Rica y los Estados Unidos de América para lograr un Acuerdo sobre Canje de
Deuda por Naturaleza con fondos del Tropical Forest Conservation Act (TFCA), Ley para
Proceso
que terminó con la suscripción de cuatro documentos, a saber:
- “Acuerdo
entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Banco Central de
Costa Rica en relación con un Programa de Canje de deuda por naturaleza,
con respecto a cierta deuda del Banco Central de Costa Rica con el
Gobierno de los Estados Unidos de América”.
- “Acuerdo
entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y El Gobierno de
- “Acuerdo
de Conservación de Bosques entre el Gobierno de
- “Contrato-Acuerdo
de comisión sobre transacciones de canje entre el Gobierno de los Estados
Unidos de América,
Dichos Acuerdos fueron enmendados
por las Partes respectivas, según documentos que han sido adjuntados.
La señora Procuradora General emite
1. El “Acuerdo entre el Gobierno de
los Estados Unidos de América y El Gobierno de
2. Las obligaciones en que incurre el Gobierno de Costa
Rica, entendidas en los términos que aquí han sido señalados, son conformes con
nuestro ordenamiento.
3. El “Acuerdo entre el Gobierno de
los Estados Unidos de América y el Banco Central de Costa Rica en relación con
un Programa de Canje de deuda por naturaleza, con respecto a cierta deuda del Banco
Central de Costa Rica con el Gobierno de los Estados Unidos de América”
constituye una modificación del contrato de Préstamo
AID N° 515-K-043, dirigida a redireccionar
los pagos que realiza el Banco Central como deudor del Gobierno de los Estados
Unidos, por medio de
4. El “Acuerdo de Conservación de
Bosques” y su Primera Enmienda no han sido suscritos por el Gobierno de
5. La
transferencia de fondos a la cuenta de servicio de deuda se encuentra cubierta
por la exoneración establecida en el artículo IV del Convenio General para
6. La
transferencia de fondos de la cuenta de servicio de deuda a la cuenta de fondo
patrimonial del FCA y la cuenta de donaciones del FCA estará exenta del pago de
tributos vigentes en el país, en el tanto en que el administrador sea una
fundación sin fines de lucro y se dedique a la conservación de los recursos
naturales o la protección al ambiente.
7. Los
ingresos derivados de las inversiones sobre montos depositados en las cuentas
estarán exentos del pago de tributos nacionales en el tanto en que el
fideicomiso haya sido constituido por una fundación sin fines de lucro y
dedicada a la conservación de los recursos naturales o la protección del
ambiente.
8. La
transferencia de fondos a los “receptores de donaciones” por parte del
administrador estará exenta del pago de los tributos nacionales y municipales
cuando el receptor sea una fundación u otro organismo sin fines de lucro exento
del pago de esos tributos por disposición de ley anterior, con excepción del impuesto sobre las remesas.
9. La posibilidad de que el Gobierno de Costa Rica y el Banco Central de Costa Rica sometan a arbitraje las diferencias patrimoniales que puedan surgir de este proceso de negociación encuentra fundamento en lo dispuesto artículos 18 y 21 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, N° 7727 de 9 de diciembre de 1997.