Dictamen : 322 - del 12/09/2007

C-322-2007

12 de setiembre de 2007

 

Lic.  Francisco Morales Hernández

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio DMT-1166-2007, del 3 de agosto de 2007, mediante el cual nos solicita rendir el dictamen favorable requerido para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones JPIG-570-2004, dictada por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra el 29 de setiembre de 2003, y PG-1036-2004, dictada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social el 2 de abril de 2004. Mediante dichas resoluciones se otorgó a la señora xxx el derecho a disfrutar de una pensión del régimen de guerra.

 

 

I.         ANTECEDENTES

 

            Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

 

1.         El 1° de octubre de 1999, el señor xxx presentó un escrito solicitando el “traspaso” a su favor de la pensión de guerra que disfrutó en vida su esposa xxx. (Ver folio 2 del expediente administrativo de pensión del señor xxx).

 

2.         El 4 de noviembre de 1999, mediante la resolución JPIG-901-99, emitida por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra, se declaró con lugar la gestión presentada por el señor xxx. (Ver folios 20 al 22 del expediente administrativo de pensión del señor xxx).

 

3.         El 12 de enero de 2000, mediante la resolución n.° 11-PG-2000, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, conociendo en consulta la resolución JPIG-901-99 mencionada, aprobó el “traspaso de la pensión” de la señora xxx a favor de su cónyuge sobreviviente xxx. (Ver folio 24 del expediente administrativo de pensión del señor xxx).

 

4.         El 30 de junio de 2003, la señora xxx, en su condición de cónyuge sobreviviente del señor xxx, solicitó a la Dirección Nacional de Pensiones, el “traspaso de la pensión de guerra” que disfrutaba su extinto esposo. (Ver folio 1° del expediente administrativo de pensión de la señora xxx).

 

5.         El 29 de setiembre de 2003, mediante la resolución JPIG-0570-2004, la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra declaró con lugar la solicitud de traspaso de pensión formulada por la señora xxx. (Ver folios del 20 al 22 del  expediente administrativo de pensión de la señora xxx).

 

6.         El 2 de abril de 2004, mediante la resolución PG-1036-2004, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social aprobó la resolución JPIG-570-2004 mencionada en el punto anterior. Ese acto fue notificado a la señora xxx el 16 de setiembre de 2004. (Ver folios 25 y 26 del expediente administrativo de pensión de la señora xxx).

 

7.         El 2 de octubre de 2006, mediante la resolución DMT-1242-2006, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social decidió abrir un procedimiento administrativo para determinar la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución PG-1036-2004 citada.  Lo anterior, debido a que en la especie, supuestamente, había ocurrido un “doble traspaso” de pensión, lo cual no está autorizado en la ley.   En esa misma resolución designó como integrantes del órgano instructor a los funcionarios María Isabel Acuña Castro e Iván Quesada Rodríguez. (Ver folios 59 al 61 del expediente administrativo de pensión de la señora xxx).

 

8.         El 30 de abril de 2007, mediante el dictamen C-131-2007, esta Procuraduría devolvió, sin dictamen favorable solicitado en su momento, el expediente relativo al procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución PG-1036-2004.  Al efecto, este Órgano consideró que conforme a la ley n.° 1922 del 5 de agosto de 1955, la resolución PG-1036-2004 –dictada por el Ministro de Trabajo y mencionada en el punto 6 anterior– constituía un acto de aprobación, y por ello, un requisito de eficacia, no de validez para el otorgamiento del derecho a la pensión de la señora xxx. Es decir, que la declaratoria de nulidad de dicho acto, no afectaba la vigencia del derecho a la pensión de la señora xxx, pues ese derecho nació a la vida jurídica con la resolución dictada por la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra. Esto implicaba que la Procuraduría General se encontraba impedida para rendir el dictamen favorable exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, en el dictamen en mención, se hicieron algunas observaciones formales sobre la tramitación del procedimiento, relacionadas con la necesidad de contar con copia certificada del expediente, la obligación de foliar de manera apropiada el expediente, y el deber de dejar constancia de la notificación de la resolución inicial del procedimiento. (Ver folios 135 al 144 del expediente administrativo de pensión de la señora xxx).

 

9.         El 30 de mayo de 2007,  mediante su resolución 473-2007, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social decidió nombrar un nuevo órgano director para realizar el procedimiento administrativo tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos que sirven de fundamento al derecho de pensión de la señora xxx. En esa nueva resolución se indicó expresamente que el objeto del procedimiento era determinar la posible existencia de vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en las resoluciones JPIG-0570-2004 de la Junta Nacional de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra y  la PG-1036-2004 del Ministro de Trabajo y Seguridad Social. A efecto de instruir el procedimiento, se designó a los funcionarios Isabel Acuña Castro e Iván Quesada Rodríguez. (Ver folios del 1 al 6 del expediente que corresponde al procedimiento administrativo abierto contra la señora xxx).

 

10.       El 15 de junio de 2007, mediante resolución n.° ODP-ROD-001-2007, el órgano director abrió formalmente el procedimiento administrativo. Se advirtió que el objeto del procedimiento era determinar si existía fundamento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones JPIG-0570-2004 y PG-1036-2004. Se indicaron los motivos que eventualmente darían pie a la anulación de esos actos y se convocó a audiencia oral y privada para las 9:00 horas del 17 de julio de 2007. Se impuso a la afectada sobre su derecho a recurrir la resolución de apertura y sobre su derecho de presentar prueba de descargo.  Esa resolución fue notificada el 19 de junio de 2007. (Ver folios 13 al 20 del expediente que corresponde al procedimiento administrativo abierto contra la señora xxx).

 

11.       El 17 de julio de 2007 se celebró la audiencia oral y privada a que se hizo alusión en el punto anterior.  En ella participó la señora xxx, quien presentó prueba testimonial a favor de su tesis. En su defensa, la señora xxx manifestó que necesitaba la pensión para su sustento económico.  Asimismo, declaró que la relación sentimental con el señor xxx se remontaba hasta la guerra civil de 1948. (Ver folios 21 al 24 del expediente que corresponde al procedimiento administrativo abierto contra la señora xxx).

 

12.       El 23 de julio de 2007, mediante el oficio ODP-ROD-IF-001-2007, el órgano director rindió el informe final del procedimiento.  En ese oficio subraya que se ha demostrado que la señora xxx no se encontraba dentro de los presupuestos legales para ser beneficiaria de una pensión de guerra, pues si bien la ley n.° 1922 admite que el sobreviviente de un beneficiario original adquiera –con ocasión del fallecimiento de éste– el derecho a la pensión de guerra, esa ley no tolera que a su vez los sobrevivientes de dicha persona adquieran un derecho análogo. En virtud de lo anterior, el órgano director recomendó al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social “Solicitar el dictamen favorable a la Procuraduría General de la República, dado que estamos entre los supuestos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, al tratarse de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos en cuestión”. (Ver folios 30 al 43 del expediente que corresponde al procedimiento administrativo abierto contra la señora xxx).

 

13.       El 3 de agosto de 2007, mediante oficio DMT-1166-2007, recibido el 21 de agosto último, el señor Ministro de Trabajo solicitó nuevamente a esta Procuraduría rendir el dictamen favorable exigido por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos que confirieron el derecho a la señora xxx de disfrutar de una pensión del régimen de guerra.

 

 

II.-       SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS

 

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados.  En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos, no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

 

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.  De conformidad con esa norma, la Administración puede anular, en vía administrativa, un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que además de absoluta, sea evidente y manifiesta.  En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Al respecto, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93 los cuales constan en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica http://www.pgr.go.cr/Scij/ ).

 

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar. 

 

 

III.       SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO

 

Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en los expedientes administrativos que nos fueron remitidos en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

 

En ese sentido, cabe indicar que la Ley de Pensiones de Guerra, n.° 1922 del 5 de agosto de 1955, establece la obligación del Estado de auxiliar a las personas que hubiesen perdido su cónyuge o compañero (a) –esto siempre que el compañero (a) cuente con libertad de estado– durante los conflictos armados suscitados en la República o por hechos conexos a estos.  Esta obligación alcanza a los hijos menores de edad que dependían de los combatientes fallecidos en ocasión de la lucha armada. Finalmente, la norma contempla la obligación de asistir a las personas que hubiesen quedado incapacitados.

 

Al respecto, conviene transcribir los numerales 1, 2  y 5 de la ley de cita:

 

“Artículo 1º.- El Estado asumirá la obligación de auxiliar a las viudas, a los huérfanos y a los incapacitados, total o parcialmente que hayan venido a tales condiciones como consecuencia de las luchas armadas o hechos conexos con éstas”.

 

“Artículo 2º.- Los beneficios, que de acuerdo con las disposiciones

de esta ley deban otorgarse, serán de diversa naturaleza y cuantía, tomando en cuenta el perjuicio habido, el cual deberá ser, en todo caso, satisfecho convenientemente”.

 

“Artículo 5º.- La compañera o concubina soltera, que por lo menos en los últimos seis meses dependió económicamente del causante soltero, gozará de los beneficios de esta ley en la forma que más adelante se dispone”.

 

            Estos beneficios asistenciales del régimen de guerra también cobijan a los padres de combatientes caídos en acción militar, y a los hijos de combatientes fallecidos que padezcan algún tipo de discapacidad. Finalmente, el numeral 10 reconoce el derecho a una pensión de guerra a los ex combatientes en los conflictos suscitados en 1948 y 1955 respectivamente.  Esto bajo la condición de que la persona sea mayor de sesenta años y se encuentre en una situación de necesidad económica.  El numeral 10 de cita establece:

 

“Artículo 10.- Los excombatientes de las actividades bélicas que tuvieron lugar durante los años de 1948 y de 1955, tendrán derecho a disfrutar de una pensión de diez mil colones (¢10.000) mensuales y se les reconocerá, además, el derecho al decimotercer mes, siempre y cuando reúnan los siguientes requisitos:

a) Haber luchado en combate en las actividades bélicas de los años 1948 y 1955 o haber tenido una participación activa en estos combates, situación que será valorada por la Junta de Pensiones de Guerra. La comprobación de este requisito se hará por medio de la declaración jurada del interesado y de tres testigos a los cuales se les haya otorgado con anterioridad la condición de excombatientes de conformidad con esta Ley.

Esta declaración se rendirá ante los funcionarios competentes de la Oficina Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, bajo el apercibimiento de las penas con que la ley castiga el perjurio y el falso testimonio.

b) Contar con sesenta o más años de edad.

c) No poseer bienes inmuebles a su nombre ni al de su cónyuge, salvo que se trate de una propiedad afectada por el Régimen de Patrimonio Familiar o de una vivienda de interés social. Este requisito se comprobará con una certificación emitida por el Registro de la Propiedad.

ch) No ser contribuyente del impuesto sobre la renta, para cuya demostración deberá presentar una certificación emitida por la Dirección General de Tributación Directa”.

 

De acuerdo con el artículo 3 de la ley en estudio, la obligación de auxilio puede concretarse en las siguientes prestaciones asistenciales: a). Pensiones vitalicias o temporales, b). Indemnizaciones por perdida de la capacidad de trabajo, c). Pago de gastos médicos o de rehabilitación, y d). becas para estudios.  Para la determinación de cuál prestación procede otorgar, el numeral 2 de la ley exige que la Administración atienda al perjuicio sufrido por la persona. También, se deberá atender a las disposiciones puntuales contempladas en la ley que establecen el derecho de pensión para personas en determinadas condiciones. El numeral 3 mencionado reza:

 

“Artículo 3º.- Los auxilios podrán consistir en:

a) Pensiones vitalicias o temporales;

b) Indemnizaciones por pérdida parcial o total de la capacidad de trabajo;

c) Pago del gasto en curaciones dentro o fuera del país, lo mismo que de los servicios profesionales y enseres para su rehabilitación; y

d) Becas para estudios secundarios, universitarios o en escuelas profesionales o vocacionales, en el país”.

 

A todas luces, el régimen de pensiones creado mediante la ley n.° 1922 citada, es un régimen de gracia –por ende no contributivo– que pretende ser un instrumento de solidaridad para con las personas que sufrieron algún perjuicio durante los conflictos bélicos de 1948 y 1955.  En ese sentido, conviene citar la sentencia n.° 876-2000, emitida por la Sala Constitucional a las 16:06 horas del 26 de enero de 2000:

 

“Según se indicó en la sentencia #1130-90 de las 17:30 horas del 18 de setiembre de 1990 de esta Sala, la pensión de guerra fue inicialmente concebida como una de gracia, es decir, como instrumento de solidaridad social frente a quienes hubieran sufrido daño a causa de acciones bélicas, diferenciándola así de aquellas que se pagan en el contexto de una relación laboral, mediando cotización previa por parte del beneficiario y que normalmente se deben a la contingencia de la vejez”.

 

            En tesis de principio, las pensiones otorgadas al amparo del régimen de guerra se extinguen con la muerte del beneficiario. Esto por cuanto la ratio legis del régimen es asistir a las personas directamente afectadas por los conflictos bélicos de 1948 y 1955.  No obstante, la ley n.° 1922 en estudio, contempla la posibilidad de que el Estado otorgue, en determinados casos, una pensión por sobrevivencia a los familiares del beneficiario original.  Por ejemplo, el artículo 17 de la ley citada dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 17.- Las pensiones caducarán:

a) … 

b) Por la muerte del beneficiario. Si tratare de viudas, la pensión se traspasará a los menores. Si se tratare de heridos, la indemnización se traspasará a las viudas o hijos menores de 18 años o mayores incapacitados. La misma disposición se aplicará en el caso de que la  concubina fallezca.

c) ...”.

 

            A pesar de lo anterior, la ley no prevé la posibilidad de que una vez fallecido el sobreviviente (o sea, la persona a quien se le “traspasó” la pensión original) se le pueda otorgar el derecho a sus deudos, por lo que una vez muerto el sobreviviente, la Administración se encuentra impedida para conceder una nueva pensión por sobrevivencia.

 

            Por consiguiente, es notorio que las resoluciones JPIG-0570-2004 y PG-1036-2004 dictadas por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra y el Ministro de Trabajo respectivamente–, que constituyen el fundamento del derecho de pensión de la señora XXX, se encuentran viciadas en su motivo, lo que afecta también el contenido y el fin de esos actos.

 

Al respecto, debe tenerse presente que el numeral 133 de la Ley General de la Administración Pública establece que el motivo del acto debe ser legítimo. Es decir, debe ser conforme con el bloque de legalidad. De esa suerte, si el acto violenta el ordenamiento jurídico, su motivo no es legítimo pues, acorde con lo que enseña la doctrina, “… el motivo es el antecedente jurídico que hace posible o necesaria la emisión del acto, conforme la Ley.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradmann, 2002, p. 357)

 

            En el caso que nos ocupa, es evidente que del derecho otorgado a una persona para tener acceso a los beneficios del régimen de guerra, no puede desprenderse la posibilidad de que sus familiares o descendientes reciban, de manera indefinida, generación tras generación, el mismo derecho por su condición de “sobrevivientes”.  En estas situaciones hay que atenerse estrictamente a los supuestos establecidos en la ley para otorgar una pensión por sobrevivencia, pues si el legislador no estableció determinados supuestos para optar por una pensión de ese tipo, no fue como producto de un error o de una omisión de su parte, sino como consecuencia del alcance restringido que tienen las prestaciones que otorga el régimen de guerra.

 

De lo anterior se desprende que la nulidad que presentan los actos que se pretenden anular, al haber autorizado un “doble traspaso” de pensión, sin que exista norma alguna que lo autorice,  es clara, notoria y obvia.

 

 

IV.      CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría rinde el dictamen favorable requerido para la anulación, en vía administrativa, de la pensión del régimen de Guerra otorgada a la señora xxx, mediante las resoluciones JPIG-0570-2004 y PG-1036-2004, dictadas por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra y el Ministro de Trabajo respectivamente.

 

Adjuntos a este dictamen remitimos los expedientes administrativos que nos fueron suministrados en su momento.

 

Del señor Ministro, atentos se suscriben

 

Julio César Mesén Montoya                                               Jorge Oviedo Álvarez

Procurador de Hacienda                                                    Abogado de Procuraduría

 

 

 

JCMM/JOA

 

 

 

 

C-322-2007

 

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA. PENSIÓN DE GUERRA. PENSIÓN POR SOBREVIVENCIA. IMPROCEDENCIA DEL “TRASPASO” DOBLE DE LA PENSIÓN

           

El Ministro de Trabajo nos solicita rendir el dictamen favorable requerido para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las resoluciones JPIG-570-2004, dictada por la Junta de Pensiones e Indemnizaciones de Guerra el 29 de setiembre de 2003, y PG-1036-2004, dictada por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social el 2 de abril de 2004. Mediante dichas resoluciones se otorgó a la señora xxx el derecho a disfrutar de una pensión del régimen de guerra.

 

            Esta Procuraduría, mediante su dictamen C-322-2007, del 12 de setiembre de 2007, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda y por Jorge Oviedo Álvarez, Abogado de Procuraduría, decidió rendir el dictamen favorable solicitado, tomando en cuenta para ello que del derecho otorgado a una persona para tener acceso a los beneficios del régimen de guerra, no puede desprenderse la posibilidad de que sus familiares o descendientes reciban, de manera indefinida, generación tras generación, el mismo derecho por su condición de “sobrevivientes”.  Se indicó además que tratándose de pensiones por sobrevivencia, hay que atenerse estrictamente a los supuestos establecidos en la ley para su otorgamiento, pues si el legislador no estableció determinados supuestos para optar por una pensión de ese tipo, no puede considerarse que ello sea producto de un error o de una omisión de su parte, sino una consecuencia del alcance restringido que tienen las prestaciones que otorga el régimen.