Dictamen : 114 - del 11/07/1994

C-114-94

11 de julio, 1994

Licenciado

Alejandro Bermúdez Mora

Secretario

Tribunal Supremo de Elecciones

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 2783 de fecha 10 de mayo del año en curso, mediante el cual se hace de nuestro conocimiento lo acordado por el Tribunal Supremo de Elecciones en Sesión Nº 10414, celebrada el día 9 de mayo del año en curso. Conforme se desprende de la documentación que acompaña a su gestión, interesa al Órgano Electoral que esta Procuraduría se pronuncie sobre la interpretación que quepa dar al artículo 6º de la Ley Nº 4519 de 24 de diciembre de 1969, (Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil) de conformidad con la reforma sufrida por dicho artículo en virtud de la Ley Nº 6915 de 8 de noviembre de 1983. De seguido, analizamos el punto consultado.

I. Análisis del Caso.

En lo que aquí interesa, dispone el numeral 6º de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones:

"Artículo 6º. Se establece la siguiente escala de salarios, de ochenta y una categorías, cada una con su correspondiente salario base, sus anualidades o pasos y su salario máximo. Este último corresponderá a los aumentos que el Tribunal Supremo de Elecciones considere necesarios, sin que su número pueda ser inferior a treinta pasos. (...)"

La duda interpretativa de la citada norma que se presenta entre la Asesoría Jurídica y la Dirección de Planificación Institucional del Tribunal radica en el aspecto del número máximo de anualidades que quepa reconocer a los funcionarios del referido Órgano Electoral. Para la Asesoría Jurídica, lo que se faculta a través del artículo en comentario es que los funcionarios reciban hasta treinta anualidades por el desempeño de su labor para con el Tribunal; después de esa suma, no existe derecho a percibir un mayor número de anualidades por que se arriba al salario máximo de que se habla en la misma disposición jurídica. La conclusión a que se llega es a la siguiente:

"..., es criterio de este despacho que la determinación del Tribunal de limitar a treinta las anualidades de todos los trabajadores de esta institución, aún de aquellos que por error se les pagó un número superior a éste en el pasado, está plenamente apegada a derecho y es conforme con lo establecido por el legislador en el artículo 6º de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil (...)"

Por su parte, el director de Planificación Institucional plantea la siguiente interpretación del referido artículo:

"Como parte de los redactores de la norma, nuestra pretensión en esa oportunidad era que por ley se dispusiera que el salario máximo debería ser fijado por el Tribunal, pero que no podría ser menor a treinta pasos, como efectivamente quedó regulado. Es decir, la ley delegó al Tribunal la facultad de establecer el límite máximo para el pago de anualidades, pero dispuso que en ningún caso dicha fijación podría hacerse en número inferior a treinta pasos, y que es tal el sentido de la norma cuando habla de los aumentos que el Tribunal "considere necesarios."

La tesis expuesta resulta lógica y consecuente con la forma en que está redactado el citado numeral. Además, dado que el suscrito Víquez Jiménez estuvo involucrado en el proyecto de reforma en cuestión, puede con toda propiedad explicar el sentido o la voluntad legislativa pretendida con tal reforma, pues en el fondo lo que se quiso fue evitar posteriores reformas a la ley como las que ya el citado artículo 6º había sufrido en dos oportunidades, transfiriéndole al Tribunal la potestad de fijar el máximo de anualidades a reconocer a sus funcionarios, señalándose únicamente que ese máximo no podía ser inferior a treinta, lo que constituía una garantía para nuestros servidores en el sentido de que, como mínimo, disfrutarían de la misa cantidad de anualidades que se estaban fijando en otras leyes, para otros grupos de servidores públicos.

El Tribunal ejerció su potestad de fijar el salario máximo, acogiéndose al límite que la ley permite, pero nada obsta a que esa cifra de treinta pueda superarse por decisión de los señores magistrados si lo estiman conveniente. Lo que sucedió en el pasado es que por omisión ese salario máximo nunca fue fijado por el Superior y conforme los servidores fueron cumpliendo más años de servicio y habiendo hecho méritos para ello, conforme lo señala la ley, se les fueron concediendo las respectivas anualidades, que en todo caso, a criterio del suscrito Víquez Jiménez, desde el punto de vista administrativo y de una sana conducción de las relaciones humanas parece ser lo más aconsejable, dado que no deja de guardar cierta injusticia el hecho de que una persona que ha trabajado durante tantos años y cuando se aproxima al final de su carrera administrativa sea "castigada" con la suspensión de su aumento anual."

Es con relación a las referidas posiciones que se solicita el determinar el correcto alcance de la norma en comentario, lo cual, cabe advertir, no puede implicar la resolución de los casos concretos que eventualmente se presenten al interno del Tribunal Supremo de Elecciones, por resultar competencias propias de la Administración activa y que no pueden ser invadidas por los dictámenes de este órgano consultivo (artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982).

Con el fin de ejercitar una labor interpretativa de un texto jurídico, conviene establecer que tanto la legislación positiva, como la doctrina, han establecido criterios que el jurista puede aplicar a la hora de realizar tal tarea. Recordemos, en primer término, lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

"Artículo 10.

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

Por su parte, el artículo 10 del Código Civil preceptúa:

"Artículo 10. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas."

A nivel de doctrina, conviene tener presente lo manifestado por el tratadista nacional Alberto Brenes Córdoba en punto a la función interpretadora de normas jurídicas:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermeneútica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.

Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley" Dura lex, sed lex. (...)

Las palabras con que esté redactada la ley deben ser entendidas en su significación corriente (sentido propio de las palabras), a no ser que el legislador les haya dado otra particular o técnica, caso en el cual habrá de tomarse en cuenta esta particularidad a fin de ajustarse al concepto que propiamente se ha querido expresar. (...)

De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas. Es decir, para su correcta interpretación las normas jurídicas deberán relacionarse con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. Además, las normas jurídicas no deben interpretarse aisladamente sino en armonía con otras que regulen la misma materia o sean conexas." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volumen I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74- 75, 76-77)

Por su parte, el tratadista alemán Karl Larenz precisa sobre el contenido de algunos métodos de interpretación de normas jurídicas en los siguientes términos:

"a) EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva.

El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendido por ellos." (...)

b) LA CONEXION DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado.

La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es codeterminado por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)

d) CRITERIOS TELEOLOGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo.

Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa".

Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución "adecuada". (...)

La pregunta acerca de qué interpretación es "conforme a la cosa" sólo puede ser contestada si se toma en consideración en su singularidad y en su especial estructura la cosa de cuya regulación se trata en la norma a interpretar. Esto está claro, sobre todo, cuando una norma (o un complejo de normas) quiere regular un extenso sector de la vida, sin que puedan obtenerse de la ley indicaciones más concretas sobre la delimitación de este sector. A modo de ejemplo, de esto se trata en la norma que trata de "la prensa", "la ciencia", "el arte", "la competencia", las "profesiones liberales", "el régimen de seguros"."(LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp. 316, 325, 331-332)

Es con fundamento en las anteriores precisiones que cabe acometer la tarea interpretativa de la norma que se cuestiona. Empezando con una interpretación gramatical de la misma, cabe advertir las siguientes conclusiones: es claro que se deben distinguir cuatro elementos que tienen atinencia con el salario del funcionario: categoría, salario base, aumentos anuales o pasos y salario máximo. La categoría viene a ser cada una de las ochenta y una escalas que contempla el numeral 6, a reglón seguido de la parte que se transcribió líneas atrás. A cada una de esas escalas, se le asigna un salario base, el cual será la retribución que se pagará al funcionario al iniciar sus labores para con el Tribunal, suponiendo que no tenga derecho a que se le reconozcan anualidades obtenidas en otras dependencias del Estado (artículo 19 de la Ley Nº 4519 del 24 de diciembre de 1969). En lo que respecta a aumentos anuales o pasos, la misma norma asigna un monto económico por dicho concepto, el cual se suma al salario base siempre que el funcionario, amén de cumplir el año de servicio, obtenga una calificación de satisfactorio, muy bueno o excelente (artículo 7 de la Ley Nº 4519). En cuanto al salario máximo, su determinación corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones - estableciendo una potestad discrecional para el citado Órgano (artículos 15 y 17 de la Ley General de la Administración Pública)- aunque el texto legal delimita el mínimo del mismo en treinta pasos. Por ende, el salario máximo no se encuentra predeterminado en el artículo que se comenta, sino que el mismo queda a criterio del Jerarca. En otras palabras, para cada categoría, y suponiendo que un funcionario labore en una única categoría durante toda su vida productiva, el salario máximo de dicha categoría estará representado por el salario base más los pasos que el Tribunal acuerde conceder para sus funcionarios, los cuales no podrán ser menos de treinta.

Si intentáramos una interpretación conforme a los antecedentes históricos y legislativos que dieron lugar a la promulgación de la norma, resulta oportuno realizar las siguientes apreciaciones. Esta Procuraduría comparte la tesis del Asesor Legal del Tribunal referentes a las condiciones históricas para el dictado del artículo 6º, es decir, que se trataba de poner orden en el sistema salarial del sector público, eliminando la práctica de utilizar el rubro de "costo de vida" para incrementar los salarios de los funcionarios. Sin embargo, no se comparte la conclusión de que a raíz de esa circunstancia, la norma está limitando a priori el monto máximo de anualidades que se puedan reconocer a los servidores del Tribunal Supremo de Elecciones. Para arribar a tal conclusión, conviene realizar un análisis de otra normativa que, con igual propósito se dictó a inicios de los años ochenta.

En lo que respecta a la Ley de Salarios de la Administración Pública (Ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), interesa destacar la modificación que sufrió su artículo quinto, mediante Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, que en lo aquí nos ocupa establece:

"Artículo 5º. De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, hasta un total de treinta, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma de salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría."

Obsérvese que la recién citada disposición es clara en determinar el número máximo de anualidades que corresponde reconocer a los funcionarios públicos cubiertos bajo la Ley Nº 2166, equiparando el concepto de salario máximo a la suma de salario base más las treinta anualidades o pasos por concepto de aumentos anuales. Cabe advertir, en la anterior redacción, que el legislador tiene una expresa voluntad en determinar el concepto de salario máximo, así como el de número máximo de anualidades que corresponde reconocer a los trabajadores del sector público.

En lo que toca a la Ley de Salarios y Régimen de Méritos de la Contraloría General de la República (Ley Nº 3724 de 8 de agosto de 1966 y sus reformas), interesa destacar la modificación introducida mediante Ley Nº 6785 de 6 de agosto de 1982 al numeral octavo del citado cuerpo normativo:

"Artículo 8º. Todos los servidores tendrán derecho a percibir, por cada año de servicio, de acuerdo con su fecha de ingreso, el incremento que corresponda a la categoría o base de la clase de puestos que ocupan, conforme a los términos de la escala anterior, y hasta un máximo de treinta pasos consecutivos. El mismo criterio se aplicará cuando, por razones de valoración de un cargo, éste llegará a constituir una categoría distinta de las incluidas en la escala indicada."

Nuevamente, en esta disposición hay una clara limitación para el número de aumentos anuales que puedan llegar a disfrutar los servidores de la Contraloría General de la República, con el resultado de que el salario máximo de cada categoría viene a ser, obviamente, el salario base más los treinta pasos anuales que se comentan.

La anterior técnica legislativa para determinar los salarios y correspondientes aumentos anuales de los servidores públicos se ve alterada en las leyes relativas al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones. En lo que respecta a la primera de ellas, mediante Ley Nº 6801 de 24 de agosto de 1982, se introdujo una reforma a la Ley de Salarios del Poder Judicial (Nº 2422 de 11 de agosto de 1959) para determinar que:

"Artículo 4º. De acuerdo con la escala, cada categoría tendrá salarios intermedios o pasos, además de un salario base y de un salario máximo. Este último corresponderá a los aumentos que la Corte Plena considere necesarios, sin que su número pueda ser inferior a treinta."

Conforme se desprende de la lectura del recién citado numeral, se dispone que el salario máximo sea fijado por la Corte Plena, y su monto no podrá ser inferior a los treinta pasos o anualidades, con lo cual no cabe menos que pensar que esta reforma legislativa es el antecedente inmediato (tanto por redacción como por su fecha de promulgación) de la Ley 6915 y, en especial, del artículo 6º que merece nuestro estudio. Sin embargo, el aspecto de las discusiones legislativas que fueron el sustento de estas dos últimas leyes de salarios se comentará en párrafos posteriores. Por el momento, cabe observar que si bien es cierto las cuatro regulaciones normativas referentes a salarios del sector público se promulgan en los primeros años de la década de los ochenta, los textos transcritos presentan notorias diferencias entre sí: tanto las leyes relativas a la Administración Pública como a la Contraloría General de la República son claras en limitar el número de anualidades a treinta, mientras que para el Poder Judicial y para el Tribunal Supremo de Elecciones ese número sirve como límite mínimo que se puede reconocer. Es precisamente esa diferencia de trato lo que permite establecer que existió una voluntad legislativa diferente para los órganos jurisdiccional y electoral, pues la contemporaneidad de las leyes que se analizan no permiten concluir que se utilizaran redacciones gramaticalmente opuestas para establecer un mismo fin (máximo de treinta anualidades). Antes bien, es precisamente esa diversidad de tratamiento legislativo lo que nos permite reafirmar, a través de este método de interpretación histórico, que la norma que nos ocupa no establece una limitación a priori para el Tribunal Supremo de Elecciones de reconocer únicamente hasta treinta anualidades a sus funcionarios. A su vez, es claro que el legislador tenía para la época de promulgación de la normativa que nos ocupa, una idea precisa de que correspondía entender por salario máximo, fijándolo claramente en unos cuerpos normativos y dejándolo al arbitrio de los jerarcas de algunos de los Poderes de la República su fijación.

Fijando ahora nuestra atención sobre los antecedentes legislativos que propiciaron el dictado de la norma en comentario, resulta oportuno realizar las siguientes disgresiones. En primer término, del expediente legislativo Nº 9485 (que contiene los antecedentes de la Ley Nº 6915) cabe advertir que en punto al tema de las anualidades no existió mayor discusión. Antes bien, del estudio realizado por esta Procuraduría se determinó que existieron dos aspectos fundamentales sobre los que giró la discusión de los diputados de la época: en primer término, que el proyecto sometido ante la Asamblea Legislativa tenía como principal intención equiparar al Tribunal Supremo de Elecciones a las regulaciones que sobre la materia se habían promulgado para el Poder Judicial (ver folios 17-18, 20 del expediente citado). En segundo término, que el proyecto de ley sirvió para que los miembros de la comisión dictaminadora se enfrascaran en extensas discusiones en torno a la conveniencia de dotar al sector público de una ley general en lo relativo a salarios, eliminando las disposiciones particulares sobre la materia para los diversos sectores del Estado costarricense. No se encontró en el estudio realizado referencia específica en torno a la limitación para el Tribunal Supremo de Elecciones de reconocer no más de treinta anualidades, pareciendo, antes bien, que se prefirió resolver el problema específico de los funcionarios dependientes del Órgano Electoral como se había hecho con los del Poder Judicial.

En lo que toca a las actas legislativas de la Ley Nº 6801 (que modificó la Ley de Salarios del Poder Judicial), el análisis del expediente legislativo Nº 9269 arroja algunas conclusiones de importancia para el tema que nos ocupa. Si bien de la exposición de motivos se permite concluir que la intención de los proponentes del proyecto era elevar el número de anualidades por reconocer hasta un límite de treinta, la redacción del artículo produjo problemas de interpretación a lo largo de su tramitación. En primer término, se sostuvo por un Magistrado de la Corte Suprema de Justicia que la intención de modificar el extremo de anualidades respondía a eliminar el sistema que imperaba de aumentos bienales o quinquenales para sustituirlo por los anuales, en número de treinta, por ser esta cifra la correspondiente al número de años necesarios para jubilarse (ver folio 41). Sin embargo, la redacción de la norma (indicando que no podía ser menor a treinta anualidades) motivó las indicaciones de que se prestaba a una interpretación diferente: que la Corte Plena podía reconocer más de esos treinta pasos anuales, pero no menos (ver folios 89, 154- 155, 169-170). Incluso, si la intención era estimular la continuidad laboral de los servidores para con el Poder Judicial, limitar el número de anualidades a 30 podría convertirse en un elemento de efecto contrario a ese propósito (ver folio 96). Esta última idea fue la que parece prevaleció en la mente de los diputados dictaminadores del proyecto, pues manifiestan que el establecer un mínimo de treinta anualidades estimularía a los servidores judiciales para no abandonar el puesto (ver dictamen afirmativo de mayoría de la comisión dictaminadora). Así pues, de estos antecedentes legislativos tampoco pareciera concluirse con plena seguridad que, a partir de la promulgación de la Ley Nº 6801, se había establecido una clara voluntad de los diputados por limitar el número de anualidades a treinta a través de una redacción que dejaba a los jerarcas de un poder el establecer un salario máximo.

Por último, el análisis interpretativo bajo la óptica del fin que persigue la norma nos lleva a un resultado concordante con las conclusiones a que se ha arribado anteriormente. Consideremos, en primer término, el objeto de regulación. La anualidad se reputa como un incentivo al salario del funcionario público que, año con año, desempeña sus labores de modo eficiente. Por ende, mientras mantenga esa característica en su prestación del servicio, la Administración le reconoce el incentivo. La fijación temporal de un mínimo de treinta años puede que encuentre su génesis en el hecho de que, anteriormente, ese lapso de tiempo resultaba suficiente para acogerse a alguno de los regímenes jubilatorios existentes en nuestro país. Por ende, el legislador originalmente (Ley de Salarios de la Administración Pública y de la Contraloría General de la República) estableció ese límite para el reconocimiento de los pasos. Sin embargo, después (Leyes de Salarios del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones) decide modificar esa posición, y se limita a establecer un mínimo - que es equivalente a lo reconocido como máximo a otros funcionarios públicos-, permitiendo a los jerarcas de esos poderes el ampliar, con fundamento en sus posibilidades presupuestarias, el número de anualidades a reconocer. Y es aquí donde se revela la finalidad de respeto a los derechos subjetivos del administrado: no encuentra razón esta Procuraduría para que un funcionario que haya laborado por más de treinta años para el Estado se le limite a ese número sus aumentos anuales. En otras palabras, si el funcionario continúa desempeñando sus tareas en las mismas condiciones de eficiencia con que lo ha hecho en las anteriores tres décadas, no hay criterio razonable que le impida seguir acumulando pasos en su salario de categoría. Lo que el legislador ha hecho es trasladar, al menos en los casos del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones, la posibilidad de reconocer tal circunstancia, siendo dicha potestad congruente con el hecho de que ese reconocimiento de un número mayor de anualidades implicaría efectos sobre los presupuestos de esos órganos constitucionales. Por ende, también bajo esta óptica de análisis, es procedente considerar que el Tribunal Supremo de Elecciones posee la competencia para reconocer el número de anualidades que considere pertinentes, sin que puedan ser inferiores a treinta.

II. Conclusión.

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que el artículo 6º de la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y Registro Civil permite al Órgano Electoral reconocer el número de anualidades que en ejercicio de una potestad discrecional estime conveniente, sin que ese número pueda ser inferior a treinta.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

Profesional III

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