Dictamen : 293 - del 27/08/2007

C-293-2007

27 de agosto de 2007

 

Señor

Carlos Fernández Román

Gerente General

Banco de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento GG-07-314-2007 del 17 de julio del 2007.  Según se nos indica en el oficio referido, la entidad bancaria tiene la intención de emitir un nuevo reglamento para normar las relaciones de servicio del Banco con sus empleados. 

 

No obstante, en el proceso de elaboración les ha surgido la duda en atención a si este nuevo instrumento debe ser emitido como un reglamento autónomo de servicios o como un reglamento interior de trabajo, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública.

 

Junto con la solicitud se adjunta el criterio de la Dirección Jurídica del Banco de Costa Rica, emitido mediante oficio DJ/ERC/GAG/242-2007 del 16 de julio del 2007, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“Bajo este orden de ideas, en nuestro concepto, a pesar de que existan en el Banco relaciones de trabajo regidas por el Derecho Laboral común así como relaciones de trabajo regidas por el Derecho Administrativo, es lo cierto que el reglamento de trabajo previsto por el Código Laboral está dispuesto para regular las relaciones laborales entre patronos privados y sus empleados, no así para las relaciones de trabajo donde el patrono es público, razón por la cual, a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, lo procedente es que tales relaciones se rijan por medio de un Reglamento Autónomo de Trabajo.”

 

I.                   SOBRE EL RÉGIMEN DE EMPLEO EN EL BANCO DE COSTA RICA.

 

De conformidad con lo establecido por el artículo 189 de la Constitución Política y 2 de la Ley del Sistema Bancario Nacional, el Banco de Costa Rica es una institución autónoma que forma parte del sector financiero del Estado. 

 

En cuanto a la relación de empleo de los entes bancarios, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido enfática en señalar la existencia de un régimen mixto, en el tanto se regula por el derecho laboral privado como regla de principio, regla que necesariamente debe ceder en algunos aspectos ante la naturaleza pública del ente para el cual desarrolla su labor productiva el trabajador bancario.   Así, en la resolución número 1696-1992 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos, el Tribunal Constitucional señaló que:

 

“XI En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente. En esos casos, se daría un sometimiento a los procedimientos de arbitraje, pero con ciertas limitaciones, tales como que en ellos no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, por lo que incluso en estos casos no procederían decisiones (laudos) en conciencia, ni tribunales formados por sujetos no abogados. Esta declaración se formula con base en la facultades legales que tiene la Sala y por considerarse indispensable para la correcta interpretación del conjunto de su decisión. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos alegados en la acción.-

 

En igual sentido, en la resolución número 6685-1996 de las quince horas cuarenta y dos minutos del diez de diciembre de 1996, la Sala Constitucional afirma la naturaleza mixta de la relación de este tipo de empleados.

 

“IV).- Por otra parte, y como consecuencia de lo dicho,  tampoco se estima que la situación los servidores de las empresas  publicas sea igual a la de los que prestan sus servicios en  empresas de carácter particular, justamente en atención a los  dineros públicos que el funcionamiento de las primeras involucra,  y porque además, como bien lo apunta el Procurador General Adjunto  de la República, el nombramiento de los servidores de empresas o  servicios del Estado mantiene su carácter público, no obstante que  el régimen laboral y mercantil de dichos trabajadores sea el del  Derecho Común, en virtud de que al fin de cuentas, se trata de  servicios que presta el Estado, y por ello, en un sentido amplio,  sus servidores son públicos.”  (el subrayado no es del original)

 

El criterio anterior es reiterado en la resolución número 4453-2000 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, en la cual se concluyó lo siguiente:

 

“Así las cosas, el régimen es administrativo, estatutario, para los "servidores públicos", o sea, para quienes prestan servicios a la administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura; sin embargo, la propia Ley General de la Administración Pública establece que " las relaciones de servicio con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la administración, de conformidad con el párrafo 3 del artículo 111, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos ". Consecuentemente, y a partir de esta interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública , en el sector público solo pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo los servidores que no participan en la gestión pública, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, de las que se ha dicho la doctrina nacional que son " aquellas que funcionan como si fueran empresas privadas, porque venden y hacen lo mismo que los particulares; por ejemplo el mismo INS cuando vende pólizas hace lo mismo que una compañía aseguradora cualquiera, la banca cuando hace préstamos, hace lo mismo que una entidad financiera común, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, que vende energía eléctrica la vende en iguales condiciones en que podría venderla una compañía privada ", entre otros, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo. “

 

Estos criterios se deducen, como lo señala la jurisprudencia transcrita, de los numerales 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto expresa, en lo que interesa:

 

Artículo 111.-

…3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.

Artículo 112.-

…2. Las relaciones de servicios con obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, de conformidad con el párrafo 3º, del artículo III, se regirán por el derecho laboral o mercantil, según los casos.

3. Sin embargo, se aplicarán también a estos últimos las disposiciones legales o reglamentarias de derecho público que resulten necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativa, conforme lo determine por Decreto el Poder Ejecutivo. …”

 

De las normas transcritas se desprende claramente que aún en aquellos casos en que la relación de empleo se rija por el Derecho Laboral, los trabajadores de los servicios económicos del Estado se encuentran sujetos a las disposiciones reglamentarias o legales necesarias para garantizar la legalidad y moralidad administrativas, dentro de las que encontramos, como veremos, las relativas a la organización administrativa del ente bancario al que pertenecen.

 

Adicionalmente a lo indicado, debe señalarse que la reiterada jurisprudencia de este Órgano Técnico Consultivo ha señalado el carácter público de la relación existente en los niveles gerenciales de las entidades bancarias, los cuales en razón de la naturaleza de las funciones desempeñadas, se encuentran sometidos a un régimen público para regular su actuación.  Al respecto, hemos indicado:

 

“Es dable señalar que en esa entidad bancaria coexiste una dicotomía de regímenes de empleo; junto al personal regido por un régimen mixto, es decir, en el que se aplica la legislación laboral común  siempre que “no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del derecho público” (Fallo de la Sala Constitucional No.7730-2000 de las 14:47 hrs. del 30 de agosto del 2000),   se encuentran ciertos puestos en régimen de empleo estrictamente público, denominados por la doctrina y por la jurisprudencia constitucional  de “alto nivel” , que no son trabajadores en el auténtico sentido de la palabra,  sino que su relación de servicio se encuentra regida por el derecho administrativo y sus principios,  por ser verdaderos servidores públicos.  (Artículo 112 inciso 1)  de la Ley General de la Administración Pública). 

En ese sentido, la  Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en su fallo número 244-2001 de las 14:46 horas del 10 de enero del 2001,  al referirse a la situación de los funcionarios del nivel superior que excluía la convención colectiva de trabajo del INS sostuvo que: “… los empleados de esta institución no pueden ser considerados como funcionarios públicos, salvo el caso de los puestos gerenciales y de fiscalización superior – a quienes sí se les aplica el régimen de empleo público – con lo cual se les excluye de las normas laborales de orden común, lo que incluye las convenciones colectivas.” (el subrayado es nuestro).     

Igual   posición siguió el Tribunal Constitucional en la sentencia No. 12953-2001 de las 16: 25 horas del 18 de diciembre del 2001, cuando en su considerando V, in fine, sostuvo que: “resulta de rigor presumir que estos servidores realizan funciones de “Gestión Pública” que, como señala la Procuraduría, entrañan “un poder de decisión y fiscalización, en su caso, superiores” (folio 34) y que, por ende, configuran un régimen de empleo que se encuentra regulado íntegramente por el derecho público”. (el subrayado no es del original). 

 Así,  tanto el nombramiento, remoción, atribuciones, régimen disciplinario y salarial, y en general,  todo lo concerniente a la   relación de servicio de esos funcionarios se encuentra regulado por el ordenamiento público; amén de ser algunos de esos puestos de los denominados “de período”,  por lo que gozan de estabilidad en sus cargos, todo lo cual hace diferencias importantes con respecto al personal laboral de esa institución bancaria. “ (Dictamen C-034-2005 del 26 de enero del 2005, el subrayado no es del original)

 

II.                SOBRE LOS REGLAMENTOS AUTÓNOMOS DE SERVICIOS.

 

El Banco de Costa Rica nos consulta sobre el tipo de instrumento normativo que deberá emitir para normar las relaciones internas con sus trabajadores, es decir, la duda surge en torno a la posibilidad de emitir un reglamento autónomo de servicios o un reglamento interior de trabajo.

 

La potestad de organizar las dependencias administrativas resulta inherente a los entes públicos descentralizados, con miras a lograr un eficiente y eficaz servicio público.  Como lo señala Eduardo Ortiz Ortiz, “Todo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque la ley no le confiera expresamente tal potestad… La potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente.  Se trata de un instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa.  Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del servicio o de ejercicio de la función pública encomendados.  El modo y régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del jerarca (del ente) respectivo.  /En uso de esa potestad, el ente puede crear los órganos internos necesarios y darse el régimen interior de sus despachos…. La potestad de auto-organización tiene dos límites fundamentales:

a) Está supeditada a la ley.  Aunque no emana de la ley expresa, no puede contrariarla…

b) Está supeditada al carácter obligatorio de la competencia cuyo ejercicio se trata de organizar…”    (Ortiz Ortiz, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Stradtmann, 2002, pag. 385)

 

Dentro de esta potestad de dictarse su organización, la posibilidad de normar las relaciones con sus empleados resulta una de las expresiones más significativas.  Bajo esta inteligencia, en criterio de esta Procuraduría, el instrumento normativo que debe regular las relaciones con los trabajadores del Banco de Costa Rica es el reglamento autónomo de servicios, y no el reglamento interior de trabajo, en atención al carácter público del ente bancario, lo cual no se desvirtúa por la aplicación del derecho laboral a un sector de sus trabajadores, como de seguido expondremos.

 

El reglamento interior de trabajo, según lo define Guillermo Cabanellas, es “el conjunto de disposiciones que, dictadas por el empresario unilateralmente o de acuerdo con los trabajadores, a su servicio, y con intervención de la autoridad estatal o sin ella, contiene las normas necesarias para el desenvolvimiento efectivo de la prestación laboral al fijar las líneas generales de los servicios laborales y el modo de ejecutar las tareas”  (Cabanellas de Torres, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo II, Editorial Heliasta, 2001, pag.568)

 

El Código de Trabajo desarrolla en los artículos 66, 67 y 68 este instrumento normativo, señalando que:

 

“ARTICULO 66.- Reglamento de trabajo es el elaborado por el patrono de acuerdo con las leyes, decretos, convenciones y contratos vigentes que lo afecten, con el objeto de precisar las condiciones obligatorias a que deben sujetarse él y sus trabajadores con motivo de la ejecución o prestación concreta del trabajo.

ARTICULO 67.- Todo reglamento de trabajo debe ser aprobado previamente por la Oficina Legal, de Información y Relaciones internacionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social será puesto en conocimiento de los trabajadores con quince días de anticipación a la fecha en que comenzará a regir; se imprimirá en caracteres fácilmente legibles y se tendrá constantemente colocado, por lo menos, en dos de los sitios más visibles del lugar de trabajo.

Las disposiciones anteriores se observarán también para toda modificación o derogatoria que haga el patrono del reglamento de trabajo.

( Los nombres fueron así reformados por leyes No. 3372 de 6 de agosto de 1964 y Nº 5089 de 18 de octubre de 1972 ).

ARTICULO 68.- El reglamento de trabajo podrá comprender el cuerpo de reglas de orden técnico y administrativo necesarias para la buena marcha de la empresa; las relativas a higiene y seguridad en las labores, como indicaciones para evitar que se realicen los riesgos profesionales e instrucciones para prestar los primeros auxilios en caso de accidente y, en general, todas aquellas otras que se estimen convenientes. Además contendrá:…”

           

            Frente a este tipo de instrumentos normativos, encontramos los reglamentos autónomos de organización y de servicios, que constituyen los instrumentos a partir de los cuales los entes públicos se dan su régimen interno.    Estos instrumentos se encuentran regulados en el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública, que en concordancia con los artículos 111 y 112 de ese mismo cuerpo legal, han definido un régimen diferenciado para los trabajadores públicos, según lo definimos en el apartado anterior de esta consulta.  Señala el artículo 103 en mención, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar esta mediante reglamentos autónomos de organización y servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado…”

           

Para el caso del Banco de Costa Rica, la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en el artículo 34 determina que será la Junta Directiva de la entidad respectiva la competente para emitir el respectivo reglamento de organización y servicio.  Señala la norma al respecto:

 

Artículo 34.- En la dirección inmediata del banco sometido a su gobierno, cada Junta Directiva tendrá las siguientes atribuciones esenciales:…

3) Acordar, reformar e interpretar para su aplicación los reglamentos del Banco; regular los servicios de organización y administración del establecimiento y dirigir su funcionamiento.

 

Sobre los reglamentos de organización y servicio, el Tribunal Constitucional ha señalado que: 

 

“Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración”. (Sala Constitucional, resolución número 9236-1999 de las veinte horas once minutos del veintitrés de noviembre de 1999).

 

“Corresponde al Poder Ejecutivo la función de administrar y ello conlleva la de   organizar la administración pública y sus relaciones de servicio (artículo 140 inciso 8) y 18)) de la Constitución Política).     Dentro del ejercicio de sus competencias el Ejecutivo puede dictar reglamentos de organización   y de servicio, los que, por su naturaleza, están relacionados con la organización y estructura de los diversos oficios; todo ello con el fin de lograr el mejor cumplimiento del fin público asignado…..

Ahora bien, el Instituto Nacional de Aprendizaje es una institución autónoma y poseedora, por ende, de potestad normativa en punto a las relaciones del servicio y a la organización del mismo y en criterio de esta Sala, el denominado “Reglamento Autónomo de Servicio del Instituto Nacional de Aprendizaje” en tanto limitado a regular las relaciones de   servicio, ha sido dictado   por la Junta Directiva   de esa institución en el ejercicio de competencias legales y constitucionales, por lo que es innecesaria la ley marco que el accionante echa de menos, que es esencial en el caso de aquellos cuerpos normativos que reglamentan las leyes, más no en los casos de la organización y el servicio internos. De acuerdo con   lo expuesto, este extremo de la acción no es de recibo.” (Sala Constitucional, resolución número 6379-2002 de las quince horas con veintidós minutos del veintiséis de junio del dos mil dos, el subrayado  no es del original)   

 

A partir de lo expuesto, podemos señalar que el reglamento autónomo de organización o servicios, es el instrumento normativo que ha definido el legislador para que los entes públicos se den su régimen interno, razón por la cual reiterada jurisprudencia de este Órgano Técnico Consultivo ha afirmado que es éste el instrumento que debe regular las relaciones de empleo en los entes descentralizados del Estado, y no el reglamento interior de trabajo, siendo que éste último resulta reservado únicamente para regular las relaciones con los patronos privados.  Al respecto, hemos afirmado:

 

“Y en cuanto a los Reglamentos Interiores de Trabajo ha dicho esta Dependencia: "La Ley General de la Administración Pública, dentro de su articulado, no contiene ninguna disposición que expresa o implícitamente se refiera a la promulgación de reglamentos internos de trabajo. Por el contrario, la precitada ley viene a cambiar radicalmente el sistema que regía con anterioridad, al establecer que a las relaciones de servicio entre la administración y sus servidores públicos les es aplicable el Derecho Administrativo (artículo 111 y siguientes), operándose en esta forma una "publicación" dentro del régimen del empleo público, entendiéndose por tal la aplicación del derecho público y sus principios, en lugar del derecho laboral.

Así las cosas, en adelante el reglamento interno de trabajo desaparece dentro de las administraciones que antes estaban reguladas por el Código de Trabajo, y viene a ser sustituido por el reglamento autónomo de trabajo, normativa esta de naturaleza esencialmente administrativa y que no requiere para su vigencia de la aprobación del Ministerio de Trabajo, ni sufre ningún otro de los trámites del artículo 67 del Código Laboral, sino que, simplemente, por vía de reglamento es promulgado en forma unilateral por la administración ..." (Dictamen C-241-79 de fecha 16 de octubre de 1979, transcrito en el dictamen C-048-1980 del 28 de febrero de 1980) 

“En virtud de lo analizado, es dable manifestar que, con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública, el reglamento interno de trabajo, que regula el Código de Trabajo, pasa a ser sustituido por los reglamentos autónomos de servicio, para regular las normas de servicio que son inherentes a los funcionarios del Estado.

Tal posición ha sido manifestada por este Organo Asesor, al señalar que:

"Así las cosas, en adelante el reglamento interno de trabajo desaparece dentro de las administraciones que antes estaban reguladas por el Código de Trabajo y viene a ser sustituido por el reglamento autónomo de trabajo, normativa esta de naturaleza esencialmente administrativa y que no requiere para su vigencia de la aprobación del Ministerio de Trabajo, ni sufre ningún otro de los trámites del artículo 67 del Código Laboral, sino que, simplemente, por vía de decreto ejecutivo es promulgado en forma unilateral por la administración." (Dictamen C-241-79, op. Cit.)

El doctor Mauro Murillo Arias, tratadista nacional, se ha referido también al tema, delimitando la diferenciación que existe entre el Reglamento Interno de Trabajo y el Reglamento Autónomo de Servicio, recalcando además la consecuencia directa de la "publificación" operada dentro del régimen de empleo público, al señalar que:

"…el reglamento autónomo es norma de Derecho Administrativo, y su violación implica la invalidez del acto correspondiente, vicio que puede perseguirse por la jurisdicción contencioso-administrativa; El reglamento interior o interno de trabajo es un instrumento de derecho privado, y su violación origina un simple ilícito, sin posibilidad de anular los respectivos actos de aplicación anormal. Por supuesto, que, y esto conviene aclararlo, una consecuencia de la publificación de un régimen privado de empleo, debe ser lógicamente la de que desaparece el clásico "reglamento interior de trabajo", para dar cabida al "reglamento autónomo de trabajo"; éste último no sería aprobado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni sufriría ninguno otro de los trámites del art.67 del Código Laboral." (Murillo, Mauro. "Ensayos de Derecho Público", San José, Costa Rica, EUNED, 1988, pp.195.) (El destacado no es del original).

La jurisprudencia nacional, también se ha ocupado de analizar la figura de los reglamentos autónomos de servicio, al manifestar que:

"…la materia propia de los reglamentos autónomos de organización y de algunos ejecutivos comprende los aspectos organizativos de la Administración Pública (Estado y demás entes públicos) en el desempeño de las funciones que le son propias y que las instituciones del Estado gozan de la facultad constitucional y legal para acordar una reorganización, así como las medidas necesarias a fin de organizar sus diferentes dependencias y actividad en aras de lograr el fin público para conseguir un mejor funcionamiento y servicio, posibilidad que se le otorga directamente por el texto constitucional en el numeral 192…" (Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, número 2001-01906, de las nueve horas con cuarenta y ocho minutos del nueve de marzo de 2001.) (Opinión Jurídica OJ-108-2002 del 31 de julio del 2002)

 

Los criterios jurisprudenciales anteriores resultan de aplicación al caso del Banco de Costa Rica, a pesar de que dentro de sus relaciones de empleo el ente bancario aplique el derecho laboral, en el tanto, la emisión de un reglamento de trabajo forma parte de la potestad de auto organización del ente público, potestad que es de carácter eminentemente administrativa, y que por lo tanto, se debe considerar sujeta al Derecho Administrativo y no al derecho laboral.  En este punto, debe insistirse en que, aún y cuando el régimen de empleo de los trabajadores bancarios sea regule por el Derecho Laboral Común, también es cierto que esta relación se ve afectada por normas de derecho público, siendo la forma de organización de la entidad bancaria una de las normas de derecho público que afecta la relación de empleo.

 

De conformidad con lo expuesto, el instrumento normativo que debe emitir el Banco de Costa Rica es un reglamento autónomo de trabajo y no un reglamento interior de trabajo.

 

III.      CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye que el reglamento autónomo de organización o servicios, es el instrumento normativo que ha definido el legislador para que los entes públicos descentralizados se den su régimen interno.  En atención a lo expuesto, es éste el instrumento que debe regular las relaciones de empleo en el Banco de Costa Rica,  y no el reglamento interior de trabajo.

 

Se reconsidera de oficio el dictamen C-034-2005 del 26 de enero del 2005, únicamente en el tanto señala que el reglamento interior de trabajo resulta aplicable a “las relaciones de trabajo de carácter mixto (como ocurre con los trabajadores de las empresas del Estado o en las que se brindan servicios económicos)”, debiendo interpretarse en el sentido explicado en este pronunciamiento.  

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm

Ci:  Lic.  Gerardo Porras Sanabria, Gerente General y Corporativo

      Banco Popular y de Desarrollo Comunal