C-249-2007

25 de julio del 2007

 Señor:          

Alberto Vargas Esquivel

Alcalde Municipal

Municipalidad de San Rafael de Heredia

Presente

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su Oficio número 714-2007 AMSRH del 9 de julio del 2007, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente: “(…) una funcionaria municipal que laboro (sic) diez años en el Banco de Costa Rica y solicita a esta entidad Municipal se le reconozcan las vacaciones por el tiempo laborado en esa institución bancaria. La duda que me surge es si debe proceder a reconocer las vacaciones o por tratarse de instituciones autónomas no debería reconocerse. (…).” 

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

Dado que, resulta evidente que la consulta planteada parece responder a un caso concreto que se presenta en la Municipalidad a su cargo, incluso pendiente de resolver en esa institución, es menester informarle a usted que de conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Número 6815 de 27 de setiembre de 1982) este Órgano Consultor no puede emitir criterio al respecto, ya que solamente puede evacuar dudas sobre aspectos jurídicos de carácter general; amén de que sus dictámenes son de aplicación obligatoria para la Administración Pública que consulta.   Por lo tanto, la respuesta se hará en forma abstracta, sin referencia a ningún caso.  Le corresponderá a la Administración realizar la valoración en cada caso concreto

II.- FONDO DEL ASUNTO:

Nos consulta usted lo siguiente: “(…) una funcionaria municipal que laboro (sic) diez años en el Banco de Costa Rica y solicita a esta entidad Municipal se le reconozcan las vacaciones por el tiempo laborado en esa institución bancaria. La duda que me surge es si debe proceder a reconocer las vacaciones o por tratarse de instituciones autónomas no debería reconocerse. (…).” 

A fin de dar respuesta a la duda planteada en su Oficio, es necesario hacer mención a la llamada teoría del Estado como patrono único, en virtud de la cual se explica que cualquiera que sea la institución pública para la que se labora, ciertamente el funcionario o empleado mantiene incólume y en lo correspondiente, todos sus derechos, derivados de la propia relación de empleo público, al tenor de lo que disponen los artículos 191 y 192 constitucionales y doctrina que le informa.[1] Por ello, la autorizada doctrina ha concebido al instituto de la antigüedad laboral, como el conjunto de derechos y beneficios que el trabajador o servidor, ha acumulado a través del tiempo, en la medida de la prestación cronológica de sus servicios con el Estado[2]; reconociéndose de esa forma la dedicación y experiencia adquirida desde que se inició en la Administración Pública.

 Ese concepto, ha cobrado fuerza con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios e la Administración Pública (reformado mediante  Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), al establecer en lo conducente, que : "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 5 °, anterior, el tiempo de servicios  prestados en otras entidades del Sector Público .”

La intención del legislador, a través de esa reforma, fue, precisamente, la de acabar con una injusticia que se venía dando en aquellos empleados o funcionarios que al trasladarse de una institución a otra, no se les reconocía el tiempo acumulado en ese mismo Sector, por la distinción formal que al respecto se hacía, según lo ilustraremos más adelante, al citar una de las sentencias emitidas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Por ello, este Órgano Consultor considera que a partir de ese texto, se puntualiza el reconocimiento de la antigüedad laborada en otras instituciones del Estado, no solo para el pago de las anualidades, sino  para otros rubros como las vacaciones, auxilio de cesantía y pensión. Hipótesis que a no dudarlo, ha servido de base para fortalecer el concepto de Estado como patrono único, tal y como se puede desprender también de lo señalado por esta Procuraduría, al argüir:

“Tal teoría fue ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia  laboral en el pasado (en la que fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de inspiración a la citada ley No. 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el numeral 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.”(Véase Dictamen No. C-152-2006 de 20 de abril del 2006)[3]

     En similar pensamiento, este Despacho en Dictamen C-118 del 16 de junio de 1998, señaló en lo que interesa, lo siguiente:

“(…) Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y pensiones.

Con respecto a la jurisprudencia laboral, y a manera de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Nº 34 de 9:40 hrs. del 5 de marzo de 1993 (citada por la Nº 269 de 9:30 hrs. del 16 de septiembre de 1994, que constituye una verdadera pieza jurídica sobre el tema del reconocimiento de la antigüedad en sus diversas manifestaciones, y donde también se hace referencia a la evolución jurisprudencial ocurrida en ese campo).

En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política...no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber, vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; ..." (el destacado es nuestro).(…) “

Más recientemente, y a través del Dictamen C-152-2006 de fecha 20 de abril del 2006, en lo conducente señalamos:

“(…) En esa línea de pensamiento, y refiriéndose a los premios por antigüedad,  Cabanellas explica que: “El origen (…)puede ser encontrado probablemente en el beneficio que la Administración Pública otorga a los funcionarios que de ella dependen, para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien al servicio del Estado, acumulando las tareas desempeñadas por estos mismos funcionarios en otras dependencias públicas.”(1) De ahí que continúa sosteniendo que resulta “interesante destacar si se debe considerar la antigüedad al servicio de la empresa o la antigüedad en el empleo; y si el hecho de que, cuando el trabajador se retire por su propia voluntad y reingrese en la empresa, debe computarse, o no, al ser distinto el contrato de trabajo. Adelantamos nuestra opinión en el sentido de que, siendo el contrato de trabajo uno solo, el retiro voluntario del trabajador no lleva a que pierda los beneficios que tenga en relación con su anterior antigüedad en caso de reingreso. La posición es de la misma manera cuando la ruptura del contrato de trabajo obedece a despido, sea directo o indirecto, y se produce el reingreso (o readmisión si se quiere sutilizar) del trabajador…”(2)

Como puede verse, la tendencia tanto jurisprudencial como doctrinaria es la de reconocer todo el tiempo laborado por el trabajador o funcionario, sin importar el lugar donde aquél labore, o haya laborado dentro del Sector Público, habida cuenta de que el patrono Estado es el mismo. “

Finalmente y en referencia a lo estipulado en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, la Sala Segunda en mención, ha sostenido lo siguiente:

 “(…) Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, de la teoría "del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo.   Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá "...para todo el Sector Público..." y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva.” (Ver la sentencia de la Sala Segunda No. 49 de las 15:30 horas del 12 de marzo de 1997)

Como se ha podido observar de todo lo expuesto, la posición desde hace tiempo, tanto de este Órgano Consultor como de la Jurisprudencia patria, en concordancia con la autorizada doctrina, ha sido la de reconocer todos los años laborados por el servidor o funcionario en cualquier institución pública, no solo para los efectos del reconocimiento de las anualidades que establece el tantas veces citado artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, sino para los efectos del cómputo de rubros, como las vacaciones, auxilio de cesantía,  jubilaciones y  pensiones.

Finalmente, para dar respuesta acerca de si el tiempo laborado por la funcionaria en el Banco de Costa Rica, es útil para el otorgamiento de sus vacaciones en la Municipalidad a su cargo, es de recalcar que de conformidad con lo que establece el numeral 189 de nuestra Constitución Política, los bancos del Estado, son instituciones autónomas, y como tales conforman a la Administración Pública, según el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública y el inciso 4° del artículo 1° de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y Civil de Hacienda. Por ende, los que allí prestan el servicio, son trabajadores, empleados o funcionarios regidos por principios propios de la relación de empleo entre ellos y el Estado, tal y como se indicó en líneas atrás.  Así, esta Procuraduría ha dicho:

 (Véase Dictamen No. C-307-2006, de 1 de agosto de 2006)

“Los bancos del Estado, “son instituciones autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en materia de administración” (artículo 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en relación con el artículo 189 de la Constitución Política). A partir de esta definición, se puede indicar que dichos entes bancarios son parte del sector estatal, en el tanto se han designado como instituciones autónomas.

Partiendo de la naturaleza estatal del ente para el que laboran, los empleados de los bancos estatales son trabajadores del Estado, al tenor de lo establecido en el artículo 585 del Código de Trabajo, el cual establece: (…)

La condición de trabajadores estatales los sujeta a ciertos principios generales de las relaciones de empleo cuando el patrono es el Estado, dentro de las que interesa resaltar la aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único. Esta Teoría ha sido desarrollada para salvaguardar los derechos de los trabajadores del Estado que pueden ver afectados algunos derechos al trasladarse de una institución a otra, dentro del Sector Público…”

 En resumen, no cabe duda que al integrar el Banco de Costa Rica dentro del conglomerado institucional del Sector Público, el tiempo ahí trabajado debe ser reconocido para los efectos del cómputo vacacional, a que refiere, en este caso, lo estipulado en el artículo 146, inciso e) del Código Municipal.

IV.- CONCLUSIONES:

            De conformidad con todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.-  Es jurídicamente procedente reconocer la antigüedad laborada por el servidor o servidora en cualquiera de las instituciones que conforman a la Administración Pública, a tenor de lo que disponen los artículos 1° de la Ley General de la Administración Pública y  1°, inciso 4, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y Civil de Hacienda, amén de lo dispuesto en el artículo 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformada por Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982), jurisprudencia y doctrina que les informan.

2.- En consecuencia, ese beneficio alcanza no solo al reconocimiento de los aumentos anuales, sino además a las vacaciones, auxilio de cesantía, así como las jubilaciones y las pensiones.

De usted, con toda la consideración,

Luz Marina Gutiérrez Porras                    Kattya Vega Sancho

PROCURADORA II                                  ABOGADA

LMGP/KVS/gvv