Dictamen : 177 - del 04/06/2007

C-177-2007

4 de junio de 2007

Señora

Ginneth Bolaños Arguedas

Auditora Interna

Municipalidad de Palmares

S. O.

Estimada  Señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio del 11 de julio del 2006 en el que solicita el criterio de esta Procuraduría en tanto indica que existe confusión en relación con la remisión de los informes de la Auditoría, según lo establecido en la Ley de Control Interno y el Código Municipal.  Al respecto, después de citar textualmente los artículos 35, 36 y 37 de la Ley de Control Interno, así como el artículo 13 inciso l) del Código Municipal, señala lo siguiente:

“La potestad que indica en el artículo 13 del Código Municipal, no fue derogada por la Ley de Control Interno, entonces (sic) podría la Auditoría Interna, enviar sus informes de Relaciones de Hechos a ese Órgano Colegiado para que éste, ordene al Alcalde Municipal, la apertura de un procedimiento administrativo, cuando se considere que es lo más conveniente, para llevar a buen término el caso estudiado y tomando en cuenta que el Jerarca de la Auditoría Interna, es el Concejo Municipal”.

            De previo a entrar a analizar el asunto planteado, debe indicarse que este criterio jurídico se emite de forma general, o sea, sin hacer referencia al caso concreto enunciado por la señora auditora.  Lo anterior en tanto esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para referirse a casos concretos, ya que ello implicaría sustituir a los órganos y entidades en el ejercicio de las funciones que le son propias   (En este sentido ver los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y C-203-2005 del 25 de mayo del 2005, entre otros).

A.-       ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL SISTEMA DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA HACIENDA PÚBLICA

El sistema de fiscalización superior de la Hacienda Pública es un todo coherente regido por la Contraloría General de la República, órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública e integrado, además, por las administraciones activas.  Se trata de un sistema de fiscalización "(…) que se filtra a lo largo y ancho de la Administración Pública y que abarca tanto a los jerarcas de los entes, empresas u órganos públicos como a las auditorías internas de las respectivas administraciones." (O.J.-101-2002, del 5 de julio del 2002).

Este sistema de fiscalización integra, entonces, tanto el control externo, que compete a la Contraloría General de la República, como el control interno, el cual es responsabilidad de la máxima autoridad de cada dependencia, así como de los titulares subordinados (artículo 18 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 y 10 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292 del 31 de julio del 2002).

Con la emisión de la Ley General de Control Interno, integrante fundamental del sistema de fiscalización, se dispuso la obligación de las instituciones públicas de establecer un sistema de control interno, acorde con las competencias y atribuciones institucionales.  Como se señaló en la OJ-143-2002 del 10 de octubre del 2002:

"La Ley de Control Interno tiene como objeto consolidar el concepto de sistema de control interno que estableció la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisando en mejor manera los elementos integrantes del sistema, sus objetivos y funciones.  La Ley pretende reforzar la responsabilidad de los órganos de control interno (administración activa y auditorías internas) en esta función.  El control interno no depende de un órgano específico, la auditoría, sino de toda la organización y fundamentalmente de la jerarquía del ente.  La administración activa se convierte, así, en un elemento esencial para el establecimiento del sistema de control interno y para su funcionamiento efectivo y eficiente, todo con el objeto de proteger los fondos públicos y garantizar la eficacia y eficiencia del aparato administrativo.  Objetivos que no corresponden a una Administración Pública en concreto, sino que deberían ser propios de toda organización administrativa."

            En el Dictamen C-003-03 del 14 de enero del 2003, esta Procuraduría señaló en orden a los objetivos del sistema de fiscalización:

"Un sistema que, para los efectos que nos interesan, debe tender a proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal (inciso a), artículo 8); garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico (incisos c y d) del referido artículo 8).

(…)

Dentro de ese sistema, ocupan una posición especial las auditorías internas a quienes la ley confía una serie de atribuciones.  Estas están referidas también a la ética de la función pública, por cuanto el sistema de control obliga al jerarca pero también al resto de funcionarios, incluidos obviamente los de las auditorías, a "mantener y demostrar integridad y valores éticos en el ejercicio de los deberes y obligaciones" (artículo 13, a), así como orientar su accionar conforme el principio de eficacia y de eficiencia, de manera tal que se cumplan los fines que justifican la creación del organismo, sus competencias deben ser ejercidas fundamentalmente en resguardo de los fondos públicos."

            En torno al punto específicamente consultado debe señalarse que la Ley General de Control Interno se aplica a las municipalidades según se deriva de su mismo articulado.  En efecto, en el numeral 1 se dispone que la Ley regula el régimen económico financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos y que será aplicable, entre otros, a las municipalidades (inciso d).

            Siendo así, debe procederse a realizar una interpretación integral del ordenamiento jurídico, referente a los informes de auditoría, a fin de determinar la normativa que rige al respecto.

B.-   LA INTERPRETACIÓN ARMÓNICA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO

Para corroborar la afirmación de la consultante sobre la vigencia del artículo 13 inciso l) del Código Municipal debe observarse a la normativa establecida en la Ley General de Control Interno en relación con los informes de auditoría.  Interesa, de esta forma, hacer referencia al capítulo IV de la Ley de Control Interno denominado “La Auditoría Interna” y, específicamente, a su sección IV en la que se regula todo lo relativo a los informes de la auditoría en los siguientes términos:

“SECCIÓN IV

Informes de auditoría interna

Artículo 35.—Materias sujetas a informes de auditoría interna. Los informes de auditoría interna versarán sobre diversos asuntos de su competencia, así como sobre asuntos de los que pueden derivarse posibles responsabilidades para funcionarios, ex funcionarios de la institución y terceros.  Cuando de un estudio se deriven recomendaciones sobre asuntos de responsabilidad y otras materias, la auditoría interna deberá comunicarlas en informes independientes para cada materia.

Los hallazgos, las conclusiones y recomendaciones de los estudios realizados por la auditoría interna, deberán comunicarse oficialmente, mediante informes al jerarca o a los titulares subordinados de la administración activa, con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones.

La comunicación oficial de resultados de un informe de auditoría se regirá por las directrices emitidas por la Contraloría General de la República. (el subrayado no es del original)

Artículo 36.—Informes dirigidos a los titulares subordinados.  Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera:

a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones.  Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados.

b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas.  Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes.

c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.

Artículo 37.—Informes dirigidos al jerarca.  Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones.  Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente.

Artículo 38.—Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República.  Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, esta tendrá un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas.

La Contraloría General de la República dirimirá el conflicto en última instancia, a solicitud del jerarca, de la auditoría interna o de ambos, en un plazo de treinta días hábiles, una vez completado el expediente que se formará al efecto. El hecho de no ejecutar injustificadamente lo resuelto en firme por el órgano contralor, dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, de 7 de setiembre de 1994.”

Obsérvese que la normativa transcrita regula detalladamente tanto las materias sujetas a informes de las auditorías internas como los procedimientos para comunicar y poner en conocimiento de esos informes tanto a los jerarcas como a los titulares subordinados.  Regulación que se aplica a las municipalidades en tanto, como se indicó, estas entidades se encuentran sujetas a la Ley de Control Interno (artículo 1 inciso d). 

Al respecto interesa destacar que la referida Ley establece que los informes de auditoría se pueden dirigir, según sea el caso, a los jerarcas o a los titulares subordinados de la administración activa con competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones. 

Cuando los informes se dirijan al jerarca, éste debe ordenar al titular subordinado que proceda a la implantación de las recomendaciones pertinentes, salvo si discrepa de las referidas recomendaciones, en cuyo caso deberá ordenar soluciones alternas.  Ahora bien, si la auditoría no está conforme con las soluciones alternas propuestas por el jerarca, puede elevar el conflicto ante la Contraloría General de la República que lo resolverá en única instancia (artículos 37 y 38).

Por su parte, cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones destinadas al titular subordinado se le dirigirán directamente.  Bajo este supuesto, el jerarca entrará a conocer del informe únicamente si el titular subordinado discrepa de las recomendaciones rendidas en el informe de auditoría (artículo 36).

Visto lo anterior es claro que con la Ley General de Control Interno se mantiene la competencia del Concejo Municipal (jerarca) de conocer los informes de auditoría.  Sin embargo, con la emisión de esta Ley también se establece la posibilidad de que los informes se dirijan directamente a los titulares subordinados que tengan competencia y autoridad para ordenar la implantación de las respectivas recomendaciones.

Siendo así, y bajo el entendido de que el ordenamiento jurídico debe interpretarse de manera integral, el inciso l) del artículo 13 del Código Municipal debe entenderse según lo dispuesto en los artículos 35 y ss. de la Ley de Control Interno, en el sentido de que tanto el Concejo como los titulares subordinados son competentes para conocer los informes de auditoría, según los términos allí establecidos.

CONCLUSIÓN

1.-  La Ley General de Control Interno establece una regulación detallada sobre los informes de auditoría y su remisión al jerarca o al titular subordinado correspondiente.

2.-   En virtud de la interpretación integral del ordenamiento jurídico, la potestad otorgada al Concejo Municipal de conocer los informes de auditoría, en el inciso l) del artículo 13 del Código Municipal, debe interpretarse conforme a lo dispuesto en los artículos 35 y ss. de la Ley General de Control Interno.

Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

Georgina Inés Chaves Olarte

PROCURADORA ADJUNTA

GCHO/rcht

C-177-2007

LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO.  SISTEMA DE FISCALIZACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA. INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA. CÓDIGO MUNICIPAL.

La Auditoría Interna de la Municipalidad de Palmares solicitó el criterio de esta Procuraduría ya que indica que existe confusión en relación con la remisión de los informes de la Auditoría, según lo establecido en la Ley de Control Interno y el Código Municipal.   Al respecto, después de citar textualmente los artículos 35, 36 y 37 de la Ley de Control Interno, así como el artículo 13 inciso l) del Código Municipal, señala lo siguiente:

“La potestad que indica en el artículo 13 del Código Municipal, no fue derogada por la Ley de Control Interno, entonces (sic) podría la Auditoría Interna, enviar sus informes de Relaciones de Hechos a ese Órgano Colegiado (Concejo Municipal) para que éste, ordene al Alcalde Municipal, la apertura de un procedimiento administrativo, cuando se considere que es lo más conveniente, para llevar a buen término el caso estudiado y tomando en cuenta que el Jerarca de la Auditoría Interna, es el Concejo Municipal”.

Mediante el dictamen C-177-2007 del 4 de junio del 2007, la M.Sc. Georgina Inés Chaves Olarte, Procuradora Adjunta, hizo referencia al sistema de fiscalización de la Hacienda Pública, para posteriormente realizar una interpretación armónica del ordenamiento jurídico, y concluyó lo siguiente:

1.-  La Ley General de Control Interno establece una regulación detallada sobre los informes de auditoría y su remisión al jerarca o al titular subordinado correspondiente.

2.-   En virtud de la interpretación integral del ordenamiento jurídico, la potestad otorgada al Concejo Municipal de conocer los informes de auditoría, en el inciso l) del artículo 13 del Código Municipal, debe interpretarse conforme a lo dispuesto en los artículos 35 y ss. de la Ley General de Control Interno.