OJ-076-2007
06 de
Agosto de 2007
Señora
Rosa
María Vega Campos
Jefa
de Área a.i.
Comisión
Especial Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo
Asamblea
Legislativa
Estimada
Señora:
Con la aprobación de
la señora Procuradora General, me refiero a su oficio N°
CM-170-07, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría General de la República en relación con el
proyecto denominado “Ley especial de
autorización a todas la municipalidades del país para variar el destino de los superávits específicos de sus presupuestos”, expediente
legislativo N° 16.562.
I.- OBJETIVOS DEL PROYECTO.
Según se desprende
de la parte considerativa del proyecto de ley de estudio, el legislador
pretende “autorizar a todas
las municipalidades del país incluyendo los Concejos Municipales de Distrito- para que por acuerdo de sus concejos
municipales puedan ordenar la reasignación de los recursos situados en el
superávit específico de sus presupuestos”, a fin de “oxigenar la situación financiera en términos de facilitar el
cumplimiento de fines o necesidades públicas apremiantes para las comunidades”.
En razón de lo anterior, se
desprende con claridad que el proyecto de ley en estudio se refiere en un todo
a materia presupuestaria concretamente municipal la cual, como ya ha sido
criterio reiterado de éste órgano asesor técnico consultivo, es materia
prevalerte, exclusiva y excluyente de la Contraloría General
de la República.
II. LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. POTESTADES
Y ATRIBUCIONES EN MATERIA PRESUPUESTARIA MUNICIPAL.
Como ya ha sido de
sobra señalado en oportunidades anteriores, el constituyente mediante los
artículos 183 y 184 de nuestra Carta Fundamental, le confirió a la Contraloría General
de la República
órgano auxiliar de la
Asamblea Legislativa- la labor de fiscalización y vigilancia
de la Hacienda
Pública, correspondiéndole la verificación de la correcta
utilización de los fondos públicos, así como la facultad de aprobar o improbar
los presupuestos de los entes descentralizados, entre ellos las municipalidades
(184 inciso 2), debiendo asimismo ejercer las acciones de fiscalización que
garanticen el apropiado uso de los fondos públicos (lo anterior en relación con
los numerales 175 y 176 párrafo segundo de la Constitución Política).
La Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia se ha referido a los alcances de los artículos 183 y 184
mencionados en relación con las funciones y potestades del órgano contralor,
explicando en lo que interesa, que:
“(…) Con fundamento en estas dos disposiciones, en
forma constante y reiterada, la jurisprudencia constitucional se ha manifestado
acerca de las especiales competencias que la Constitución Política
le asigna a la
Contraloría General de la República en lo que
respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión
financiera de los empleados públicos, (…) la Sala enfatiza que por voluntad del constituyente
se creó la
Contraloría General de la República como órgano
-constitucional- auxiliar de la Asamblea Legislativa con una función específica y
determinada: la vigilancia de la Hacienda Pública, de manera que por mandato
constitucional artículos 183 y 184- tareas como la fiscalización de los
procedimientos de contratación administrativa y el funcionamiento del sistema
financiero, sobre todo en lo que se refiere a la movilización de capitales a
fin de que se mantenga la confianza en la correcta administración de los entes
bancarios, el manejo del presupuesto
de todas y cada una de las dependencias
públicas, así como el control del personal que " recibe, custodia,
paga o administra bienes o valores del Estado" no están más allá de las
funciones encomendadas a éste órgano contralor, sino todo lo contrario, ya que
responden al interés del buen funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas(…)” (El destacado no es original) (Resolución N° 13140 de las 14:37 horas del 12 de noviembre del 2003)
En relación con
esta potestad de vigilancia de la hacienda pública asignada constitucionalmente
a la Contraloría
General de la
República, ese Tribunal Constitucional ha señalado:
“(…) III.- COMPETENCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPUBLICA EN
LA VIGILANCIA DE
LA HACIENDA PUBLICA.
A tenor del ordinal 183 de la norma fundamental le compete a la Contraloría General
de la República
auxiliar a la
Asamblea Legislativa “(...) en la vigilancia de la Hacienda Pública
(...) con “(...) absoluta independencia y administración en el desempeño de sus
labores”. La vigilancia de la Hacienda Pública es un concepto jurídico
indeterminado, cuya concreción corre por cuenta del propio constituyente -al
definir, especificar y hacer un elenco no exhaustivo de sus competencias, tal y
como ocurre en el ordinal 184 constitucional-, del legislador -dado que según
se desprende del inciso 5 del artículo 184, sus competencias no son numerus clausus - y la
jurisprudencia de este Tribunal Constitucional a través de su tarea
hermenéutica del Derecho de la Constitución. El concepto de vigilancia evoca,
ineluctablemente, los de fiscalización, supervisión y control de todos los
extremos y aspectos que comprenden la Hacienda Pública.
No cabe la menor duda que el constituyente originario erigió a la Contraloría General
de la República
en un órgano rector de fiscalización superior de todos los aspectos que atañen
a la Hacienda
Pública. Esa es su
competencia genérica y originaria, de modo tal que cualquier desarrollo
legislativo debe conformarse con ésta para fortalecerla y extenderla en proporción
con los fines propuestos y supuestos por el constituyente originario. Cualquier
norma, disposición o interpretación que redunde en un cercenamiento, limitación
o desnaturalización de la competencia constitucional básica y fundamental de la Contraloría General
de la República
–“vigilancia de la
Hacienda Pública”-, resulta per se
inconstitucional. Sobre el particular, esta Sala en el Voto No. 5119-95
de las 20:39 horas del 13 de septiembre de 1995, consideró lo siguiente:
“V.- (...) Esa disposición –inciso 5 del artículo 184
de la Constitución-
no puede interpretarse como una autorización dada al legislador para que
agregue atribuciones que distraigan a la Contraloría de su función propia establecida en la Constitución, o la
obstaculice con la asignación de otras extrañas por completo a su especialidad
orgánica. El legislador no puede
legítimamente desfigurar o distorsionar el diseño constitucional del órgano al
punto de que éste no se reconozca, suprimiéndole competencias constitucionales,
asignándole otras propias de otros órganos o confiriéndole competencias que
aunque no sean propias de otros órganos, transformen el diseño básico del
órgano establecido en la
Constitución. Lo que el legislador sí podría hacer es
añadirle otras funciones compatibles o conexas con las que constitucionalmente
le corresponden (…)”. (Resolución N° 02199 de las
12:59 horas del 27 de febrero del 2004)
En concordancia con
lo anterior, y más concretamente en relación con el tema de la función
fiscalizadora de la
Contraloría General de la República sobre los
presupuestos de los entes municipales, dicho Tribunal Constitucional en su voto
N° 05445 de las 14:30 horas del 14 de Julio de 1999
consideró:
“(…) XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A
QUE ESTÁN SUJETAS LAS MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA. La
Contraloría General de la
República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea Legislativa,
con competencia expresa para la fiscalización y vigilancia de la hacienda
pública -artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde
la verificación de la correcta utilización de los fondos públicos, lo que se
concreta en un control de la legalidad en la administración financiera del
Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor que
desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en
principio, el control de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al
examinarse la conformidad de lo actuado con el ordenamiento jurídico, no el
dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este control se
reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad
aplicables, con prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de
mera conveniencia u oportunidad en la administración controlada, así como de la
eficiencia y rentabilidad de la administración financiera; desde luego,
mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de los
cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios
normalmente reconocidos respecto de los límites de la discrecionalidad. En
términos generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente
lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad con un
patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un
verdadero acto de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la
actividad controlada, según que sean correctos o contrarios a derecho. La
jurisdicción de la
Contraloría sobre las municipalidades es inescapable
y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 183 y 184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por
este Tribunal de manera tal que no implica una infracción a la autonomía de los
gobiernos locales:
"La autonomía municipal no excluye el control de
legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones de
las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como
requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como
compatibles con ella. La doctrina costarricense más calificada ha expresado
sobre el punto: «No reputamos incompatibles con la autonomía municipal, sino
más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión,
anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos
administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por
la lógica de ese tipo de control y por la conveniencia de frenar los desmanes
administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e incumplida. » Es
decir, que el control que emana de la Contraloría General
de la República
que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y
184, no contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el
control de legalidad de la administración financiera del sector público estatal
y municipal, de donde se infiere que lo que toca a los gobiernos locales, su
procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184
inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete
minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).
(…) XXII.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL
PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar su
propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política
les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este
Tribunal:
"La autonomía municipal, contenida en el artículo
170 de la
Constitución Política, esencialmente se origina en el
carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización
territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por
ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar
y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de
cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de
poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde
luego, la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la
corporación, así como los de la prestación de los servicios municipales. Por
ello se ha dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera
descentralización de la función política en materia local.» (sentencia
número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio
de mil novecientos noventa y tres).
Sin embargo, también es de orden constitucional el
control que ejerce la
Contraloría General de la República sobre el
presupuesto municipal, puesto que el
artículo 184 de la
Carta Fundamental dispone expresamente: "Son deberes y
atribuciones de la
Contraloría: (...) b)
Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e
instituciones autónomas y fiscalizar su
ejecución y liquidación”; competencia que debe completarse con lo
dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución Política,
que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario
como extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual,
así mismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido reconocida en
la jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número 3789-92:
"La Constitución,
al fijar las competencias de la
Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las
municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y
fiscalizar su ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente
previsto y su cobertura o ámbito de ejercicio está delimitado en la propia
Constitución (…) Por ello, es que la autonomía
presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por este control, en
tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto
(ordinario y extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción (…)”. (El original no está subrayado)
En
relación con lo anterior valga señalar que en ejercicio de esa potestad
constitucional la
Contraloría General de la República emitió en el
año 2006, un “Reglamento sobre variaciones al presupuesto de los entes y
órganos públicos, municipalidades y entidades de carácter municipal,
fideicomisos y sujetos privados”(1) (N° 67 del 28 de
agosto del 2006, publicado en el diario oficial La Gaceta N° 170 del día 05 de septiembre del 2006) en el cual regula,
entre otras cosas, los mecanismos de variación al presupuesto (artículo 6), así
como los requisitos, procedimientos y condiciones que regirán dichos ajustes,
de conformidad con el modelo de gestión pública (considerando 7° del
reglamento), aplicable entre otros, a las entidades municipales.
En relación con lo
anteriormente señalado, deben tenerse presente los artículos 97 y 102 del
Código Municipal que disponen, en lo que interesa que “el presupuesto ordinario y los extraordinarios de las municipalidades,
deberán ser aprobados por la Contraloría General de la República (…)”,
correspondiéndole a la
Contraloría General de la República “aprobar o improbar los proyectos de presupuesto
que reciba (…)”; así como el numeral 53 de la Ley de la Administración Financiera
de la República
y Presupuestos Públicos Nº 8131, aplicable a las municipalidades de acuerdo a
su artículo 1° inciso d), que dispone que “Los
entes y órganos cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General
de la República,
según las disposiciones constitucionales y legales vigentes, deberán preparar
sus proyectos de presupuesto ordinarios o extraordinarios y sus modificaciones,
atendiendo las normas técnicas dictadas por la Contraloría General
de la República,
los criterios y lineamientos generales citados en el inciso a) del artículo
31(2) de esta Ley y los lineamientos sobre política presupuestaria que emita el
Presidente de la República
o el órgano competente (…)”.
Por su parte, en
relación directa con el tema de las competencias de control y fiscalización de la Contraloría General
de la República
sobre el presupuesto municipal, esta Procuraduría General de la República en ocasiones
anteriores, ha señalado:
“De lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Carta Política y de
su desarrollo jurisprudencial procede reconocer la existencia de una función de
control. Una función que es de orden público, según
lo ha establecido la
Sala Constitucional en su resolución N°
998-98 de las 11:30 hrs. de 16 de febrero de 1998. La integración al orden público deriva de que hoy
día, la fiscalización sobre la gestión económico-financiera de los entes
públicos es indispensable para la supervivencia y el buen funcionamiento del
sistema democrático. La utilización correcta y racional de los fondos públicos
constituye una condición para garantizar el buen manejo de las finanzas
públicas y la eficacia de las decisiones. Y ello no se puede lograr sin una
función de control ejercida por organismos independientes. Así, el control es
parte de la estructura racional que subyace en las Constituciones de los
Estados Democráticos de Derecho.
El objeto de esa función
de control es la fiscalización de la Hacienda Pública
mediante los mecanismos que la
Constitución y la
Ley establecen. Se somete a los entes y organismos públicos,
pero también a sujetos privados, a disposiciones precisas de control, emanadas
no sólo del constituyente, el legislador y el Poder Ejecutivo, sino también por
la propia Contraloría en ejercicio de su competencia.
La declaración
constitucional de la
Contraloría General de la República como
institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública,
con absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus
labores, es una de las garantías del Estado Social Democrático de Derecho
consagrado en la
Constitución Política. Conforme los postulados del Estado
Social, se debe asegurar el adecuado manejo de los fondos públicos, tanto por
parte de los órganos y entes públicos como de las entidades privadas que
administren fondos públicos o que hayan recibido algún beneficio patrimonial
del sector público.
Esa función de control
se ejerce en el tanto en que existan fondos que jurídicamente deban ser
considerados como públicos. Por ello, su ámbito se extiende a los distintos
entes públicos, independientemente de cuál sea su especialidad funcional, o de
que se trate de un ente autónomo, en cuanto sus recursos, valores, patrimonio
como fondos públicos integran la Hacienda Pública. Y, como se indicó, la
existencia de fondos de origen público determina el control sobre las entidades
privadas que administran, manejan o reciben fondos de origen público.
La
Constitución Política
en sus artículos 175 y 184 inciso 2, somete a las Municipalidades al control de
la Contraloría
General de la República. Control que refuerza la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República. La
Municipalidad forma parte de la Hacienda Pública, tanto desde el punto de vista
orgánico y objetivo. Dispone el
artículo 8 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General:
Artículo 8.- Hacienda Pública
La Hacienda
Pública estará constituida
por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar,
conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas,
administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la
contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad
de los funcionarios públicos.
Respecto a los entes públicos no estatales, las
sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades
privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública
los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir
sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante
norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y
órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración
descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los
bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran
la Hacienda Pública;
en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido
en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.
El patrimonio público será el universo constituido por
los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública.
Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u
órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos
de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por
cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".
Puesto que la Municipalidad es un ente público, se sigue como
lógica consecuencia que integra la Hacienda Pública entendiéndola desde el punto de
vista orgánico. Pero además, al ser sus recursos fondos públicos (artículo 9 de
la Ley Orgánica
de la Contraloría
General) forman parte de la Hacienda Pública
y las potestades por las cuales la Municipalidad presupuesta, contrata y administra
dichos recursos son también parte de la Hacienda Pública.
Como también lo es el sistema de control, externo e interno que verifica su
accionar en materia económico-financiera. A la Municipalidad le
resulta aplicable, entonces, la legislación propia de la Hacienda Pública,
lo que comprende necesariamente las disposiciones del subsistema de control”. (El original no está subrayado) (Dictamen N° C-382-2004
del 23 de diciembre del 2004)
III. COMPETENCIA PREVALENTE, EXCLUYENTE Y EXCLUSIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA EN
MATERIA CONSULTIVA RELACIONADA CON LA HACIENDA PÚBLICA
Y PRESUPUESTO.
En
razón de lo dicho hasta el momento, al tratarse el presente asunto de un
proyecto de ley que abarca en su totalidad un tema de naturaleza
presupuestaria, pues lo que se pretende es aprobar una ley que permita a las
municipalidades variar el destino de los recursos correspondientes al superávit
específico que pueda llegar a existir en sus presupuestos (“independientemente del ejercicio económico en el cual se hayan
originado los mismos”), esta Procuraduría General de la República considera que
estamos en presencia de un asunto que es materia exclusiva y prevalente de la Contraloría General
de la República.
Al
respecto, han sido vastos los pronunciamientos en los que se ha profundizado
sobre la
limitación de este órgano asesor de externar criterio en asuntos que estén bajo
la competencia, exclusiva y prevalente, de la Contraloría General
de la República. Así,
en el dictamen N° C-037-2004 del 30 de enero
del 2004, se indicó:
“(…) En igual línea de
razonamiento, mencionábamos la limitación de externar criterio en asuntos que
estén bajo la competencia, exclusiva y prevalente, de
la Contraloría
General de la
República.
(…)II. Competencia prevalente y excluyente de la Contraloría General
de la República
en materia consultiva relacionada con la Hacienda Pública.
A partir de la promulgación de la
vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de
1994), se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto la Procuraduría General
como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema administrativo
costarricense. Producto de tal proceso de definición y particularización de
ámbitos competenciales, hemos definido criterios como
los que de seguido se transcriben:
“En relación con la segunda
consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de
que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General
de la República
ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como
es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde
está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido,
el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento.
En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y
OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General
de la República
es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública
y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por
los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento
obligatorio para la
Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve
claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
"La Contraloría General
de la República
es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices
que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento
obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras
disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)"
En el caso que nos ocupa, estamos
frente a un asunto propio de la Hacienda Pública.(…)
“En primer lugar, la Contraloría General de la República
tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva y excluyente
frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:
"Entre los órganos
administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo
conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General
de la República. La
Ley Orgánica de esa institución (N° 7428
de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que
interesa, lo siguiente:
"Artículo 12.-
La Contraloría General de la República
es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplado en esta Ley.
Las disposiciones, normas,
políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia,
son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras
disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.
La Contraloría General de la República dictará,
también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que
resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y
fiscalización.
La Contraloría General de la República tendrá, también,
la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su
control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la
oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de
medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".
Disposiciones como la transcrita
han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los
siguientes términos:
"… la competencia
que ejerce la
Contraloría General sobre la Hacienda Pública,
debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las
que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en
materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria,
en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo
relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría
General de la República,
Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El
subrayado es nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen
C-222-03 de 23 de julio de 2003) (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del
1 de octubre del 2003) (…)” (el original no está subrayado ni en
negrita)
Más
concretamente, en relación con la materia presupuestaria, esta Procuraduría ha
declinado su competencia en otras ocasiones por tratarse, igualmente material prevalente y exclusiva del órgano contralor:
“(…) También hemos declinado
nuestra competencia cuando la gestión formulada tiene relación directa con
materia presupuestaria:
“B.- LA MATERIA PRESUPUESTARIA: COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA CONTRALORÍA
Como se ha indicado, determinar si
debe existir un programa presupuestario con X contenido es una decisión de
carácter presupuestario. Ese contenido tiene efectos en orden a la competencia
consultiva de este Organo.
En efecto, la Procuraduría General
de la República
es el órgano técnico superior de la Administración Pública.
Empero, la función consultiva que le ha sido asignada por el ordenamiento no es
ilimitada. Antes bien, de lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de su Ley
Orgánica en relación con el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
se deriva que este Organo ejerce función consultiva
respecto de las materias de su competencia. Forma parte de dicha competencia lo relativo a la materia
presupuestaria.
El artículo 27 de la Ley de Control Interno
establece una obligación para el Organo a quien
constitucionalmente le corresponde elaborar el presupuesto, así como en la
competencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo sobre el gasto público. Lo
cual plantea dudas en orden a su regularidad. (…) –como
se acaba de indicar- existe una
competencia consultiva prevalente de la Contraloría General
de la República
en materia presupuestaria”… (Dictamen C-023-2003 del 3 de febrero del
2003) (…)” (el
original no está subrayado ni en negrita) (ver en similar sentido la Opinión Jurídica N° OJ-017-2007 del 27 de febrero del 2007 y N° OJ-107-2006 del 26 de julio del 2006, asimismo ver el
dictamen N° C-023-2003 del 03 de febrero del 2003)
Por
su parte, en Opinión Jurídica N° OJ-006-2007 del 29
de enero de 2007,
esta Procuraduría explicó:
“(…) En
relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir
un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General
de la República
ejerce una competencia prevalente, exclusiva y
excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184
constitucional y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este
Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por
medio el uso correcto de los fondos
públicos y la materia presupuestaria,
así como sobre la materia de
contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en
varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las
opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de
octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General
de la República
es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública
y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por
lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública,
lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:
“La Contraloría General
de la República
es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices
que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera
otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”
(El destacado es nuestro)
IV. CONCLUSIONES:
Conforme lo expuesto, se concluye que:
1.- El proyecto de ley consultado regula materia
de naturaleza presupuestaria, relacionada igualmente con el uso que
eventualmente se le dará a los fondos públicos que conformen el superávit
específico de los presupuestos municipales, en caso de ser aprobado.
2.-De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4
y 5 de la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, en relación
con el 29 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, existe una
competencia consultiva prevalente del Órgano
Contralor en materia presupuestaria y de utilización de fondos públicos, razón
por la cual debe declinarse el que nos pronunciemos.
Sin otro particular, suscribe,
Licda. Ana Gabriela Richmond
Solís
PROCURADORA ADJUNTA
AGRS/acz
(2) “Artículo 31.- Objetivos. Los
objetivos del Subsistema de Presupuesto serán:
a)
Presupuestar los recursos públicos según la programación macroeconómica, de
modo que el presupuesto refleje las prioridades y actividades estratégicas del
Gobierno, así como los objetivos y las metas del Plan Nacional de Desarrollo.
(…) c) Velar porque la ejecución presupuestaria se programe y
desarrolle coordinadamente, utilizando los recursos según las posibilidades
financieras, la naturaleza de los gastos y los avances en el cumplimiento de
los objetivos y las metas”.
CC.
Archivo.
Accesibilidad
