Dictamen : 198 - del 20/06/2007

C-198-2007

20 de junio de 2007 

Licenciado

Nelson Loaiza Sojo

Director General de la Imprenta Nacional

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio N° 105-2007-DG del 30 de enero del año en curso.

De previo a referirnos al tema en consulta, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado; esto en razón del volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.- Objeto de la consulta.

Según se infiere del oficio aludido, y especialmente de la documentación que se acompaña, en cumplimiento del Acuerdo de Junta Administrativa de la Imprenta Nacional N° 4090-01-07, adoptado en la sesión ordinaria N° 210 del 17 de enero del 2007, se nos formula una consulta acerca de la aplicación de la cláusula normativa número 48 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente en la Imprenta Nacional; esto con el fin de determinar la procedencia o no del reconocimiento del incentivo salarial establecido por dicha cláusula convencional, a aquellos servidores que la propia norma excluye de manera expresa en su párrafo segundo.

Con la finalidad expuesta y en apego a lo establecido en el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), la presente consulta se acompaña de la opinión jurídica vertida por la Asesoría Legal, materializada en el oficio AJ-008-07, de fecha 15 de enero último; según la cual, en lo que interesa:”(…) con vista en la petición concreta de los servidores en cuestión, esta Asesoría Jurídica a priori estima que existen elementos de análisis jurídico que permiten a la Administración reconsiderar la excepción planteada en la norma convencional de marras, en el tanto el argumento dado para excluir a los funcionario podría vulnerar principios elementales de igualdad, proporcionalidad y razonabilidad (…) En mérito a lo expuesto, este órgano asesor estima que existen elementos jurídicos suficientes (…) que hacen viable otorgar el incentivo salarial de marras a los servidores petentes, en todo caso se reafirma que compete a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, de mutuo acuerdo con la Asociación Nacional de Empleados Públicos y privados (ANEP), negociar el asunto planteado y buscar el consenso pertinente (…) De no llegarse al consenso requerido, habría que esperar el acaecimiento del plazo para la posible renegociación de la Convención Colectiva, el cual según su artículo 50 es de tres años, es decir, aproximadamente en enero del año 2009, o en su defecto acudir los interesados ante la jurisdicción ordinaria laboral”.

II.- Antecedentes:

·         Que conforme al expediente Nº 785 en poder del Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional y la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP) suscribieron una Convención Colectiva de Trabajo el día 26 de enero de 2006; instrumento convencional que fuera homologado por resolución DRT-039-2006 de las 13:00 horas del 3 de febrero de 2006, del Departamento de Relaciones de Trabajo del citado Ministerio.

·         Que la cláusula 48 de la mencionada convención colectiva dispone lo siguiente:

“Artículo 48.- En atención a la naturaleza especial de las funciones que realizan las trabajadoras y los trabajadores de la Imprenta Nacional, en resguardo de los principios constitucionales de publicidad y seguridad jurídica, que ameritan brindar el máximo de seguridad, discrecionalidad, confidencialidad y confiabilidad; la Administración se compromete a reconocer un incentivo salarial de quince por ciento (15%), calculado sobre el salario base, a todo el recurso humano de la Institución que se encuentre prestando efectivamente labores en la misma, con las excepciones de ley.

Se exceptúa del disfrute de este beneficio a los trabajadores que reciben el veinticinco por ciento (25%), que les fue reconocido mediante las resoluciones Nº DG-143-2001 de las 12:30 de 12 de setiembre de 2001 y Nº DG-334-2003 de las 10:00 de 26 de agosto de 2003, ambas emitidas por la Dirección General de Servicio Civil, y que cubren a los trabajadores destacados en las clases de Técnico de Artes Gráficas, grupo D, y Encargado de procesos Técnicos 2 (Encargado de Prensas Litográficas) y Coordinación de Artes Gráficas (Coordinador de Litografía).”

·         Que dicha norma convencional excluye del disfrute del incentivo salarial aludido (15% sobre el salario base) a un grupo de servidores, a favor de los cuales la Dirección General de Servicio Civil por resoluciones DG-143-2001 y DG-334-2003, les había  reconocido otro sobresueldo de un 25% sobre el salario base, por operar determinada maquinaria de imprenta (Speed Master 74 de 2 y 4 colores).

·         Que algunos de los servidores excluidos interpusieron un recurso de amparo (expediente Nº 06-008710-0007-CO), el cual fue rechazado de plano por la Sala Constitucional (Resolución Nº 2006-010781 de las 14:53 horas del 26 de julio de 2006).

·         Que en la resolución aludida, la Sala Constitucional señala lo siguiente: “(…) si los recurrentes estiman que tienen derecho al pago del incentivo del 15% adicional al que ya les reconocen del 25%, siendo que –según afirman- lo señalado en el artículo 48 de la Convención Colectiva resulta inconstitucional y violatoria al derecho de igualdad, reclamo que escapa de la esfera de competencia de esta Sala, por lo que deberán plantear los amparados las denuncias y gestiones que estimen pertinentes ante el Departamento de Relaciones Laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Oficina de de (sic) Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa, donde deberán demostrar su dicho o, en su caso, ante la jurisdicción ordinaria, pues son esas vías –y no esta Sala- las competentes para conocer y pronunciarse al respecto (…)”.

·         Que en acatamiento de lo sugerido por la Sala Constitucional, varios de esos servidores, el 18 de octubre de 2006 formularon una revisión de la citada cláusula convencional a la Oficina de Asuntos Gremiales y Conciliación Administrativa, Departamento de Relaciones de Trabajo del MTSS.

·         Que por oficio DRT-469-2006, de 30 de noviembre de 2006, la Subjefatura del Departamento de Relaciones de Trabajo del MTSS, resuelve la gestión de los interesados indicándoles que: “De darse una discrepancia e inconformidad de algunos trabajadores, respecto a los términos negociados o respecto a la cobertura de los beneficios convencionales obtenidos, son los titulares convencionales los autorizados para modificar los artículos negociados”. Y termina advirtiendo que “Si las partes no logran un acuerdo, el próximo paso es plantear la disconformidad ante el Juzgado de Trabajo correspondiente”.

·         Que el 19 de diciembre de 2006, los servidores interesados formularon formal reclamo administrativo ante la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, en el que alegan un trato discriminatorio en su contra, derivado de la cláusula convencional contenida en el artículo 48; esto a fin de que se procediera de conformidad con la recomendación del MTSS.

III.- Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría General de la República.

Al menos, un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva:

Por un lado, se nos consulta sobre un asunto aún pendiente de resolver en sede gubernativa (administrativa), como es el caso de los señores Martín Rojas Campos, Walter Rodríguez C., Luis Guzmán Abarca, Marco Coto Elizondo, José Luis Meléndez, Oscar Quirós Cháves y Orlando Brenes Zúñiga. Y en segundo término, implícitamente se nos está pidiendo una valoración sobre resoluciones concretas adoptadas en este caso por el Departamento de Relaciones de Trabajo del MTSS.

En efecto, según la jurisprudencia administrativa, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las que no se aprecie la existencia de asuntos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002, C-147-2003 de 26 de mayo del 2003, O.J.-085-2003 de 6 de junio del 2003 y C-317-2004 de 2 de noviembre del 2004 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos). Admitir lo contrario implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

Adicional a lo indicado, siendo que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones o relaciones de empleo por el acuerdo de las partes –representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo que habrán que aplicarse en el futuro a todos los trabajadores de determinada unidad productiva, a través de una nueva fuente formal de derecho (dictámenes C-257-2005, OJ-029-2005 y C-058-2006), y dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso consideramos que no es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se solicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares que no nos competen.

Efectivamente, si accedieramos a emitir nuestro criterio sobre lo consultado, el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y consecuentemente la decisión final tanto de la aplicación o no de la cláusula convencional aludida, como de la posibilidad de renegociar o no lo allí establecido, no estaría residenciada exclusivamente en aquel órgano, sino, en buena parte en este órgano superior consultivo: lo cual, mas que desnaturalizar la distribución de competencias de nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegitimo de la Administración activa consultante de su capacidad negocial, ya que como dijimos, la discusión, así como la determinación de las condiciones de trabajo por pactar en una convención colectiva de trabajo, le corresponde exclusivamente a los interesados.

En segundo lugar, indirectamente se nos pide analizar actos concretos adoptados al respecto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y mas concretamente, por el Departamento de Relaciones de Trabajo; órgano que ya en otras oportunidades hemos indicado que tiene  competencia prevalerte y excluyente en la materia (articulo 57 del Código de Trabajo y Dictámenes C-038-98 de 6 de marzo de 1998 y C-058-2006 de 16 de febrero de 2006).

Incluso se nos pide implícitamente valorar los criterios vertidos por la asesoría legal sobre el tema de interés; esto con miras a determinar su validez para resolver en definitiva el reclamo administrativo presentado por los interesados.

Cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005 y C-392-2006 os. Cit.).

En todo caso, estimamos que la Administración activa está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, la procedencia o no del reclamo administrativo formulado por los interesados, a fin de determinar, en primer lugar, la aplicación o no de la cláusula convencional comentada o bien, renegociar su contenido a través de un addendum convencional.

Para ello, con el fin de contribuir de algún modo en la solución del problema planteado, recomendamos revisar tanto nuestra jurisprudencia administrativa, como la judicial, sobre diversos temas concernientes a las convenciones colectivas concertadas en el sector publico costarricense.

·         Ámbito y alcance material de la negociación colectiva en el sector público (Dictámenes, C-161-98, C-260-98, C-044-99,C-032-2002, C-036-2004, C-137-2004, C-057-2005 y O.J.- 029-2005. Así como las resoluciones Nºs los Nºs 3053-94 de las 09:45 horas del 24 de junio de 1994, 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000 y 9690-2000 de las 15:01 horas del 1º de noviembre del 2000 de la Sala Constitucional).

·         Ámbito y alcance subjetivo de las cláusulas convencionales (Dictamen C-326-2004 de 9 de noviembre de 2004, así como las resoluciones Nºs 119-97 de las 09:30 horas del 13 de junio de 1997 y 108-2003 de las 09:40 horas del 12 de marzo de 2003, ambas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

·         Obligada eficacia de las cláusulas convencionales ( dictamen C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 de 28 de noviembre de 2005, C-058-2006 de 16 de febrero de 2006, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-368-2006 de 18 de setiembre de 2006, C-399-2006 de 6 de octubre de 2006 y C-172-2007 de 31 de mayo de 2007).

·         La homologación estatal como aprobación o ratificación por un órgano del poder público, con efecto constitutivo en cuanto a la obligatoriedad –general y forzosa, es decir, erga omnes- de la convención frente a terceros que no hayan participado en su elaboración. Y homologación como instrumento de control que garantiza un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal y respecto de las políticas generales del gobierno (Véanse, entre otros muchos autores: DAVID MARCHERA, Armando. “Órganos de Aplicación y Vigilancia del Convenio Colectivo” y BIDART CAMPOS, Germán J. “El Convenio Colectivo en la Teoría de las Fuentes del Derecho“, ambos en Derecho Colectivo Laboral, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1973, págs. 172 y 82 respectivamente). Así como CABANELLAS, Guillermo. Compendio de Derecho laboral, Tomo II, Bibliografía Omeba, Buenos Aires, 1968, págs. 501 y 502.

·         Reconocimiento constitucional de la convención colectiva con fuerza vinculante o carácter normative dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico (Resoluciones 995-2000, 28-2001, 183-2001 y 227-2005, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

CONCLUSIÓN:

Luego de un exhaustivo análisis, por el incumplimiento de requisitos de admisibilidad, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo de su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv