Dictamen : 155 - del 22/05/2007

C-155-2007

22 de mayo de 2007

 

Licenciado

Jorge Woodbridge González

Viceministro

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

S. O.

 

Estimado Señor Viceministro:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero al oficio DVM-135-05 del 3 de julio del 2006 en el que señala que el Ministerio de Economía tiene un sistema de información a los consumidores sobre la lista de empresas más sancionadas, la lista de empresas más conciliadoras y la lista de empresas más denunciadas.  Al respecto consulta si la publicación de la lista de empresas más denunciadas,  en la página de Internet del MEIC, lesiona el derecho a la autodeterminación informativa.   Lo anterior, en tanto las empresas más denunciadas son aquellas que tienen un proceso administrativo pendiente, por lo que aún no han sido sancionadas por la Comisión Nacional del Consumidor.

 

            Mediante oficio AJ-148-2006 del 11 de julio del 2006, la Asesoría Jurídica del MEIC, remitió a esta Procuraduría el dictamen legal rendido con ocasión de la anterior consulta, mediante oficio AJ-135 del 23 de junio del 2006.  En el referido dictamen se indica:

 

  “…referente a la información que se ofrecerá al consumidor a través de la página Web del MEIC, esta Asesoría Jurídica … considera que no es recomendable incorporar en dicha base de datos la lista de las empresas o comercios más denunciadas en los años 2005 y 2006; ya que el procedimiento administrativo en su contra por parte de la Comisión Nacional del Consumidor, aún se encuentra pendiente.

 

Debemos recordar que la Ley General de la Administración Pública, prevé un régimen amplísimo de responsabilidad; siendo que la Administración no solo responde por su actuar ilegítimo o normal; sino también, por su actuar legítimo y normal; en este sentido una empresa podría demostrar que la información contenida en la web puede afectar su prestigio comercial…”

 

El planteamiento del consultante refiere a la posibilidad de colocar en Internet la base de datos con los nombres de las personas, físicas y jurídicas, denunciadas ante la Comisión Nacional de Consumidor, que se encuentren siendo investigadas en un procedimiento administrativo.  En otras palabras, el problema en cuestión trata sobre el nivel de publicidad permitida para el registro en el que constan los nombres de los denunciados ante el órgano referido.

 

En virtud de lo anterior, se hará referencia al derecho de acceso a la información administrativa, así como a la normativa que rige este derecho en los procedimientos que se siguen ante la Comisión Nacional del Consumidor para, posteriormente, hacer referencia al caso objeto de consulta.

 

Sobre el Fondo

 

            La doctrina y la jurisprudencia han sido contestes en señalar que puede distinguirse entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo:  “El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti  universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-.  Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274.  El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo.” (Sala Constitucional, sentencia N.º 2005-14563) (el subrayado no es del original).

 

            Ahora bien, la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N.º 7472 del 20 de diciembre de 1994, consagra la aplicación de los principios del procedimiento administrativo de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) en los procedimientos que se siguen ante la Comisión Nacional del Consumidor, así como la supletoriedad de la LGAP en lo no previsto expresamente:

 

"ARTÍCULO 56- Procedimiento.

 

La acción ante la Comisión nacional del consumidor sólo puede iniciarse en virtud de una denuncia de cualquier consumidor o persona, sin que sea necesariamente el agraviado por el hecho que denuncia. Las denuncias no están sujetas a formalidades ni se requiere autenticación de la firma del denunciante. Pueden plantearse personalmente, ante la Comisión nacional del consumidor, por memorial, telegrama u otro medio de comunicación escrita.

 

La Comisión nacional del consumidor siempre evacuará, con prioridad, las denuncias relacionadas con los bienes y los servicios consumidos por la población de menores ingresos, ya sea los incluidos en la canasta de bienes y servicios establecida por el Poder Ejecutivo o, en su defecto, los considerados para calcular el índice de precios al consumidor. En este caso, se atenderán con mayor celeridad las denuncias de bienes incluidos en los subgrupos alimentación y vivienda de ese índice.

 

La acción para denunciar caduca en un plazo de dos meses desde el acaecimiento de la falta o desde que esta se conoció, salvo para los hechos continuados, en cuyo caso, comienza a correr a partir del último hecho.

La Unidad técnica de apoyo debe realizar la instrucción del asunto.

Una vez concluida, debe trasladar el expediente a la Comisión nacional del consumidor para que resuelva.

 

La Comisión nacional del consumidor, dentro de los diez días posteriores al recibo del expediente, si por medio de la Unidad técnica de apoyo, no ordena prueba para mejor resolver, debe dictar la resolución final y notificarla a las partes. Si ordena nuevas pruebas, el término citado correrá a partir de la evacuación de ellas.

 

Para establecer la sanción correspondiente, la Comisión nacional del consumidor debe respetar los principios del procedimiento administrativo, establecidos en la Ley General de la Administración Pública." (el subrayado no es del original)

 

"ARTÍCULO 71.-

 

Supletoriedad de la Ley General de la Administración Pública.

 

Para lo imprevisto en esta Ley, regirá, supletoriamente, la Ley General de la Administración Pública."

 

Igualmente, el Reglamento a la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Decreto Ejecutivo N.º 25234 del 25 de enero de 1996, en materia de acceso al expediente, remite expresamente a lo dispuesto en los artículos 272 a 274 de la LGAP (artículo 70).  Estas normas señalan:

 

"Del Acceso al Expediente y sus Piezas

 

Artículo 272.-

 

1.      Las partes y sus representantes, y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente, así como a pedir certificación de la misma, con las salvedades que indica el artículo siguiente. 2. El costo de las copias y certificaciones será de cuenta del petente.

 

Artículo 273.-

 

1.      No habrá acceso a las piezas del expediente cuyo conocimiento pueda comprometer secretos de Estado o información confidencial de la contraparte o, en general, cuando el examen de dichas piezas confiera a la parte un privilegio indebido o una oportunidad para dañar ilegítimamente a la Administración, a la contraparte o a terceros, dentro o fuera del expediente. 2. Se presumirán en esta condición, salvo prueba en contrario, los proyectos de resolución, así como los informes para órganos consultivos y los dictámenes de éstos antes de que hayan sido rendidos.

 

Artículos 274.-

 

La decisión que negare el conocimiento y acceso a una pieza deberá ser suficientemente motivada. Cabrán contra la misma los recursos ordinarios de esta ley."

 

            Como se observa de la normativa transcrita, no existe libre acceso a los expedientes administrativos en trámite ya que únicamente las partes, sus representantes y cualquier abogado tienen acceso al expediente, además de que la información confidencial de la contraparte -entre otras- goza de especial protección en virtud del derecho fundamental a la intimidad resguardado en el artículo 24 de la Constitución Política.

 

            Ahora bien, tratándose del nombre de las personas denunciadas ante la Comisión Nacional de Consumidor, lo cierto es que nos encontramos ante una tipología de información administrativa intermedia entre las categorías arriba señaladas (ad extra y ad intra), ya que es información propia de las personas que están siendo investigadas dentro de un procedimiento administrativo específico, por ende, no finalizado, según lo indica el mismo consultante.  Siendo así, es claro, que el procedimiento puede terminar o no con la imposición de una sanción de conformidad con la determinación de los hechos y del derecho que se haga en el mismo.

 

            Esta particular situación nos hace recurrir, analógicamente, al estudio realizado por la Sala Constitucional en relación con los libros de entrada de los Despachos Judiciales en la sentencia N.º 2004-1009 de las 14:46 horas del 4 de febrero del 2004.  Al respecto, el referido Tribunal señaló que la información de los referidos registros es de carácter público.  Sin embargo, también fue claro en indicar que el régimen jurídico de acceso a los documentos públicos puede ser regulado por el legislador, así como por decisión de la misma Sala, cuando se encuentre de por medio la protección de los derechos a la intimidad y a la autodeterminación informativa.

 

            En la sentencia constitucional de cita, la Sala determinó que las regulaciones establecidas por el Consejo Superior del Poder Judicial sobre el acceso a los libros de entradas de los Despachos Judiciales eran conformes con el orden constitucional.  Las regulaciones en cuestión refieren al libre acceso de los libros de entrada de los Despachos Judiciales, con excepción de las materias penal, penal juvenil y familia.  Excepción esta última fundamentada en la tutela al derecho a la intimidad y en el principio de inocencia. 

 

Ahora bien, el Consejo Superior reguló el régimen de acceso a los libros de entradas de los Despachos Judiciales en el sentido de que si bien pueden ser consultados por cualquier persona, lo cierto es que no se encuentran facultados para fotocopiarlos ni para reproducirlos por medios electrónicos (Circular 14-2003 publicada en el boletín judicial N.º 42 del 28 de febrero del 2003).  Lo anterior, salvo en el caso de los registros referentes a los procesos penales, penal juvenil y de familia que, como se indicó, son de acceso restringido.  Específicamente la Sala Constitucional indicó:

 

“V.- También este Tribunal ha sostenido que debido a la facilidad y fluidez con que las informaciones son obtenidas, almacenadas, transportadas e intercambiadas en la actualidad, fenómeno en apariencia irreversible y que por el contrario tiende a acentuarse a cada momento, se hace necesario ampliar la protección estatal a límites ubicados mucho más allá de lo tradicional, en diferentes niveles de tutela. Así, debe el Estado procurar que los datos íntimos (también llamados “sensibles”) de las personas no sean siquiera accedidos sin su expreso consentimiento. Trátase de informaciones que no conciernen más que a su titular y a quienes éste quiera participar de ellos, tales como su orientación ideológica, fe religiosa, preferencias sexuales, etc., es decir, aquellos aspectos propios de su personalidad, y que como tales escapan del dominio público, integrando parte de su intimidad del mismo modo que su domicilio y sus comunicaciones escritas, electrónicas, etc.  En un segundo nivel de restricción se encuentran las informaciones que, aun formando parte de registros públicos o privados no ostentan el carácter de “públicas”, ya que –salvo unas pocas excepciones- interesan solo a su titular, pero no a la generalidad de los usuarios del registro. Ejemplo de este último tipo son los archivos médicos de los individuos, así como los datos estrictamente personales que deban ser aportados a los diversos tipos de expedientes administrativos. En estos casos, si bien el acceso a los datos no está prohibido, sí se encuentra restringido a la Administración y a quienes ostenten un interés directo en dicha información.  En un grado menos restrictivo de protección se encuentran los datos que, aun siendo privados, no forman parte del fuero íntimo de la persona, sino que revelan datos de eventual interés para determinados sectores, en especial el comercio.  Tal es el caso de los hábitos de consumo de las personas (al menos de aquellos que no quepan dentro del concepto de “datos sensibles”).  En estos supuestos, el simple acceso a tales datos no necesariamente requiere la aprobación del titular de los mismos ni constituye una violación a su intimidad, como tampoco su almacenamiento y difusión. No obstante, la forma cómo tales informaciones sean acopiadas y empleadas sí reviste interés para el Derecho, pues la misma deberá ser realizada de forma tal que se garantice la integridad, veracidad, exactitud y empleo adecuado de los datos.  Integridad, porque las informaciones parciales pueden inducir a errores en la interpretación de los datos, poniendo en eventual riesgo el honor y otros intereses del titular de la información.  Veracidad por el mero respeto al principio constitucional de buena fe, y porque el almacenamiento y uso de datos incorrectos puede llevar a graves consecuencias respecto del perfil que el consultante puede hacerse respecto de la persona.  Exactitud, porque los datos contenidos en dichos archivos deben estar identificados de manera tal que resulte indubitable la titularidad de los mismos, así como el carácter y significado de las informaciones. Además, el empleo de tales datos debe corresponder a la finalidad (obviamente lícita) para la que fueron recolectados, y no para otra distinta.  En el caso de todas las reglas antes mencionadas, es claro que el deber de cumplimiento de tales exigencias lo ostenta quien acopie y manipule los datos, siendo deber suyo –y no de la persona dueña de los datos- la estricta y oficiosa observancia de las mismas. Finalmente, se encuentran los datos que, aun siendo personales, revisten un marcado interés público, tales como los que se refieren al comportamiento crediticio de las personas; no son de dominio público los montos y fuentes del endeudamiento de cada individuo, pero sí lo son sus acciones como deudor, la probidad con que haya honrado sus obligaciones y la existencia de antecedentes de incumplimiento crediticio, datos de gran relevancia para asegurar la normalidad del mercado de capitales y evitar el aumento desmedido en los intereses por riesgo.  Con respecto a estos datos, también caben las mismas reglas de recolección, almacenamiento y empleo referidos a los anteriores, es decir, la veracidad, integridad, exactitud y uso conforme. El respeto de las anteriores reglas limita, pero no impide a las agencias –públicas y privadas- de recolección y almacenamiento de datos, cumplir con sus funciones, pero sí asegura que el individuo, sujeto más vulnerable del proceso informático, no sea desprotegido ante el poder inmenso que la media adquiere día con día.  En una categoría aparte se encuentran aquellos datos de interés general y acceso irrestricto contenidos en archivos públicos, para los cuales la regla a emplear es la del artículo 30 y no la dispuesta en el numeral 24 constitucional.  Es decir, que en relación con tales informaciones existe una autorización absoluta de acceso y un deber inexcusable de la Administración de ponerlos al alcance de quienes quieran consultarlos, como un mecanismo de control ciudadano respecto de las actuaciones estatales, derivación necesaria del principio democrático que informa todas las actuaciones públicas y moldea las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. (Ver sentencias números 2002-00754, de las trece horas del veinticinco enero de dos mil dos y 2002-08996, de las diez horas con treinta y ocho minutos del trece de setiembre de dos mil dos).

V.- En el caso concreto cabe referirse en primer término al alegato del representante de la recurrida, en el sentido de que no se ha infringido derecho fundamental alguno de la amparada porque la información cuestionada se obtuvo de los libros de entrada de despachos judiciales, documentos públicos según lo dispuesto por el Consejo Superior del Poder Judicial en la sesión del N° 80-1998 de 13 de octubre de 1998.  Procede entonces determinar si los libros de entradas de los despachos judiciales constituyen una fuente de información de acceso irrestricto y si la incorporación de los datos que contienen en la red Internet es legítima desde el punto de vista del derecho a la autodeterminación informativa.  El Presidente en ejercicio del Consejo Superior del Poder Judicial remitió a la Sala los acuerdos  adoptados por ese órgano con relación al acceso de particulares a los libros de entrada de los despachos judiciales. El que cita el representante de la empresa recurrida (N°80-1998 de 13 de octubre de 1998) tiene como antecedentes los de la sesión 58-1994 del 28 de julio de 1994, artículo XLIX, y el de la número 65-1995, de 14 de agosto de 1995, en los que se consideró que los libros de entrada son documentos públicos. En el mismo sentido en la sesión número 44-1999 de 8 de junio de 1999, artículo CIV se autorizó obtener copias electrónicas de los libros de entrada de todos los despachos judiciales, autorización de alcance general, señalando la responsabilidad del interesado por el uso que de a la información obtenida. Dos meses después, en la sesión 61-1999 del 3 de agosto de 1999, artículo LXIV, se restringió esa posibilidad excluyendo las materias penal, penal juvenil y de familia, lo cual fue puesto en conocimiento de las autoridades judiciales mediante circular número 59-99, publicada en el Boletín Judicial número 186 del 24 de setiembre de 1999. Posteriormente, en la sesión del Consejo Superior N°24 del 2000, del 24 de marzo del 2000, artículo XI, se dispuso que los libros de entrada, únicamente pueden ser consultados, no fotocopiados o reproducidos por medios electrónicos, situación que se mantiene a la fecha. En la sesión número 87-2002 de 19 de noviembre del 2002, artículo LXXIV el Consejo revocó el acuerdo del 22 de octubre de 2002, artículo XLI en el que había variado su postura respecto al tema del acceso a estos documentos y, señalando que revocaba cualquier otro que limite el acceso a la información crediticia que se conserva en los despachos judiciales, ya sea en libros de entradas o registros informáticos (folio 84). Se publicó la Circular 157-2002 que difundió el acuerdo en el Boletín Judicial número 12 del 17 de enero del 2003. Asimismo, en la sesión número 4 del 2003, artículo XLVI, a solicitud del Juez Tramitador del Tribunal de Trabajo, se aclaró que por “personas interesadas” debe entenderse todas las que deseen consultar y transcribir, no fotocopiar, la información que contenga el libro de entradas de cada despacho o su equivalente al registro informático(Circular 14-2003 publicada en el boletín judicial número 42 del 28 de febrero del 2003).  De lo anterior, la Sala concluye que la posición del Consejo Superior del Poder Judicial, en lo relevante para el presente caso concreto es que los libros de entrada de los despachos judiciales son de acceso irrestricto para cualquier persona, salvo en materia penal, penal juvenil y de familia y que en la actualidad no está permitido fotocopiarlos o reproducirlos por medios electrónicos sino únicamente transcribir información.

VI.- En varios asuntos sometidos a conocimiento de este Tribunal la Sala ha admitido que la información de los libros de entrada de los despachos judiciales es de carácter público y por ello de acceso libre para cualquier persona (sentencias 1999-2563 de las 10:24 horas del 9 de abril de 1999, 2001-5529 de las 10:17 horas del 22 de junio del 2001 y 2002-2885 de las 8:59 horas del 22 de marzo del 2002). Sin embargo, es preciso indicar que el régimen jurídico del acceso a los documentos públicos puede ser regulado por el legislador, asimismo  mediante una decisión de este Tribunal, el cual está legitimado por la Constitución Política para la tutela de los derechos fundamentales como el derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa, a los que se hizo referencia en los considerandos anteriores. En atención a la reciente jurisprudencia que a continuación se indica, es preciso señalar que los libros de entradas en materia penal, penal juvenil y de familia no son de acceso irrestricto, como lo dispuso el Consejo Superior del Poder Judicial…” (el subrayado no es del original)

 

Es claro, entonces, que la regulación del régimen jurídico de acceso a los libros de entrada de los Despachos Judiciales encuentra su razón de ser en la protección de los derechos fundamentales de las personas.  La prohibición de fotocopiar y reproducir por medios electrónicos los registros referidos se establece con el fin de restringir el uso abusivo de los datos personales que en múltiples ocasiones han realizado empresas privadas que, bajo el pretexto de suministrar información crediticia, han recopilado y puesto en conocimiento de sus suscriptores información que no es de esa naturaleza, como el nombre de los familiares, información sobre procesos penales –que es de carácter confidencial-, amén de la inexactitud de los datos que en muchas ocasiones han dado origen al establecimiento de recursos de amparo, declarados con lugar, contra las referidas empresas.

 

            Ahora bien, como se indicó, la lista con los nombres de las personas denunciadas ante la Comisión Nacional del Consumidor, que se encuentren siendo investigadas en un procedimiento administrativo, es información que encuadra en una categoría intermedia entre la información pública (artículo 30 de la Constitución Política) y la información que consta en los expedientes administrativos en trámite (artículo 24 de la Constitución Política). 

 

            Siendo así, y en virtud de la regulación establecida en la LGAP para el acceso a los expedientes administrativos, la cual resulta de aplicación plena en los procedimientos administrativos que se siguen ante la Comisión Nacional del Consumidor, debe entenderse, al igual que se ha dispuesto en relación con los libros de entrada de los Despachos Judiciales, que si bien los registros de entrada de la Comisión contienen información pública, por lo que cualquier administrado puede tener acceso a los mismos, lo cierto es que en razón de los derechos que resguarda la LGAP en sus artículos 272 a 274, resultaría inconveniente su publicación en la página web del Ministerio de Economía, Industria y Comercio dado el acceso totalmente irrestricto que ello implica.  Debe recordarse que, en este caso, se trata de información relativa a procedimientos administrativos en trámite y cuya publicación, por sí misma, puede afectar negativamente la imagen y el honor de las personas.  Afectación que sería previa a la existencia de una sanción administrativa o, peor aún, sin que esta nunca llegue a darse.

 

CONCLUSIONES

 

            En virtud de lo anterior, es criterio de esta Procuraduría que:

 

1.-  Debe distinguirse entre el derecho de acceso a la información administrativa ad extra –fuera- y ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo, en el entendido de que el artículo 30 de la Constitución Política se refiere al derecho de acceso ad extra “…puesto que es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo” (Sala Constitucional, sentencia N.º 2005-14563).

 

2.-  En aplicación del criterio de la Sala Constitucional, debe indicarse que la información de los libros o registros de entrada de la Comisión Nacional del Consumidor es de carácter público, bajo el entendido de que el régimen jurídico de acceso a los referidos documentos puede ser regulado en protección de los derechos de intimidad y autodeterminación informativa.

 

3.-  La publicación en Internet de los nombres de las personas que se encuentren siendo investigadas en un procedimiento administrativo, aun y cuando sea información pública, deja de lado la especial protección otorgada por el legislador a la información ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo en atención de los derechos fundamentales de las personas.

 

            Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,

 

 

Georgina Inés Chaves Olarte

Procuradora Adjunta

GCHO/rcht