C-187-2007
11 de junio de 2007
Ingeniero
René Escalante
González
Gerente División
Administrativa
Caja Costarricense de
Seguro Social
Estimado señor:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su
atento oficio N° GDA-25574-07 de 18 de mayo último, por medio del cual se
refiere a la sujeción de la Caja
Costarricense de Seguro Social al tributo del 3% establecido
en la Ley N° 8488 a favor del Fondo
Nacional de Emergencias. Relata Ud. que la Contraloría General
de la República ha
expresado que, para quedar exenta de la obligación tributaria, la Caja requiere una resolución
judicial que la exima de dicho pago. La Dirección
Jurídica de la
Caja considera que se está ante un conflicto de
constitucionalidad, sin que pueda acudirse al control de constitucionalidad por
falta de asunto previo. Por lo que solicita interponer la respectiva acción de
inconstitucionalidad.
Adjunta
Ud. el oficio N° 16650(FOE-SOC-0258) de 30 de noviembre de 2006 en el cual bajo
el título 2.3 Otros resultados se indica:
“a) Esa institución no incorporó en el presupuesto objeto del presente
estudio, el contenido económico correspondiente a la transferencia de recursos
a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias,
según lo establecido en el artículo 46 de la Ley N° 8422; por lo que la
Administración de la CCSS deberá tomar las acciones que procedan sobre este
particular, a efecto de que se cumpla con lo dispuesto por la norma de cita, o
en su defecto, se remita a este órgano contralor la resolución judicial que
exima a dicha entidad de la aplicación del numeral 46 ya mencionado”.
Luego,
bajo el número 4. Disposiciones a la Junta
Directiva de la
CCSS expresa el oficio:
“Ordenar lo pertinente, con la finalidad de que se dé cumplimiento a las
disposiciones que se comentan de seguido:
(…)
d) Incorporar, salvo presentación de la eximente de aplicación
respectiva, mediante el documento presupuestario correspondiente, el contenido
económico para transferir a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias, según lo establece el artículo 46 de la Ley N° 8488.
Remitir lo anterior a esta Contraloría, a más tardar el 28 de febrero de 2007.
Ver punto 2.3 inciso a) de este informe”.
Se
ha adjuntado, además, el oficio de la Dirección
Jurídica, DJ-1437-2007 de 21 de febrero de 2007. En dicho
oficio se señala que del criterio de la Contraloría
General se infiere que existe una norma jurídica legal que
constriñe a las administraciones descentralizadas a girar a la Comisión el 3% de
las ganancias y del superávit acumulado. Disposición que es de carácter
obligatorio en tanto esté vigente y no haya sido declarada inconstitucional. La Caja es una entidad autónoma
por lo que forma parte de las entidades descentralizadas y quedaría sujeta a la
norma de análisis. En cuanto a la necesidad de contar con una resolución
judicial que exima a la entidad, estima la Asesoría que el punto tiene que dilucidarse ante la Sala Constitucional, porque la
norma roza con el artículo 73 de la Constitución
Política. Este artículo deja claro que los
fondos y reservas de los seguros sociales son pueden destinarse a otros fines
diferentes a los seguros sociales. Los
fines a que responde el Fondo Nacional de Emergencias no justifican válidamente
la utilización de los fondos de la seguridad social. La Caja goza de una autonomía
especial, que abarca la posibilidad de la Entidad de autodirigirse
o autogobernarse políticamente. Lo que tiene como contrapartida una limitación
no sólo hacia el Poder Ejecutivo sino al propio legislador. Por otra parte se
agrega que los regímenes administrados por la Caja no presentan superávit ni ganancias, por lo
que existe una imposibilidad presupuestaria de cumplir con el mandato legal.
Finaliza la Dirección
recomendando que se remita el asunto a la Procuraduría
General de la República, para que conforme el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional interponga una Acción de Inconstitucionalidad
en forma directa.
Los
recursos de la Seguridad Social
tienen un destino constitucionalmente establecido. La interpretación
constitucional permite concluir que dichos recursos no pueden ser gravados con
el impuesto del 3% a favor del Fondo Nacional de Emergencias.
A.- LA FACULTAD DE ACCIONAR
EN FORMA DIRECTA
La facultad que el legislador otorga
a la Procuraduría
General de la
República le permite valorar la procedencia de acceder al
Contralor de Constitucionalidad. Esa competencia no sustituye el deber de todo
operador jurídico de interpretar el ordenamiento conforme las normas y
principios constitucionales.
1.- Corresponde a la Procuraduría
determinar si procede incoar la Acción de Inconstitucionalidad
El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional otorga facultad al Contralor General de la República, el
Procurador General de la
República, el Fiscal General de la República y el
Defensor de los Habitantes para interponer una Acción de Inconstitucionalidad
en forma directa.
La disposición de mérito
establece una facultad que debe ser ejercida por cada uno de los órganos dentro
del marco de sus competencias. La propia Sala
Constitucional, al analizar la legitimidad de una acción
interpuesta en esas condiciones, ha
señalado que la interposición de una Acción en forma directa presupone que el
órgano de que se trate “esté
desenvolviéndose en el ejercicio de las competencias que le son propias y sólo
en esa medida, cada uno de ellos dispondría de la legitimación necesaria para
presentar una acción." (Sentencia n.º 7730-2000, de las 14:47 horas del 30
de agosto del 2000).
Puesto
que se trata de una competencia propia, atribuida por el legislador en virtud
de la posición institucional que cada uno de los órganos ocupa en el sistema
jurídico, corresponde al órgano de que se trate valorar si procede la
interposición o no de una Acción de Inconstitucionalidad. Una valoración que en
el caso de la Procuraduría
General está cubierta por la independencia de criterio y
funcional que la Ley Orgánica de la Procuraduría
General garantiza.
Lo
anterior significa que la
Procuraduría General no está vinculada por
ninguna solicitud de interposición de acción de ningún ente u organismo público
o privado. Ante una gestión que se le presente, la Procuraduría
aprecia si los motivos de inconstitucionalidad que se alegan son procedentes o
no. Además, en ejercicio de su competencia, la Procuraduría
ha fijado requisitos a fin de mantener la unidad de aplicación e interpretación
del ordenamiento jurídico. Así, en tratándose de la solicitud de un órgano de la Administración
Central, se requiere que el asunto sea conocido en el Consejo
de Gobierno, el cual debe aprobar la solicitud que se plantee. La solicitud de
interponer la Acción
debe implicar una voluntad gubernamental dirigida a que, por medio del accionar
de la Procuraduría,
se obtenga una declaratoria de inconstitucionalidad de una norma o acto. Es de
advertir, sin embargo, que la solicitud del Consejo de Gobierno tampoco vincula
a la Procuraduría.
Este Órgano puede rechazar la solicitud que se plantee, en
caso de que estime que los posibles fundamentos de la acción carecen de
seriedad y son improcedentes.
En
el presente caso, la gestión corresponde a una Administración Descentralizada.
Empero, nota la
Procuraduría que la solicitud proviene de una autoridad inferior,
sin que conste que la Junta Directiva de la Caja, como jerarca de la Institución, ha
conocido y acordado solicitar a la Procuraduría interponer la referida Acción.
Tampoco la solicitud ha sido remitida por el señor Presidente
Ejecutivo del Ente.
Lo anterior, unido a que no procede acudir al Contralor de
Constitucionalidad incoando una acción directa en los términos del artículo 75
de mérito si los fundamentos de inconstitucionalidad no sólo no son
procedentes, sino que revelan una ausencia de interpretación conforme a la Constitución,
determina el rechazo de la
solicitud. En su lugar, la Procuraduría
procede a interpretar el punto objeto de discusión.
2.- La necesidad de interpretar conforme a la Constitución
En nuestro medio, el control de constitucionalidad
es concentrado. Pero eso no justifica que los distintos operadores jurídicos
dejen de aplicar la norma y los principios constitucionales. Por el contrario,
todo operador jurídico no sólo está obligado a aplicar la norma constitucional
sino que debe interpretar la norma inferior conforme con la Constitución. Ello le permitirá hallar el
resultado constitucionalmente “correcto”.
Al respecto, cabe recordar que una
ley no ha de ser declarada nula si es posible una interpretación conforme a la Constitución.
Así, en caso de existir varias interpretaciones posibles de
una norma, el operador debe escoger
aquella que sea conforme con la Constitución, rechazando las que sean contrarias
a esta o no se ajusten plenamente a las normas y parámetros constitucionales:
“...las leyes deben
interpretarse conforme a la Constitución Política, y solamente las normas
palmariamente contrarias a esta última deben ser declaradas inconstitucionales,
pues es propio de la naturaleza piramidal del ordenamiento que las
disposiciones constitucionales, particularmente los derechos fundamentales,
constituyen criterios fundamentales para la interpretación de todo el
ordenamiento...”, Sala Constitucional, resolución No. 4548-95 del 16 de agosto
de 1995.
Una técnica que busca
mantener el principio de unidad del ordenamiento jurídico. Se parte del
criterio jerárquico el cual determina que toda norma inferior debe ser conforme
con la superior. Si
se presenta contradicción, esta debe ser eliminada. Pero, en la medida de lo
posible, debe evitarse una interpretación que produzca la contradicción, a
efecto de obviar o paliar los efectos de una declaratoria de
inconstitucionalidad. Una técnica que tiene como límite la literalidad de la
norma y su finalidad. Es decir, la interpretación de las normas conforme a la Constitución
procede siempre y cuando no se violente la intención del legislador, dándole
un sentido imposible de deducir de su
texto.
La Caja Costarricense de Seguro
Social solicita de la
Procuraduría General interponer una Acción
de Inconstitucionalidad contra el artículo 46 de la
Ley N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, Ley
Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, por considerar que violenta el
artículo 73 de la Constitución Política. Estima la Procuraduría
que en el presente caso no se produce la confrontación entre la norma legal y la Constitución.
La confrontación es producto de una interpretación incorrecta
de la norma legal, tal como se desarrolla de seguido.
B.- LOS
RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
NO PUEDEN SER GRAVADOS POR UN TRIBUTO
El legislador ha establecido un tributo a favor
del Fondo Nacional de Emergencias, cuyo sujeto pasivo son, entre otras, las
entidades descentralizadas. No obstante que la Caja Costarricense de Seguro
Social es parte de la Administración
Descentralizada, sus recursos no pueden ser objeto del citado
gravamen.
1.- El tributo a favor del Fondo Nacional de
Emergencias
A efecto de financiar
el Fondo Nacional de Emergencias, la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del
Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, establece, en su numeral 46 un
tributo, con el cual se atenderán las situaciones de emergencia, su prevención
y mitigación de daños. Dispone el referido numeral:
“Artículo
46.—Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones
de la
Administración Central, la
Administración Pública Descentralizada y
las empresas públicas, girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias
y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas
reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el
financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.
Para
aplicar esta disposición, el hecho generador será la producción de superávit
presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades,
según corresponda, generadas en el período económico respectivo.
Este monto
será girado por las instituciones, en los primeros tres meses del año inmediato
siguiente a aquel en que se produjeron el superávit presupuestario o las
ganancias y será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias.
En caso de
que este traslado de fondos no se realice en el plazo indicado en el párrafo
anterior, la Comisión
deberá efectuar al menos tres prevenciones, en sede administrativa, al órgano o
ente moroso; para ello, contará con un plazo de tres meses. Si la negativa a
efectuar el pago persiste, la Comisión planteará, de manera inmediata, la
denuncia penal correspondiente contra del jerarca institucional, por
incumplimiento de deberes.”
Conforme
ha indicado este órgano asesor en su dictamen C-393-2006 del 6 de octubre de
2006, la norma recién transcrita crea un impuesto, respecto del cual la Ley establece los elementos
esenciales. Uno de esos elementos es el sujeto pasivo de la obligación
tributaria, que en este caso está
conformado por las instituciones de la Administración
Central, las Administraciones Descentralizadas y las empresas
públicas. De otro extremo, el sujeto acreedor o activo es la Comisión Nacional de Prevención de Riesgo
y Atención de Emergencias.
El hecho generador se define en el
segundo párrafo del artículo 46. Este es la “producción de superávit
presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades,
según corresponda, generadas en el período económico respectivo”. Por
consiguiente, en el tanto haya superávit o se generen utilidades se debe
pagar el impuesto. El hecho generador puede ser la producción de
ganancias en el período económico respectivo, término que se identifica con
utilidades, según se deriva de la conjunción de los párrafos 1 y 2 del
artículo. De modo que en el tanto en que una de las entidades sobre las que
pesa el tributo genere utilidades, surgirá el hecho generador y, por ende, la
obligación tributaria.
Debe
insistirse en que con la entrada en vigencia de la Ley N° 8488, el ámbito de
aplicación de este impuesto ha sido ampliado, de guisa tal que abarca toda la
Administración Descentralizada, la Administración
Central y todas las empresas públicas, por lo que no se
circunscribe a instituciones autónomas y empresas públicas, como sucedía con
anterioridad. Hoy día es sujeto pasivo del impuesto toda la Administración Central, la
Administración Descentralizada, independientemente de su
forma de organización y todas las empresas públicas, no sólo las estatales. Por lo que en la medida en que un
organismo público genere utilidades o superávit en
las condiciones señaladas por el legislador, estará sujeto al tributo que nos
ocupa.
Si
aplicáramos lo anterior a la Caja
Costarricense de Seguro Social, tendríamos que al ser una
institución autónoma, parte de la Administración
Descentralizada podría devenir sujeto pasivo del impuesto y
ello en tanto se produzca el hecho generador. Por consiguiente, se concluiría
que la Caja está
afecta al pago del impuesto y, por ende, debe hacer los aprovisionamientos
presupuestarios que permitan tal pago.
No
obstante, esa interpretación dejaría de lado las normas constitucionales que
rigen la Caja Costarricense
de Seguro Social y, por ende, arriesga de convertirse en una interpretación
contraria a la
Constitución Política.
2.- Los recursos de la Seguridad Social:
un destino constitucionalmente establecido.
Dispone el artículo 73 de la Constitución Política en lo
que aquí interesa:
“ARTÍCULO 73.- Se establecen los seguros sociales en beneficio de los
trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución
forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra
los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás
contingencias que la ley determine.
La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de
una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social.
No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que
motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales.
(…)”.
La
categórica norma constitucional establece un destino específico para los fondos
y reservas de los seguros sociales. Destino que no es otro que el propio de la
seguridad social en los términos en que constitucionalmente se establece. El mandato constitucional es la
prohibición de transferir o emplear los fondos y reservas de los seguros
sociales para fines distintos de los justifican su creación. Es decir, la
protección de los trabajadores contra los riesgos de enfermedad, invalidez,
maternidad, vejez, muerte y otros. Estos seguros constituyen el destino
especial y exclusivo de los fondos de seguridad social. Una seguridad social
financiada mediante una contribución tripartita, sea
aporte del trabajador, aporte del patrono y aporte del Estado como tal.
Ese
destino específico y la autonomía especial que corresponde a la Caja Costarricense
de Seguro Social determinan que ese Ente pueda establecer sin intervención de
los poderes políticos los gastos que corresponde realizar:
“Es decir, es la propia Constitución Política la que ha definido
cuáles son los recursos financieros propios y ordinarios de la Caja Costarricense
de Seguro Social, al señalar que lo componen las contribuciones forzosas que
deben pagar el Estado, los patronos y los trabajadores, fondos que son
administrados y gobernados por la propia institución. Distinto es el caso de
contribuciones extraordinarias del Estado o de terceros en favor de los seguros
sociales, que sí pueden llevar, por tratarse de donaciones, contribuciones o
participaciones (liberalidades al fin), los fines específicos a los que están
dirigidos esos recursos especiales, como por ejemplo la construcción de un
hospital, una clínica o la compra de equipo especializado. Pero tratándose de
los recursos ordinarios, el legislador no puede sustituir al jerarca de la
institución en la definición de las prioridades del gasto, porque el hacerlo es
parte de lo esencial del ejercicio de la autonomía del ente, según las
características, principios y notas que aquí se han señalado…”, Sala
Constitucional, resolución N° 6256-94 de 9:00 de 25 de octubre de 1994.
Empero,
constitucionalmente esta determinación del gasto se realiza dentro del concepto
“seguros sociales”. Se trata, pues, de una potestad que se sujeta estrictamente
al destino fijado por la Constitución.
Dicho
destino no puede ser modificado por ninguna norma inferior de la
Constitución. Modificación
que podría originarse incluso si se prevé que con esos recursos se financiarán
actividades de la
Caja Costarricense de Seguro Social que no se refieran a la
seguridad social. Lo que sucede, por ejemplo, si se dispone que los recursos de
la seguridad social financiarán los gastos administrativos en que incurra la Operadora de Pensiones
Complementarias de la Caja Costarricense
de Seguro Social (cfr. dictamen N° C-443-2005 de 22 de diciembre de 2005, reafirmado por el N° 123-2006 de
22 de marzo de 2006 y 497-2006 de 19 de diciembre del mismo año).
El
destino constitucional de los recursos de la Caja Costarricense de Seguro se
impone al legislador, para quien resulta prohibitivo el establecer otro
destino, o disponer en alguna forma en orden a los citados recursos. Ese
destino constituye un límite, entonces, al ejercicio del poder tributario del
Estado. En efecto, determinar que los recursos de la Caja quedan sujetos al pago
de impuestos específicos implica que una parte de los recursos de la seguridad
social serán destinados a cubrir otras finalidades distintas de la seguridad
social. Lo cual no es conforme con la norma constitucional.
Este criterio ha sido mantenido
por la Procuraduría
General desde el dictamen N° C-045-95 de 9 de marzo de 1995. Dicho
dictamen parte de la necesidad de interpretar las normas inferiores de acuerdo
con los valores y principios que informan el Estado Social de Derecho
establecido en la Constitución Política. En este
orden de ideas se transcribe un oficio (sin número) de fecha 14 de enero de
1992. En dicho oficio se señaló que los fondos que integran la seguridad
social, en cuya generación participa el Estado, no pueden ser transferidos ni
empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación ni aún
mediante el ejercicio de la potestad tributaria. El valor de la seguridad
social se impone por sobre el deber de contribuir al sostenimiento del aparato
estatal. El dictamen de mérito indica:
“Teniendo como norte la interpretación armónica de los artículos 73 y 177
de la
Constitución Política en relación con el espíritu y la
ideología que inspira nuestra Constitución Política, que consagra nuestro
Estado como un Estado Social de derecho, se advierte que ésta, expresamente
consagra la existencia de un régimen de seguridad social, cuya administración y
gobierno fue asignado a una institución autónoma de rango constitucional - la Caja Costarricense
de Seguro Social -, reservando para dicho régimen un trato especial en función
de los fines expresamente asignados , que por su carácter genérico se
constituyen en cometidos estatales. Este fuero especial que rodea al régimen de
seguridad social, encuentra su asidero en la prohibición contenida en el
artículo 73, que impide que los fondos y reservas de los regímenes de seguros
sean transferidos o utilizados en fines distintos a los que dieron origen al
nacimiento de la Caja
de Seguro Social, prohibición que el constituyente complementa con la
participación solidaria del Estado en el régimen de contribuciones, a fin de
garantizar la permanencia y universalización del régimen de seguridad social. La Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia en el Voto Nº 6256-94 de las nueve horas del veinticinco de octubre
de mil novecientos noventa y cuatro dijo:
(...).
Debemos preguntarnos entonces si ese fuero especial que rodea al régimen de
seguridad social, y que encuentra su asidero en la prohibición contenida en el
artículo 73 constitucional, complementado con el régimen de solidaridad del
Estado, constituye una exención genérica o un escudo fiscal a favor de la Caja del Seguro Social?
(…).Si bien, la Constitución
Política, no establece - una exención expresa a favor de la Caja Costarricense
de Seguro Social, no puede ignorarse que la intención del Constituyente fue
preservar los fondos y reservas de los seguros sociales a fin de garantizar y
preservar el régimen de seguridad social, y tan clara fue su intención, que en
el artículo 177 constitucional para lograr la permanencia y universalización de
los seguros sociales así como para garantizar cumplidamente el pago de la
contribución del Estado como tal y como patrono, se constituyó en ente
solidario de la institución creada por el constituyente, a fin de mantener el
régimen de seguridad social inalterable.
Lo anterior tiene importancia, porque si partimos del principio de que las
descentralizaciones autónomas para desempeñar eficazmente sus cometidos, no se
les puede afectar sus recursos económicos, podemos justificar la prohibición
contenida en el artículo 73 constitucional complementada con la solidaridad
estatal instaurada en el artículo 177. Es obvio que la Caja Costarricense
del Seguro Social -como institución autónoma por excelencia- forma parte de la
estructura del Estado, y como tal está legitimada para recaudar y distribuir
sus fondos y reservas en la conservación y desarrollo del régimen de seguridad
social en beneficio de todos los ciudadanos como un cometido estatal, de ahí
que el constituyente expresamente estableció que los fondos y reservas de los
seguros sociales - constituidos no solo con aporte de los patronos y
trabajadores, sino con aportes del Estado - no pueden canalizarse hacia otras
vías que no sean el logro de los fines propuestos. Lo anterior, nos lleva a
afirmar, que la intención del constituyente fue precisamente evitar
desfinanciar los fondos y reservas de los seguros. Es por ello, que esta
Procuraduría considera que la prohibición contenida en el artículo 73
complementada con la solidaridad establecida en el artículo 177
constitucionales encierra en sí una exoneración general en favor de la Caja Costarricense
de Seguro Social, por cuanto, si dicha institución tuviera que coadyuvar en el
sostén de las cargas pública -tal y como lo dispone el artículo 18
constitucional- se vería privada de gran parte de sus recursos. Por agentes
externos que interfieren en su administración y libre disponibilidad.
Con fundamento en lo expuesto, se puede afirmar que del artículo 73
constitucional, en relación con el 177, si puede deducirse un principio general
de exoneración en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el tanto,
que la intención del Constituyente, fue la de evitar, que los fondos y reservas
de los seguros sociales, fueran distraídos hacia fines distintos a los
previstos en perjuicio del de seguridad social constituido para favorecer la
clase trabajadora.
(….).
Analizando lo expuesto en relación con la Caja de Seguro Social, se tiene que cuando el
Estado propone tributos que afectan los fondos y reservas de los seguros
sociales - que constituyen el patrimonio de la institución - puede afirmarse
entonces, que tales gravámenes violentan la prohibición contenida en el
artículo 73 constitucional, al obligar a la Caja Costarricense
del Seguro Social de manera indirecta a presupuestar tales detracciones en
perjuicio del cometido asignado, contrariando el rol expresamente establecido
por la
Constitución Política a dicha institución y haciendo ilusoria
la aplicación de sus recursos, por cuanto sus presupuestos se verían seriamente
perturbados por el ejercicio de la potestad tributaria; lo cual implicaría una
intromisión indirecta del Estado (Poder Ejecutivo) que haría nugatoria la
competencia constitucional de la
Caja del Seguro Social para desarrollar un régimen de
seguridad social, como un cometido esencial de nuestro Estado Social de
Derecho, tal y como lo expuso esta Procuraduría.
(…)
En virtud de todo lo expuesto, esta Procuraduría considera que no existe
mérito para reconsiderar el criterio vertido en oficio del 14 de enero de 1992,
en cuanto a que por interpretación de los artículos 73 y 177 constitucionales
se establece un principio general de exoneración que beneficia a la Caja Costarricense
del Seguro Social, para el efectivo cumplimiento de los fines que le impone la Constitución
Política en materia de seguridad social”.
Esa exención general a favor de la Caja Costarricense
del Seguro Social con base en
los artículos 73 y 177 de la Constitución fue reafirmada en los dictámenes Ns. C-376-2006 de 21 de setiembre de 2006 y C-388-2006 de 4 de
octubre de 2006, respecto del
impuesto establecido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.
Más
recientemente, al evacuar una consulta del Instituto Nacional de Aprendizaje,
precisamente en torno a la sujeción al impuesto de emergencias, esta
Procuraduría se refirió al argumento del INVU según el cual estaba en una
idéntica situación a la de la Caja
Costarricense de Seguro Social. Se señaló en el dictamen N°
C-168-2007 de 28 de mayo de 2007:
“Se sigue de lo expuesto que la
situación del INVU es ciertamente bien diferente a la de la Caja Costarricense
de Seguro Social. En primer término, porque el INVU no ha sido creado por una
norma constitucional como la Caja y luego porque respecto de la Seguridad
Social el constituyente estableció la imposibilidad de destinar los recursos a
otras finalidades, lo que se ha interpretado como una imposibilidad de gravar
dichos recursos; un tributo sobre esos recursos implicaría dar a los recursos
de seguridad social un fin distinto al establecido por la Norma Fundamental:
“… sin embargo, con la CCSS ocurre algo muy especial,
y es que el numeral 73 constitucional, indica que los fondos y las reservas de
los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades
distintas a las que motivaron su creación. Lo anterior implica que cada vez que
el legislador le impone un deber a la CCSS que conlleve la prestación de
un servicio para el justiciable, en el fondo la está autorizado a cobrar por
él, por la elemental razón de que si no lo hace, estaría vulnerando la Carta
Fundamental. Estamos, pues, en presencia de una potestad inherente o implícita
que le es asignada a la entidad aseguradora con el solo hecho de que se le
imponga la prestación del servicio, ajenos a las finalidades que el Derecho de
la Constitución (valores, principios y normas) le encarga…”. dictamen C-128-2006 del 28 de marzo
de 2006.
Se sigue de lo expuesto que cualquier ingreso
que la Caja reciba
como parte de los seguros sociales constitucionalmente establecidos no puede
ser objeto de tributo.
La
anterior conclusión es válida en tratándose de todo ingreso que deba
constitucionalmente ser considerado parte de los seguros sociales. Empero, el
punto es si igual conclusión se impone ante ingresos de la Caja que no puedan
constitucionalmente considerarse parte de la seguridad social y, por ende,
cubiertos por el artículo 73 de la Constitución.
La Caja Costarricense de Seguro
Social existe en función de los seguros sociales. No obstante, no resulta
constitucionalmente inválido que el legislador atribuya otras funciones a la Caja. Funciones que si bien no
constituyen una forma de seguro social en los términos del artículo 73 están
relacionados con sus fines. Este es el caso de las funciones que la Ley de Protección al
Trabajador establece en relación con el Régimen Obligatorio de Pensiones
Complementarias.
Así, el artículo 39 de dicha Ley
en relación con el 74 le obliga a constituir una operadora de pensiones que
afilie automáticamente a las personas que no han escogido una operadora que
administre los recursos del fondo de capitalización laboral que les corresponde
(cf. Dictámenes C-130-2000, 205-2000, 264-2006 y 497-2006).
Es
también el caso del Sistema Centralizado de Recaudación, creado por
el artículo 58 de la Ley
de Protección al Trabajador, con el objeto de llevar el registro de los
afiliados y recaudar las cargas sociales cuya recaudación la ley confía a la Caja Costarricense
de Seguro Social. Lo que permite a la
Caja cobrar el costo del servicio. Así se indicó en la Opinión Jurídica
O.J. 098-2001 de 18 de julio
de 2001:
“La CCSS está autorizada por el ordenamiento jurídico para cobrar a las
operadoras y entidades autorizadas el costo de la operación del SICERE ( así se
desprende de un análisis histórico, sistemático y teleológico de la Ley de Protección del
Trabajador); asimismo, no existe ningún impedimento jurídico para que deduzca
su cobro del giro mensual que ella debe hacerle a esas entidades. Esta técnica,
o cualquier otra que llegue adoptarse en el futuro, constituye un instrumento
idóneo para dar cabal cumplimiento al ordenamiento jurídico, por lo que, la
actuación de la entidad aseguradora, y siempre y cuando se mantenga dentro de
los parámetros que hemos fijado supra, se apega al bloque de legalidad vigente
en estos momentos”.
Estos
ingresos de la Caja,
por no ser propiamente de la seguridad social, pueden ser objeto de gravamen.
Por ende, del impuesto a favor del Fondo Nacional de Emergencias. Es claro, sin
embargo, que la Caja
sólo devendría obligada a pagar el impuesto de mérito si acaece el hecho
generador. Es decir, si a partir del funcionamiento de la Operadora de Pensiones o
del SINCERE en sí mismo considerado, la Caja Costarricense de Seguro
Social obtuviere una ganancia o un superávit.
CONCLUSIONES:
Por lo
antes expuesto, es criterio de la Procuraduría
General de la República, que:
1.
Corresponde a la
Procuraduría General de la República valorar
si procede a interponer una Acción de Inconstitucionalidad en forma directa.
2.
En ejercicio de esa competencia, considera este Órgano Consultivo que no
procede interponer una Acción de Inconstitucionalidad contra el
artículo 46 de la Ley N° 8488
de 22 de noviembre de 2005, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del
Riesgo. Lo procedente es interpretar dicho artículo conforme a la Constitución.
3.
Ciertamente, el sujeto pasivo del tributo
establecido en ese artículo es toda la Administración
Central, la Descentralizada y todas las empresas públicas. En
la medida en que la Caja Costarricense
de Seguro Social es parte de la Administración
Descentralizada, cabría concluir que está sujeta al pago de
dicho tributo.
4.
No obstante, una conclusión en ese sentido dejaría
de lado que los ingresos de la Caja Costarricense de Seguro Social relativos a
los fondos y reservas de los seguros sociales tienen un destino específico
establecido por el artículo 73 de la Constitución
Política.
5.
El destino constitucional de los recursos de los seguros sociales se
impone al legislador, para quien resulta prohibitivo el establecer otro
destino, o disponer en alguna forma en orden a los citados recursos. Ese
destino constituye un límite, entonces, al ejercicio del poder tributario del
Estado. Simplemente, destinar los recursos de los seguros sociales al pago de
tributo implicar un destino para fines que no son los constitucionalmente
establecidos.
6.
El Fondo Nacional de Emergencias no es parte de los seguros sociales.
7.
Consecuentemente, los recursos de los seguros sociales no pueden ser
gravados por el tributo del 3% establecido en el referido artículo 46 a favor del Fondo Nacional
de Emergencias.
8.
Por el contrario, si la
Caja con recursos que no pertenecen a los seguros sociales
obtuviere ganancias o superávit, éstos si podrían ser gravados con el tributo
de mérito.
De Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora
Asesora
MIRCH/mvc
Copia: Licda.
Rocío Aguilar Montoya
Contralora General de la
República
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