OJ-050-2007
13 de junio de 2007
Licenciada
Rosa María Vega Campos
Jefa de Área a.i. de la Comisión Permanente
Ordinaria de Gobierno y Administración
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General de la República
me es grato referirme a su oficio n.° CG-140 del 04 de junio del 2007, a través del cual
solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre
el proyecto de ley denominado “Creación
del distrito XIV del cantón de Desamparados el cual se denominará San Juan
Sur”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.396.
Es necesario aclarar que el
criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General
de la
República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para
la Asamblea
Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como
una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).
I.- RESUMEN
DEL PROYECTO.
Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa y así se
desprende de su articulado, se busca crear el distrito XIV de cantón de
Desamparados el que llevará el nombre de San Juan Sur.
La idea es segregar a San Juan de Sur, Río Conejo y Lomas Larga,
pertenecientes actualmente al distrito 7° del cantón Central de la provincia de
Cartago conocido como “Corralillo”, y pasarlos a formar parte de la provincia
de San José, convirtiéndolos en el distrito XIV del cantón de Desamparados.
II.- SOBRE
EL FONDO.
El proyecto de ley es inconstitucional, presenta problemas de fondo y
de procedimiento e, incluso, no se le puede dar trámite como tal por las
razones que pasamos a explicar. Señala
el numeral 168 constitucional lo siguiente:
“Artículo 168.- Para los efectos de la Administración
Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas
en cantones y los cantones en distritos. La Ley podrá establecer distribuciones especiales.
La Asamblea Legislativa podrá decretar,
observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de
nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo
en un plebiscito que la
Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que
soporten la desmembración…”.
Por su parte, la Ley
n.° 4366 de 19 de agosto de 1969, Ley sobre División Territorial
Administrativa, indica que solo por ley se puede alterar los límites de las
provincias (artículo 5). Además, se señala que, en el caso de que hubiere
disconformidad en las líneas pretendidas por las provincias confinantes, el
Ministerio de Gobernación debe someter el problema a estudio del Instituto
Geográfico Nacional. El informe pasa al conocimiento de la Comisión Nacional
de División Territorial y, con base en lo decidido por esta, el ministro
presenta una exposición a la Asamblea
Legislativa y un proyecto de ley, en el que propone las
líneas que, a juicio del Ejecutivo, fueran las más convenientes. La Asamblea Legislativa,
con vista de todos los atestados del caso, es la llamada a señalar,
definitivamente, la línea divisoria de las provincias (artículo 6).
Además, la
Sala Constitucional, en la opinión consultiva que se
encuentra en la resolución número 2009-95, referida al tema de la división
territorial administrativa, señaló que la ley que regula esta materia también
obliga a la
Asamblea Legislativa a observarla cuando está ejerciendo sus
atribuciones constitucionales.
“ A juicio de la
Sala, el principio general de Derecho que establece que las
normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de
su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el
funcionamiento de la
Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también
constitucional, la vincula en los casos concretos en o haya (sic) de ejercerla,
lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad
singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango
constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico,
como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad”.
Lo anterior significa, que la Asamblea Legislativa,
y con mucha razón el Poder Ejecutivo, a la hora de ejercer sus potestades
constitucionales y legales deben ceñirse, rigurosamente, a los procedimientos,
requisitos y trámites que se han
impuesto a sí mismos para ejercer esas competencias.
En el caso que nos ocupa, al estarse modificando los límites entre las
provincias de San José y Cartago, donde esta última pierde una parte de su
territorio y lo gana la primera, se debió haber seguido el trámite que prevé la Ley n.° 4366, con la variante
que más adelante se indicará. En el caso concreto, se debió cumplir con los
requisitos de que el Ministerio de
Gobernación sometiera el problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional,
y su informe pasar al conocimiento de la Comisión Nacional
de División Territorial. Al no hacerse,
se ha infringido el principio de inderogabilidad singular de la norma, el cual,
según el voto de la Sala
reseñado, tiene rango constitucional. Este es el primer vicio que presenta el
proyecto de ley, y es de fondo.
El segundo problema de constitucionalidad que tiene la iniciativa, es
que la Sala Constitucional,
como intérprete supremo del Derecho de la Constitución
(valores, principios y normas) cuando, en el voto n.° 4091-94, precisó los alcances del numeral 168 constitucional,
indicó que la modificación de los límites de una provincia, traspasando
territorios a otra, debe seguir, por analogía, el mismo procedimiento fijado en
la Constitución
para la creación de nuevas provincias, en vista de que este procedimiento está
previsto claramente como salvaguarda de la provincia que soporta el
desmembramiento. Al respecto, manifestó lo siguiente:
“De manera que lo procedente sería,
que se inicie por la
Asamblea Legislativa un procedimiento de revisión del tema
sobre la base de un plebiscito en las poblaciones involucradas -el cual habría
de ser, ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones
conforme a la
Constitución-, en tanto no es posible resolver
definitivamente la controversia desde puntos de vista rigurosamente jurídicos.
Sobre este extremo, la Sala
interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo
procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas
provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como
salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede,
pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino
sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo
esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos
Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa
Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en
provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se
mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter
político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de
determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales
llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de
personas, -los munícipes- haya que reconocerles ciertos poderes de autonormación originarios, aunque nunca en sentido de una
verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún
problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias
originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico
nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta
popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos
territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura
inspiración democrática. Todo esto, pues, debe residenciarse en la Asamblea Legislativa,
donde corresponde”. (Las negritas no corresponden al original).
Estamos, pues, ante un vicio de inconstitucionalidad de procedimiento
que impide tramitar el proyecto de ley por el procedimiento de la ley
ordinaria, ya que debe ser tramitado por el procedimiento de una reforma
parcial a la Carta Fundamental.
II.- CONCLUSIÓN.
El proyecto de ley presenta vicios de inconstitucionalidad de fondo
y de procedimientos.
De usted, con toda
consideración y estima,
Dr. Fernando Castillo
Víquez
Procurador Constitucional
FCV/mvc
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