Accesibilidad
Dictamen : 158 - del 24/05/2007
C-158-2007
24 de mayo de 2007
Licenciado
Olman Segura Bonilla
Rector
Universidad Nacional
de Costa Rica
Estimado señor:
Con
la aprobación de
De
previo a contestar la pregunta planteada en su memorial, es forzoso indicar que
dados los términos de su requerimiento, resulta claro que no nos hallamos, en
sentido estricto, ante una aclaración
del criterio jurídico externado, sino ante una solicitud tendiente a adicionar
y ampliar lo dictaminado.
Efectivamente, es menester señalar
que en
Ahora bien, en la nueva gestión se
requiere que el Órgano Consultivo se pronuncie sobre la posibilidad de que la
norma en cuestión sea establecida a través de la negociación colectiva. Es
decir, que no nos hallamos ante un punto oscuro del dictamen que obligue a su
esclarecimiento, sino, por el contrario, se entiende que lo que se ha pedido es
la adición del dictamen C-78-2000.
Hecha esta puntualización, conviene
reparar en que el tema en cuestión obliga a referirnos acerca de la disposición
sobre los fondos públicos, así como respecto de la naturaleza y alcance de la
convención colectiva en el sector público.
En
este sentido, debe atenderse al hecho de que la jurisprudencia constitucional
se ha ocupado en diversas ocasiones del tema de las convenciones colectivas en
el sector público. Especialmente, no puede dejarse de lado que en los últimos
años, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse a las
convenciones colectivas en el sector público, en ocasión de diversas acciones de inconstitucionalidad,
interpuestas, en una buena proporción de los casos por el Partido Movimiento
Libertario. La mayor parte de dichas acciones fueron resueltas en el 2006 y
muestran consideraciones importantes en orden al alcance y extensión de esta forma
de negociación colectiva en el sector público.
A
partir de ello,
A.- PROCEDENCIA
DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS EN EL SECTOR PÚBLICO.
El numeral 62 de
"Artículo 62.- Tendrá
fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la Ley,
se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de
trabajadores legalmente organizados."
No obstante que en
principio se trata de un derecho fundamental de todos los trabajadores,
conforme lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, la negociación
colectiva es incompatible con aquellos supuestos donde exista una relación
estatutaria.
En efecto, de acuerdo con la tesis que ha
venido sosteniendo
"Se
evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia, en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones
colectivas reguladas por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo
que se celebran en el sector público, cuando se trata de personal regido por la
relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria); b) no son
inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector
público, cuando las celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados
del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el Derecho común;
c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución , los
instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o
modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas
en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en
relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos
resultan inconstitucionales; d) corresponde a la administración y a los jueces
que conocen en los juicios laborales, en su caso, de la aplicación de las
convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados, dada la
naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están regulados por el
Derecho público o el común, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos
activos en la aplicación de las convenciones colectivas."
A pesar de que la negociación
colectiva se encuentra prohibida para aquellos supuestos en que los
funcionarios se encuentren sometidos a una relación estatutaria, es
indispensable acotar que, como se admite en la resolución recién transcrita, el
Derecho de
Asimismo, en su sentencia N° 6728-2006
del 17 de mayo de 2006, el Tribunal
Constitucional determinó que,
igualmente, se permite la negociación con los trabajadores de los servicios
económicos o empresas del Estado, así como aquellos que no participen
directamente de la gestión pública:
"La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que
no participan de la gestión pública de la Administración , los empleados de
empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas
al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de
la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las
sentencias 2000-07730 y 2000-04453."
Empero,
la misma jurisprudencia constitucional ha denotado que aún en los supuestos en
que es legítima la negociación colectiva
en el sector público, esta facultad
encuentra serios límites que
vienen impuestos por la naturaleza pública del ente que negocia la convención
colectiva.
En esta
inteligencia,
"Sexta:
No obstante lo ya expresado, es importante aclarar que aún en el sector público
en el que resulta constitucionalmente posible la aplicación de la institución
de las convenciones colectivas, valga decir, en las llamadas empresas o
servicios económicos del Estado y en aquellos núcleos de personal de
instituciones y entes públicos en los que la naturaleza de los servicios que se
prestan no participan de la gestión pública, en los términos del inciso 2 del
artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública , la Sala repite y
confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar
no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se
encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden
dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales
vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de
los entes públicos, atribuidas en razón de la jerarquía normativa o de las
especiales condiciones de la Administración Pública "
De
otro extremo, en el voto N° 3001-2006 del 9 de marzo de 2006, el Contralor de
constitucionalidad subrayó que la negociación colectiva tampoco puede implicar
la desaplicación de normas o principios de orden público:
"No obstante lo anterior, es claro que por tratarse de funcionarios
remunerados con fondos públicos, incluso en el caso de aquellos que puedan
regir sus relaciones de trabajo por normas producto de una negociación
colectiva, la situación de las instituciones públicas empleadoras nunca será
equiparable a la de cualquier patrono particular, puesto que por esa vía no
puede dispensarse o excepcionarse la aplicación de cualesquiera normas o
principios de orden público."
Este criterio ha sido confirmado en
las sentencias Nos. 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6729-2006 del 17 de mayo
de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006, 14423-2006 del 27 de setiembre de
2006 y 17439-2006 del 29 de noviembre de 2006.
Luego,
en su sentencia N° 6347-2006 del 10 de mayo de 2006,
"El deber de austeridad y razonabilidad en el gasto público y la
prohibición de derrochar o administrar los fondos públicos como fondos
privados, son imperativos que se imponen al servidor público, aún tratándose de
la empresa pública, que ni siquiera es el caso, por ende, deben convertirse en
el norte de su accionar."
Después,
en
"VII.- El mismo test corresponde hacerlo con los actos con rango legal
entre las partes, que otorgan derechos financiados con fondos públicos, por la
afectación que tiene sobre las finanzas del Estado. Después de todo como lo
reconoce la doctrina, la Administración Pública no es hacienda privada y por lo
tanto el dinero que se compromete, como no es propio, debe ser administrado
dentro del marco de la ley, lo cual incluye necesariamente el mencionado test
de razonabilidad y proporcionalidad...
... Es por eso que la jurisprudencia de esta Sala ha concluido que si bien
se permiten los laudos y las convenciones colectivas en las empresas del
Estado, la posibilidad de negociación no puede ser irrestricta, debiendo
respetarse, entre otras, las limitaciones que se exigen para armonizar el gasto
público con la disponibilidad presupuestaria, así como que no pueden
dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales
vigentes como consecuencia del proceso de negociación."
Finalmente, y en lo que respecta, a la
capacidad de
"... La Sala no ha declarado inconstitucional
las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del
Estado, esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar
convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el
contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere profundizar en sus
conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que
les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar
quienes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los
entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los
jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia
surjan"
Acorde
con lo comentado, resulta notorio que
B.-
“ARTICULO
55.-
Las
estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para:
a.
Las partes que la han suscrito,
justificando su personería de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 51;
b.
Todas las personas que en el momento de
entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centro de producción a que
el pacto se refiera, en lo que aquéllas resulten favorecidas y aun cuando no
sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que lo hubieren
celebrado, y
c.
Los que concierten en lo futuro contratos
individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de
producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no
podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las
contenidas en la convención colectiva”.
Sobre el alcance de las
cláusulas convencionales, nuestra jurisprudencia administrativa ha distinguido
- según el objeto a regular-, al menos, tres tipos de cláusulas convencionales:
a.- Las cláusulas
de configuración: que especifican el ámbito personal, temporal y espacial de la convención;
además, abarcan aquellas disposiciones dirigidas a establecer procedimientos
para que el empleador ejerza su derecho de organización y dirección.
b.- Las cláusulas
obligacionales: constituyen aquellas que crean derechos y obligaciones para las partes
suscriptoras, verbigracia el
establecimiento de una Junta de Relaciones Laborales y
c.- Las cláusulas
normativas:
que son las que regulan directamente las condiciones en que se desarrollarán
las prestaciones laborales y que se incorporan en los contratos individuales de
trabajo.
Es patente, pues, que la
suscripción de una convención colectiva produce efectos no solamente entre las
partes que han negociado el convenio, sino también sobre los trabajadores y sus
condiciones laborales. Sobre este punto, conviene transcribir - en lo atinente
- el dictamen C-130-1997 del 16 de julio de 1997 (en un sentido similar,
sentencia de
"Dentro
de la especialidad de la materia, las partes sólo pueden convenir, válidamente,
sobre lo que jurídicamente pueden cumplir, en razón de la naturaleza
contractual del convenio colectivo y como tesis de principio se admite que su
ámbito sean las condiciones de trabajo o laborales, sin que pueda extenderse
ese fin a normar cuestiones extra laborales. En otras palabras, la convención
colectiva tiene como objeto regular, por un lado, las condiciones a que deben
sujetarse las relaciones individuales de trabajo, o lo que es lo mismo, las
llamadas cláusulas normativas, que regulan la interacción que surge con motivo
de la prestación del servicio del trabajador y el pago de los salarios o
remuneraciones por el patrono, como lo afirma la mayoría de la doctrina del
Derecho laboral y esto conduce a la conclusión de que puede ser materia de una
convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo
individual; también, de este contenido, pueden ser objeto de negociación
colectiva las llamadas cláusulas de configuración, que son las que especifican
el ámbito personal, temporal y espacial de la convención y entre las que se
incluyen las que limitan o fijan procedimientos para el ejercicio de los derechos
del empleador, en especial en lo que se refiere al poder disciplinario y al
ejercicio de su derecho a la organización y a la dirección. En segundo orden,
las cláusulas obligacionales, que son las que crean derechos y obligaciones
entre las partes y que tienen que ver, primordialmente, con la paz social y con
el deber de ejecución de la convención, como la creación de las juntas de
relaciones laborales, la institución de prestaciones patronales con destino a
obras sociales dentro de la comunidad laboral, instalación de centros de
formación, entre otros. A manera de síntesis, diremos que las convenciones
colectivas, por disposición constitucional, tienen como fin inmediato la
revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los
beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el
objeto de mejorar o superar ese mínimo esencial." ( Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto Nº 1355-96 de las doce
horas dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y
seis). "
De lo dicho se deduce con facilidad, que
la convención colectiva puede modificar, mediante la creación de nuevos
derechos, los contratos individuales de trabajo, pues ésta se encuentra
investida de un poder suficiente para innovar el ordenamiento jurídico y, por
supuesto, afectar en beneficio del trabajador las situaciones jurídicas
subjetivas. Efectivamente, no obstante que la negociación colectiva no puede
convertirse en una vía para excepcionarse de la aplicación del ordenamiento
jurídico administrativo - ni tampoco posee la virtud de derogar
"Pese
al carácter otorgado por nuestro constituyente, es claro que las disposiciones
convencionales no son capaces de derogar la ley, aunque si pueden superar los
derechos mínimos establecidos en ella. Así, por ejemplo, Guerrero Figueroa es
del criterio de que: "No es técnico sostener que las disposiciones
convencionales derogan las de carácter legislativo. Pueden aquellas desplazar
la vigencia de estas, o superarlas en beneficios, pero no derogarlas, ya que el
convenio colectivo no impide definitivamente la inaplicabilidad de la ley. Las
normas de derecho laboral son de orden público, lo que vale decir, son
irrenunciables y de forzosa aplicación. Estos efectos, sin embargo, no dejan de
ser relativos. Si la norma de orden público se limita a establecer las bases
mínimas que aseguren la finalidad de ese orden, al ser superada en beneficios
por una convención colectiva, se está consolidando dicho orden público y
complementándose los fines perseguidos por el derecho. No se afecta, pues, con
la aplicación de la norma convencional más favorable, el orden público, sino,
por el contrario, se está cumpliendo mejor la voluntad del legislador. En estos
casos de favorabilidad, la norma convencional más beneficiosa para los trabajadores
se aplica de preferencia sobre la norma legal. " (Guerrero
Figueroa, Guillermo. Introducción al Derecho del Trabajo. Editorial Temis,
1982, pág.162.)
Para
Deveali, las cláusulas convencionales "no pueden
derogar in peius las disposiciones legales en materia
de trabajo". (Deveali, Mario "El derecho
del Trabajo, en su aplicación y sus tendencias", Tomo II, Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma,
Buenos Aires, 1983, página 326). Ojeda Aviles, señala
que: "la inderogabilidad relativa de las convención colectiva consiste en
que el nivel de condiciones señaladas, no permite derogaciones in pejus a los negocios jurídicos de menor entidad, pero sí
mejoras por encima del nivel, estableciendo in melius
una elevación suplementaria en beneficio de los trabajadores afectados".
(Ojeda Aviles, op. cit.,
página 482).
Con
un criterio semejante se expresa Guillermo Cabanellas: "Con respecto de
tal barrera legal, la contratación laboral dispone de amplia libertad para
regular los derechos y obligaciones de los trabajadores. De la misma manera que
los contratos individuales de trabajo deben respetar las normas legales de
orden público que rijan en esta materia, los convenios colectivos no pueden
oponerse a dichas normas, salvo que las mejoren en beneficio del trabajador. " (Cabanellas, Guillermo "Derecho Normativo
Laboral", Bibliografía Omeba, Buenos Aires,
1996, página 398). "
Esta tesis también ha sido
la adoptada por
"Y como hemos
dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es
revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los
trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido
que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de
carácter legal. Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala
que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por otra posterior,
debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar
vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones
laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para
el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. Es decir, que las disposiciones normativas
de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales
laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder
beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen
disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las
convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de
orden público." El énfasis no es del original.
Es
decir, conforme el numeral 62 de
C.- CONVENCIONES COLECTIVAS Y FONDOS PUBLICOS.
Tal y como se ha dicho con
anterioridad, en orden a otorgar derechos a través de una negociación
colectiva, es necesario considerar que dichos derechos han de ser financiados
con fondos públicos, por lo que el ente negociante
no goza de libertad para disponer y comprometer los mismos. Por el contrario,
debe estimarse que existen límites que debe respetar el ente público
negociante, los cuales han sido puntualizados por la jurisprudencia de
En primer lugar, es ineludible hacer
hincapié en que en tanto los beneficios se otorgan mediante fondos públicos,
todo acto de disposición debe considerar, en principio, la legalidad de la
erogación y luego su conformidad con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
(Al respecto, puede tomarse como referencia el voto N° 7261-2006 del 23 de mayo
de 2006 ya citado)
En este tema, es preciso
acotar que los beneficios que se otorguen en una convención colectiva, no
pueden ser meras liberalidades carentes de causa alguna.
Adicionalmente, a efecto de determinar
si una obligación en particular - derivada de una convención colectiva -
resulta legítima, es vital que resulte congruente con los principios de
economía y eficiencia, así como que la disposición convencional no contraríe
normas de orden público o lesione derechos legales de los trabajadores. Sobre
este aspecto, conviene transcribir lo establecido por el Tribunal
Constitucional en su voto N° 6728-2006 del 17 de mayo de 2006:
"Las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus
empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y
eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean
limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar
que se haga un uso abusivo de fondos públicos.”
Este criterio ha sido reiterado en las
sentencias Nos. 7966-2006 del 31 de mayo de 2006 y 17437-2006 del 29 de
noviembre de 2006.
Si bien se ha reconocido que
las Administraciones Públicas, en sede de negociación colectiva, pueden otorgar
incentivos y beneficios a los trabajadores, esos beneficios deben fundamentarse
en una razón objetiva y producir un impacto positivo en la mejor prestación del
servicio público. Por el contrario, se entenderá que existe un privilegio si el
beneficio otorgado carece de justificación razonable. En este punto, se
transcribe en lo conducente el voto 17437-2006 del 29 de noviembre de 2006:
"Sobre
el particular, debe indicarse que ya esta Sala ha reconocido que la
Administración Pública puede otorgar determinados incentivos o beneficios a sus
trabajadores, cuando éstos estén amparados en razones objetivas que se
traduzcan además en una mejor prestación del servicio público".
En sentido similar, pueden
verse los votos Nos 6728-2006 del 17 de mayo de 2006, 6347-2006 del 10 de mayo
de 2006, 7966-2006 del 31 de mayo de 2006 y6729-2006 del 17 de mayo de 2006.
Cabe
entonces preguntarse, ¿Es procedente que, a través de la negociación colectiva,
Con el
fin de responder la inquietud debe
repararse, en un primer momento, en que, tal y como se estableció en el
dictamen C-78-2007, la facultad que actualmente asiste al Fondo de Beneficio
Social y que le permite administrar los recursos de cesantía de sus afiliados,
tiene su fundamento en el artículo 2, inciso c), de
"ARTICULO
2.- Recursos
El
Fondo será financiado con los siguientes recursos:
....
c) El monto que la UNA presupueste anualmente para preaviso y auxilio de
cesantía. Esta partida estará a disposición de la Universidad, cada vez que
deba efectuar erogaciones por dichos conceptos..."
Propiamente, dicha norma permite al
Fondo de Beneficio Social administrar los recursos de cesantía que le traslade
Esta tesis se refuerza por la lectura
de los antecedentes legislativos de
La moción fue rechazada en la sesión
extraordinaria N° 58 de
"Me preocupa un poco la moción. Puede ser que el Diputado Villalta
Fernández tenga razón. Sin embargo, si vemos el artículo segundo en su inciso
c) notamos que dentro de los fondos que se integran a este Fondo, está:
"el monto correspondiente al Preaviso y Auxilio de Cesantía que anualmente
presupueste la Universidad Nacional para tal fin. Esta partida estará a disposición
de la Universidad cada vez que ésta deba efectuar erogaciones por dichos
conceptos.
Son fondos públicos, me imagino que el Fondo, en sí mismo tendrá todos los
controles del caso, pero no me atrevería a unir mi voto para quitar un control
de parte de la Universidad, mientras haya fondos que la Universidad debe tener disponibles para el cumplimiento
de otras obligaciones legales"
En la inteligencia del legislador,
entonces, los recursos de cesantía que se trasladan anualmente al Fondo,
constituyen siempre recursos de
No escapa a esta Procuraduría la
evidente diferencia que las regulaciones legales imponen al Fondo de Beneficio
Social en relación con las Asociaciones Solidaristas
y Cooperativas. Para estas entidades,
Incluso
es claro que en el caso de las asociaciones solidaristas
y las cooperativas, se ha ampliado el concepto de cesantía, pues no solamente,
ha perdido su condición de expectativa
de derecho - sujeta al despido incausado o a la jubilación -, para adoptar la forma de
derecho cierto, sino que, de acuerdo con
Tampoco ignora este órgano
asesor que este tipo de transformaciones en la
naturaleza y administración de la cesantía han sido reconocidas por la
jurisprudencia de
"El
auxilio de cesantía, desde la concepción de la Sala Constitucional (Voto N°
8232, de las 15:04 horas, del 19 de setiembre del año 2000) es una expectativa
de derecho, en el sentido de que sólo tiene acceso al mismo, quien ha sido
despedido sin justa causa, el que se vea obligado a romper su contrato de
trabajo por causas imputables al empleador, aquél que se pensione o que se
jubile, el que fallezca o, en caso de quiebra o insolvencia del empleador; no
reconociéndose suma alguna en caso de renuncia o de despido justificado;
siempre salvo norma interna o pacto en contrario. Ahora bien, esta Sala
(integrada en esa oportunidad únicamente por magistrados suplentes y por
decisión dividida ), en el Voto N° 117, de las 11 horas, del 24 de mayo de
1994, hizo un estudio de la transformación que se ha estado operando en el
auxilio de cesantía, para irse convirtiendo, básicamente, en una indemnización
o en una prima de antigüedad, fundamentándose esa conclusión en el análisis de
diversos mecanismos que se venían utilizando, para su pago; tales como la
cancelación anual de la cesantía y los aportes patronales a las asociaciones solidaristas, y la manera en que, dicho instituto, venía
siendo desarrollado, tanto en los laudos arbitrales como en diversos otros
instrumentos colectivos".
No obstante esa evolución, interesa
resaltar que la jurisprudencia señala que el traspaso de recursos a las
referidas asociaciones no tiene como efecto liberar al patrono de su obligación
de pagar
“Aunque
no está demostrado que, la accionada, hubiera acordado con la Asociación Solidarista un aporte patronal del 8.33 % sobre el salario
semanal del trabajador, no cabe duda que el aporte patronal a esa Asociación -a
la que perteneció el actor, en carácter de afiliado- efectivamente existió, y que
le fue cancelado al momento de la conclusión de la relación laboral. Sin
embargo, ese aporte patronal no puede considerarse un sustituto de la cesantía,
pues las normas de la Ley de Asociaciones Solidaristas
son claras al señalar que, el objeto prioritario de las cuotas patronales, es
constituir un fondo para el pago de ese rubro, cuya administración estará a
cargo de la Asociación. Pero esa normativa no desconoce, ni limita, aquel otro
derecho fundamental de todo trabajador, a percibir, en los casos de despido sin
responsabilidad patronal, el auxilio de cesantía, en los términos dispuestos por
el numeral 30 del Código de Trabajo. De acuerdo con esta disposición, el
auxilio de cesantía constituye un derecho del trabajador, cuya fijación se
realiza con base en dos parámetros fundamentales, que son el tiempo de labores
y el promedio salarial devengado, por el trabajador, durante los últimos seis
meses de vigencia de la relación laboral. La tesis sostenida por la demandada,
además de carente de cualquier sustento legal, desconoce aquella disposición
que declara el carácter de “orden público” de las normas del Código de Trabajo
(artículo 14 del Código de Trabajo), y el principio de irrenunciabilidad
de los derechos de los trabajadores (artículo 11 ibídem), que impiden
desconocer la aplicación de esa normativa. El aporte patronal a la Asociación Solidarista, de la cual formaba parte el actor, tiene
sustento en la normativa especialmente creada por la Ley de Asociaciones Solidaristas, No. 6970, de 7 de noviembre de 1984.
De
acuerdo con dicha posición y tomando en cuenta la responsabilidad que incumbe
al ente público en orden a los recursos que le corresponde, se sigue como
lógica consecuencia que la obligación que impone la segunda frase del inciso c)
del artículo 2 de
En este
orden de ideas, no puede dejarse de lado que la suscripción o modificación de
convenciones colectivas tiene como límite el ordenamiento jurídico vigente. Lo
que impide que las entidades públicas puedan dejar sin efecto o en alguna forma
desconocer las limitaciones impuestas por el legislador en orden a la
titularidad y administración de los fondos públicos:
“Con respecto a
la aplicación de la Convención Colectiva, el artículo 129 de la Constitución
Política señala que las leyes son obligatorias y solo pueden ser derogadas por
otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva
no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de
relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero
solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia. En
este sentido, en la sentencia No. 11946-01 la Sala dispuso que:
“...las convenciones colectivas por
disposición constitucional, tienen como fin inmediato la revisión inter partes
y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que
ordenan las relaciones laborales, con el fin de mejorar o superar ese mínimo
esencial, siempre y cuando se ajusten a las normas legales laborales
existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los
trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de
carácter imperativo, por ello puede afirmarse que esa normativa no puede
reformar la ley ordinaria que confieren atribuciones a órganos
constitucionales, ni otras disposiciones legales, que no tienen que ver con el
contenido de los contratos individuales de trabajo...”
En consecuencia, la convención colectiva no
puede reformar una ley ordinaria que señala condiciones especiales para la
administración con el objetivo de racionalizar el gasto público, porque ello
implicaría ir contra el mismo sistema jurídico que se deriva desde
Al disponer
En este
orden de ideas, es vital hacer hincapié en que el poder de negociación con que
cuenta
Pero esa posibilidad de ampliación de
mínimos tiene límites. Entre ellos, los principios de razonabilidad y de
regularidad jurídica. Ergo, la
ampliación de derechos no se acompaña de una facultad de contravenir el orden
jurídico.
Lo
anterior implica que mientras no se modifique
Adviértase
que la presente tesis en modo alguno prejuzga la razonabilidad o
proporcionalidad de la norma propuesta. Así como tampoco prejuzga de la
razonabilidad de lo dispuesto en las Leyes ° 6970 de 7 de noviembre de 1984,
Ley de Asociaciones Solidaristas y 7391 de 27 de
abril de 1994, Regulación de Intermediación Financiera de Organizaciones
Cooperativas. El problema de esa razonabilidad y de la diferencia de naturaleza
de los fondos de cesantía que se transfieran pasan
necesariamente por
Conclusión:
Por lo antes expuesto, es criterio
de
1-. La
suscripción de convenciones colectivas en el sector público tiene como límite
la existencia de leyes, reglamentos o directrices vigentes, normas que no
pueden ser dispensadas o excepcionadas por medio de la convención.
2-. Dicho
límite cobra particular importancia cuando la norma legal contiene
prescripciones imperativas, que solo pueden ser dejadas sin efecto por una
norma de igual o superior rango.
3-. Conforme el
artículo 2, inciso c) de
4-. Dicha disposición legal constituye un límite para la
negociación de una modificación a la convención colectiva. En efecto, frente a
dicha disposición legal no le es dable a
5-. Una disposición en ese sentido implicaría que los fondos no
estarían a la disposición de
De Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés
Rojas Chaves Lic. Jorge
Oviedo Alvarez
Procuradora
Asesora Abogado
de Procuraduría
MIRCH/JOA/mvc
C-158-2007
CONVENCIONES
COLECTIVAS. SUSCRIPCION EN EL SECTOR PÚBLICO. LIMITES. PRINCIPIO DE REGULARIDAD
JURIDICA. PRINCIPIO DE JERARQUIA NORMATIVA. FONDOS PUBLICOS. AUXILIO DE
CESANTIA. OBLIGACION DEL PATRONO.
El Rector de la Universidad Nacional
de Costa Rica solicita una aclaración respecto de la conclusión número siete
del dictamen N° C-078-2007 de 15 de marzo anterior. Concretamente, se requiere
que este órgano asesor determine “si es posible definir una norma de regulación
diferente a la actual para el Fondo de Beneficio Social, por medio de una
reforma a
Mediante
dictamen N° C-158-2007 de 24 de mayo de 2007,
1-. La
suscripción de convenciones colectivas en el sector público tiene como límite
la existencia de leyes, reglamentos o directrices vigentes, normas que no
pueden ser dispensadas o excepcionadas por medio de la convención.
2-. Dicho
límite cobra particular importancia cuando la norma legal contiene
prescripciones imperativas, que solo pueden ser dejadas sin efecto por una
norma de igual o superior rango.
3-. Conforme
el artículo 2, inciso c) de
4-. Dicha disposición legal constituye un límite para la
negociación de una modificación a la convención colectiva. En efecto, frente a
dicha disposición legal no le es dable a
5. Una disposición en ese sentido implicaría que los
fondos no estarían a la disposición de