C-012-2006
16 de enero
de 2006
Licenciado
Victor Hugo Porras
Morales
Secretario General
Junta Directiva
Correos de Costa Rica S.A
S.
O.
Estimado licenciado:
Con la aprobación del Sr. Procurador
General Adjunto, nos referimos a su oficio N°
JD-V-042-2005, del pasado 16 de mayo, recibido en esta Procuraduría el día 18
de mayo, ambas datas del año 2005.
Previo a referirnos al objeto de su consulta, sírvase aceptar nuestras
disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de
trabajo que atiende esta Procuraduría.
I. Planteamiento
de la consulta.
De conformidad con lo acordado por la Junta Directiva de
Correos de Costa Rica S.A., en su sesión 593 del 9 de mayo de 2005, se plantea
la siguiente interrogante:
“¿Es
procedente que la
Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., tenga que
agotar la vía administrativa, a pesar de que la misma Ley de Correos, excluye
la aplicación del libro segundo de la Ley General de la Administración
Pública, mismo en donde se encuentra regulado todo lo
referente a recursos?”
Adjunta criterio legal emitido por
el Asesor de la Junta
Directiva que, en lo que es objeto de consulta, indica que la Junta Directiva de
Correos de Costa Rica no debe agotar la vía administrativa, basado,
fundamentalmente, en lo dispuesto en el artículo 16 inciso c) de la Ley de Creación de la referida
empresa, número 7768 de 24 de abril de 1998,
que excluye a Correos de Costa Rica S.A. de la aplicación de las disposiciones
del Libro Segundo de la
Ley General de Administración Pública.
II. Antecedentes
sobre la naturaleza de Correos de Costa Rica S.A.
Esta Procuraduría ha abordado el tema de
la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica S.A., la cual ha sido definida
como una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en tanto, para su
funcionamiento, se rige por las reglas de Derecho Privado, pero, al ser el
Estado propietario del patrimonio y del capital social, transmite a la persona
jurídica la naturaleza pública. Y ello
a pesar de que, al momento de crearse –vía ley aprobada por la Asamblea Legislativa-,
se le defina como una sociedad anónima, personificación propia del Derecho
Privado. A manera de ejemplo, nos
permitimos la siguiente cita de la Opinión Jurídica número OJ-008-2001
de 22 de
enero del 2000, en donde se indicó:
“A.- LA
EMPRESA PÚBLICA ES ENTE PÚBLICO
En los documentos
que Correos de Costa Rica ha aportado junto con su consulta se hace una serie
de apreciaciones en relación con la naturaleza de Correos de Costa Rica, que
determinan la necesidad de precisar que la empresa pública es ente público,
integrante del sector público.
1.- Las Empresas Públicas son entes públicos
La utilización del
Derecho Privado por la Administración Pública, en nombre del
mejoramiento de la eficiencia y eficacia del funcionamiento estatal, ha
suscitado posiciones controvertidas en la doctrina debido a los efectos que tal
utilización ha generado en la práctica. En diversos ordenamientos jurídicos
esta situación se ha traducido en el surgimiento de una multitud de
personificaciones distintas dentro del seno de la Administración
Pública, sujetas a regulaciones diversas, con la consecuente
pérdida de coherencia de la Administración en general.
Debido a la
heterogeneidad de la institucionalidad pública provocada por la utilización de
figuras propias del Derecho Privado, y la consecuente convergencia de sistemas
diferentes aplicables a una misma figura jurídica, se ha propugnado por la
adecuación entre la forma jurídica de personificación y el régimen jurídico que
utiliza la
Administración: "Es decir, a régimen jurídico de Derecho
Público, forma jurídica pública; a régimen jurídico privado, forma de Derecho
privado." (Antonio Troncoso Reigada,
Privatización, Empresa Pública y
Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62).
No obstante, es claro que la diversidad de mecanismos tendientes a asegurar las
misiones de servicio público hace que las categorías usuales "persona
pública-persona privada, derecho público-derecho privado" no den una
respuesta satisfaciente a los problemas que se presentan y por tanto, que esa
reducción persona pública-derecho público, forma de derecho privado, derecho privado
no sea absolutamente satisfaciente (cf. M, GUYONAR, P, COLLIN : "Chronique générale de jurisprudence administrative française".AJDA, mayo-2000, p. 410). Quizás por ello
el artículo el artículo 3° de la
Ley General de la Administración
Pública permite que el Derecho Privado regule la actividad de
los entes públicos cuyo giro de actividad sea industrial o comercial, aun
cuando la organización sea propia del Derecho Público.
Ahora bien, en el
caso de las empresas públicas constituidas bajo las formas del Derecho privado,
en diversas ocasiones se ha incurrido en la imprecisión de considerarlas entes
de naturaleza privada. Se trata, simplemente, de una errónea determinación de
la naturaleza del ente en tanto definida con base en su personalidad jurídica
así como en el régimen al cual se sujeta:
"El
tratamiento tradicional y predominante en la doctrina es la consideración de la
empresa pública como un ente de Derecho privado, como hemos puesto de
manifiesto. Ello venía provocado por la confusión entre naturaleza del ente y
régimen de su actividad, que también denotaba nuestro Derecho positivo.
(....).
Este
planteamiento, a mi juicio, está absolutamente desfasado, y como en otras
ocasiones, autores, si bien los menos, han denunciado la situación,
pronunciándose por el carácter de entes públicos respecto de las empresas
públicas", E. RIVERO YSERN: "Derecho Público y Derecho Privado en la
organización y actividad de las empresas públicas". Revista de
Administración Pública, N. 86-1978, p. 40.
Y es que la
naturaleza pública o privada de las empresas se define en razón de una
diversidad de elementos, entre los que, además de tomarse en cuenta aspectos
tales como la personalidad jurídica, se observa la titularidad del patrimonio,
el control estatal, la creación por ley y el fin público al que se deben, entre
otros. De esta forma, la personalidad no constituye el elemento definidor de la
naturaleza del ente, pues si bien la personalidad puede ser privada, de
conformidad con la organización y régimen atribuido por la ley, su naturaleza
es pública si la titularidad del patrimonio y el control sobre ella se
encuentra en manos del Estado. En este sentido ya se ha pronunciado esta
Procuraduría en anteriores ocasiones. Específicamente, en el dictamen No.
063-96 de 3 de mayo de 1996 se indicó lo siguiente:
"...la Corporación
(BICSA BAHAMAS) es propiedad exclusiva de los Bancos del Estado y de la Junta Liquidadora
del Banco Anglo, sea el capital social pertenece en su totalidad a entidades
públicas, quienes ejercen, en razón de esa titularidad del accionariado, el
control absoluto sobre las decisiones de la empresa. Tenemos, así, una persona
jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es
dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva
que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto,
de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises
publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services
publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) los que doctrinariamente
determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aun cuando se esté
en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una
identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente
y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho
Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo
importante es el hecho de que aun cuando se trate de una persona de Derecho
Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se
dan los elementos definidores antes señalados (Cfr.
A. De LAUBADERE: Droit Public
Economique, Dalloz, 1983,
p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I,
Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E. GARCIA DE
ENTERRIA- M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública
en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional
Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229)…".
En el mismo
sentido, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de España del 28
de septiembre de 1978, en la que se analiza la naturaleza jurídica de la
empresa pública:
"La empresa,
en cuanto actividad económica, tendrá la calificación de pública cuando haya
sido creada o en ella participe la Administración asumiendo el riesgo o la dirección
de modo pleno o relativo de acuerdo con la forma que adopte, para la
realización de una actividad económica que, como fin esencial, motivó su
existencia, y ello porque participa tal empresa… de la comunicabilidad que la
participación de la
Administración imbuye a la misma, insuflándole una cualidad
de pública que no puede ser desconocida, porque la unidad de la Administración…
se comunica en cierta medida al conjunto de empresas públicas desde el momento
en que es aquélla quien las fiscaliza y decide por y sobre tales empresas, con
la relevancia inequívoca de una unidad jurídica en el conjunto de las empresas
públicas por muy variadas que puedan ser sus especies, así como los bienes y
derechos que las constituyan, aun cuando algunas veces las normas a que se
sometan sean de Derecho administrativo o de Derecho privado, en cuanto a la
forma que discipline tales empresas, porque lo trascendente es la organización
montada para desarrollar una actividad económica que entra en los fines
previstos por el Estado…" (citada por Encarnación Montoya Martín, Las Empresas Públicas sometidas al Derecho
Privado, Marcial Pons, Madrid, 1996, p. 511).
De conformidad con
lo anterior, debe afirmarse que las empresas públicas son entes públicos, parte
del Sector Público Económico, en el tanto y en el cuanto la titularidad del
patrimonio de la empresa y su control y fiscalización se encuentre en manos del
Estado o de algún ente público. La atención de otros factores tales como el fin
público para el que fueron creadas, así como su origen legal, entre otros,
contribuyen a perfilar con claridad la naturaleza de la entidad. Aspectos tales
como la personalidad jurídica y el régimen aplicable no son sinónimos de la
naturaleza de la figura jurídica creada y, en tal sentido, no pueden ni deben
ser tomados como características únicas para definir su naturaleza. Una
definición de este tipo, al limitarse a aspectos específicos, es parcial y, por
ende, errónea, en tanto hace caso omiso de la totalidad de los elementos que
caracterizan a la entidad.
2.- Correos de Costa Rica S.A. es una Empresa Pública
Tomando en cuenta
lo anterior corresponde referirse sumariamente a la naturaleza jurídica de
Correos de Costa Rica. Y decimos sumariamente porque en realidad este es un
punto ya definido por la
Procuraduría y que, por ende, no debería provocar dudas. En
efecto, en el dictamen de esta Procuraduría C-042-2000 del 3 de marzo del 2000,
citado en el informe jurídico de Correos de Costa Rica S.A., se señala
expresamente la imposibilidad de definir a esa entidad como empresa de
naturaleza privada:
"…La
circunstancia de que se trate de una entidad organizada como sociedad anónima, podría
llevar a considerar que Correos de Costa Rica es una empresa privada, máxime
que su régimen de actividad es predominantemente privado. La caracterización de la empresa pública retenida en el dictamen No.
063-96 de 3 de mayo de 1996, nos permite descartar esa pretensión de naturaleza
privada…
Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está
en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una
empresa pública. Una
empresa organizada como sociedad anónima. En la Opinión Jurídica
No. 031-99-J de 17 de marzo de 1999, la Procuraduría señaló respecto de la naturaleza
jurídica de Correos de Costa Rica:
'Se desprende de
lo anterior, que Correos de Costa Rica S.A., es una Empresa Estatal, con un
régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de
Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital
social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de
fiscalización de los fondos públicos'… ". (el subrayado no es del
original)
Esta posición ha
sido reiterada por esta Procuraduría en diversas oportunidades, así en los
dictámenes C-128-98 del 2 de julio de 1998, C-279-98 del 21 de diciembre de
1998 y C-182-2000, entre otros, se ha indicado que Correos de Costa Rica S.A.
es una empresa pública, independientemente de su personalidad jurídica y del
régimen que la rige. Entonces, ha sido claro y reiterado el criterio de esta
Procuraduría en señalar que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa de
naturaleza pública y no privada, independientemente de que su personalidad sea
de Derecho Privado y de que su actividad se encuentre sujeta predominantemente
a un régimen de Derecho Privado, en virtud de lo dispuesto expresamente en el
artículo 3 de la Ley
de Correos. Se desprende de lo anterior que la Procuraduría
no comparte la interpretación que el Departamento Legal hace de los
pronunciamientos de la
Procuraduría en orden a la naturaleza y régimen jurídico de
Correos de Costa Rica, particularmente en cuanto tiende a establecer que la
empresa es una persona de derecho privado sujeta al Derecho Privado.
En cuanto a su
régimen jurídico, interesa destacar que la Ley de Correos crea a Correos de Costa Rica S.A.
como una sociedad anónima cuyo patrimonio y capital le pertenecen íntegramente
al Estado (artículo 2), regida por esa ley y sus reglamentos, así como por el
Código de Comercio, el Código Civil, el Código de Trabajo (artículo 3) y cuya
dirección corresponderá a una Junta Directiva en la que cuatro de los cinco
miembros que la integran son de nombramiento del Poder Ejecutivo (artículo 7).
Por su parte, el artículo 16 de la
Ley excluye a Correos de Costa Rica de la aplicación de la Ley de Contratación
Administrativa, la Ley
de Planificación Nacional, el Libro II de la Ley General de la Administración
Pública, la Ley
que crea la
Autoridad Presupuestaria, el Estatuto del Servicio Civil y la Ley para el Equilibrio
Financiero del Sector Público.
Ahora bien, aun y
cuando Correos de Costa Rica S.A. se encuentra exenta de la aplicación de la Ley de Contratación
Administrativa, así como de la Ley
que crea la
Autoridad Presupuestaria (incisos a y d del artículo 16 de la Ley de Correos No. 7768 del 24
de abril de 1998), lo cierto es que por disposición expresa de la misma Ley de
Correos la empresa se encuentra sujeta a la fiscalización de la Contraloría General
de la República
en materia presupuestaria, así como sobre todos los actos y la gestión de la
empresa (párrafo final del artículo 16 de la Ley de Correos). De esta forma, el control que
está llamado a ejercer el Órgano Contralor sobre la aprobación, ejecución y
aprobación presupuestaria de Correos de Costa Rica S.A., como sobre sus actos y
gestión, obliga a considerar que el régimen jurídico de ese ente es de carácter
híbrido, por lo que si bien determinados aspectos de su actividad serán
normados por el Derecho Privado, otros se regirán ineluctablemente por el
Derecho Público. Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa
Rica corresponde al Estado y la empresa es ante todo el mecanismo por el cual
el Estado decide prestar el servicio universal postal, resulta conveniente
recordar que:
"La
pertenencia a la Administración Pública de la totalidad del
capital social de un Ente constituido en forma jurídico-privada impide en gran
medida la aplicación al mismo de gran parte del derecho de sociedades; en
cambio, cuando nos encontramos con sociedades mixtas la participación del
capital privado dota de naturaleza societaria real al Ente, al existir una vida
social que no se encuentra falseada por la unipersonalidad
pública de la sociedad". R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y
Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p.
99. (…)” (El subrayado no es del original)
Tal y como se desprende de la anterior trascripción,
en las empresas públicas coexiste la aplicación de un régimen jurídico
mixto. Aspecto en el que, a no dudarlo,
incide la voluntad del legislador, a la hora de formular la ley que, como en el
caso que nos ocupa, define las prescripciones a que se sujetará el ente. Precisamente lo indicado nos lleva a
analizar una de esas particularidades, como lo es el que se atribuya una
determinada competencia a la
Junta Directiva de la empresa.
III. Sobre la procedencia del agotamiento de la vía administrativa por
parte de la Junta
Directiva de Correos de Costa Rica
El agotamiento de la vía administrativo ha
sido concebido como un privilegio del que gozan los entes públicos, para
poder conocer, previamente, las pretensiones de un administrado, frente a un
acto administrativo concreto, con el propósito de analizar la posibilidad de
revertir su posición, en aras de evitar que, innecesariamente, la Administración
sea llevada ante los Tribunales.
La
doctrina nacional ha señalado sobre el tema lo siguiente:
"Inicialmente, el agotamiento de la
vía administrativa fue pacíficamente admitido como un mecanismo con una doble
función, la posibilidad de que la Administración
Pública ejerciera su poder de autotutela,
así como también, que ejerciera la función de conciliación prejudicial que
permitiera, por economía procesal, una solución al diferendo del particular con
la
Administración". (Milano Sánchez,
Aldo, Ensayos de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Universidad de San
José, 1997, página 109).
Asimismo, Don Eduardo Ortiz Ortiz, en la
Tesis No. 14 de sus Lecciones de Derecho
Administrativo, determina expresamente que el agotamiento de la vía
administrativa se trata de un privilegio de la Administración,
al considerar que:
" (…) La Administración
es dueña de privilegios ante el Administrado. Llámese privilegio la cualidad de
un sujeto que le otorga poderes o lo exime de deberes sin hacer lo mismo con
otros sujetos en igual situación de hecho, sin esa cualidad subjetiva. De
conformidad con ello, los privilegios sirven de supuesto o antecedente para el
nacimiento de situaciones subjetivas de diverso tipo. Pueden traducirse en la
titularidad de potestades, como en el caso de la Administración
que utiliza su potestad de imperio y obliga al administrado sin tomar en cuenta
su voluntad; o en derechos, como el de la Administración
a exigir de los jueces que no decreten embargos ni ordenen remates, en su
contra; o en simples cargas de los particulares que les imposibilitan al
ejercicio de sus derechos frente a la administración, mientras no sean
cumplidas, como la de agotar la vía administrativa y obtener una decisión
definitiva de ésta antes de demandarla ante los tribunales...".
Se desprende de lo
indicado, que el agotamiento de la vía administrativa
se configura como una manifestación de la potestad de autotutela,
teniendo implicaciones tanto para el administrado –estableciéndole una
restricción para el ejercicio de acciones jurisidiccionales-
como para la propia Administración –en tanto, supone que es una instancia de
revisión de lo previamente actuado-.
En esta línea de interpretación, hemos indicado:
“(…) Sobre el
particular, debemos recordar que el agotamiento de la vía administrativa
constituye una garantía para el administrado y para la propia Administración,
pues permite al primero la defensa de sus intereses y a la segunda la
oportunidad de revisar sus propios actos.
Se trata de una
figura jurídica que tiene su origen en el derecho francés que, en sus inicios,
veía en el Consejo de Estado un medio de justicia retenida, pues conocía en
alzada, siempre en sede administrativa, de los asuntos resueltos por la propia
Administración.
De conformidad con
lo dispuesto en los artículos 31.1 aparte a), conexo con el 18.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y 126 y 350.2 de la Ley General de la Administración
Pública, la vía administrativa se agota con el ejercicio en
tiempo y forma de los recursos que tenga el asunto (…)”. (Dictamen
C-159-99 de 6 de agosto de 1999
Propiamente, en lo
que es objeto de consulta, la Ley
de Correos de Costa (N° 7768 del 24 de abril de
1998), dispone en su artículo 8 inciso j) lo siguiente:
“ARTÍCULO
8.- Funciones de la
Junta Directiva
Serán
funciones y deberes de la
Junta Directiva de Correos de Costa Rica:
(…)
j) Agotar la vía administrativa en los recursos que se interpongan
contra las resoluciones, los acuerdos o los actos emanados de las dependencias
administrativas de la empresa. (…)”
Idéntica norma se
establece en el reglamento a la referida ley, Decreto Ejecutivo 27238 del 18 de
agosto de 1998, publicado en el Alcance 54 A, a la Gaceta número 165 del 25 de agosto de 1998, que en su numeral 12
inciso l) determina lo siguiente:
“Artículo 12.—Funciones de la Junta. Son funciones de
la Junta: (…)
l) Agotar la vía administrativa en los recursos que se
interpongan contra las resoluciones, los acuerdos o los actos emanados de las
dependencias administrativas de la
Empresa. (…)”
Conforme
se observa, la normativa transcrita establece expresamente que es a la Junta Directiva de
esa empresa a quien corresponde agotar la vía administrativa en los recursos que se interpongan contra las resoluciones,
los acuerdos o los actos emanados de las dependencias administrativas de la Empresa.
Dicha ley no sólo es
posterior a la Ley General
de la
Administración Pública, sino que, además, regula el punto
consultado expresamente, no dejando a interpretación el establecimiento de la
referida función en cabeza de la Junta Directiva, como tampoco la disponibilidad
del ejercicio de dicha competencia.
Cabe agregar que el
artículo 16 inciso c) excluye a Correos de Costa Rica S.A,
únicamente, de la aplicación de las disposiciones del Libro II de la
Ley General de la Administración
Pública, esto es, de las normas que regulan el procedimiento
administrativo; no así del Libro Primero de la referida Ley General, el
que, precisamente, contempla, en su
numeral 126, los actos que agotan la vía administrativa. De suerte tal que tampoco la exclusión de las
prescripciones atinentes al procedimiento administrativo sea una razón
suficiente como para estimar contrario a Derecho el conocimiento y resolución
de recursos administrativos a cargo de la Junta Directiva.
A mayor abundamiento, no está de más indicar que la tesis
propuesta por la empresa resulta inatendible. Se dice, en ese sentido, que la exclusión que
hace la Ley del
Libro Segundo de la Ley
General conllevaría a que no pudiera darse el recurso
administrativo que lleva al agotamiento.
Sin embargo, de aceptarse tal tesis, estaríamos avalando una
inconsistencia jurídica referida a la interpretación de las normas
jurídicas. Ello por cuanto tendríamos
que afirmar que la exclusión que contempla el artículo 16 inciso c) tiene una
fuerza derogatoria tácita en lo que se refiere al inciso j) del artículo 12. Y ello sería admitir un error de formulación
de la ley que, en el presente caso, dista de ser evidente o al menos
plausible. Por el contrario, estima la Procuraduría
que la intención del legislador fue dejar de manifiesto la existencia de una
vía de impugnación de las decisiones que adoptaran los departamentos o
secciones que conformen la empresa, y que sea la Junta Directiva,
como órgano superior, el que resuelva en definitiva. A este procedimiento le designa, como se ha
dicho, “agotamiento de la vía administrativa”, lo cual guarda una lógica de
armonía con lo que es la tradición forense en nuestro país para designar la
fase previa a que un ente o órgano público sea llevado a estrados
judiciales. Esta vía de interpretación
es conforme, además, con el método de relacionar la norma con el contexto donde
ella se ubica (artículo 10 del Código Civil y el numeral 10 de la Ley General de la Administración
Pública).
III.
Conclusión.
De conformidad con lo expuesto, se concluye que la Junta Directiva de
Correos de Costa Rica S.A. debe conocer de las impugnaciones que se realicen
contra las decisiones adoptadas por las dependencias o departamentos que
conformen su estructura organizativa.
Dicho recurso, expresamente contemplado por el legislador, conlleva a
que, efectivamente, la
Junta Directiva agote la vía administrativa, siendo que la
denominación que se brinda al resultado de esa gestión recursiva es conforme
con la práctica forense nacional en situaciones similares. Por demás, no es viable aceptar que la
exclusión que hace la Ley N° 7763 del
Libro Segundo de la Ley
General de la Administración
Pública torne en inaplicable el referido recurso, puesto que
se violenta un principio de interpretación jurídica (artículos 10 del Código
Civil y 10 de la Ley
General de la Administración
Pública), propiamente el que manda a relacionar la norma
dentro de su contexto, amén de que no es posible dar a normas distintas y
contenidas en el mismo cuerpo normativo una vocación derogatoria con efectos
sobre ellas mismas.
Sin otro particular,
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