Dictamen : 148 - del 10/05/2007

C-148-2007

San José, 10 de mayo de 2007

Licenciado

Jorge Arturo Rojas Segura

Director

CONSEJO NACIONAL DE POLITICA PÚBLICA DE LA PERSONA JOVEN

S. D.

Estimado Señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. D.E.078.05, de 17 de marzo de 2005, suscrito por la MBA. Tatiana Mora Alpízar, otrora Directora Ejecutiva de ese Consejo, por el cual se consultó a esta Procuraduría lo siguiente:

“¿Qué sucede en el caso de que un funcionario no se ajuste a la nueva estructuración (sic), organizacional a la luz de lo dispuesto en el Transitorio I de la Ley General de la Persona Joven?, ¿Podemos aplicar el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil en vista de que el Consejo de la Persona Joven está pasando por una etapa de estructuración y no de reestructuración según lo dispuesto en la Ley No. 8261?.”

Con la consulta se aportó el criterio jurídico vertido por la Asesoría Legal de ese Consejo, en el que se expresó:

"que es posible para la institución, en caso de que un funcionario no aplique a la nueva estructura institucional, reubicarlo a otra institución del Estado previo acuerdo de partes, de conformidad con el Transitorio I de la Ley No. 8261; o aplicarle el artículo 37 del Estatuto del Servicio Civil, y el 27 del Reglamento al Estatuto ya citado, y proceder a la terminación del contrato de trabajo con responsabilidad para el Estado, pagando la indemnización correspondiente al servidor".

Como un dato adicional, nos enteramos que ese Consejo aún no ha procedido a implementar la asignación de puestos en la nueva institución creada por ley, y que los funcionarios del otrora Movimiento Nacional de Juventudes fueron trasladados en su mayoría al Consejo, conservando la misma clasificación ocupacional que tenían en aquella institución.

Igualmente, tuvimos conocimiento de que la administración superior del Consejo ha estado a la espera de nuestro pronunciamiento, para establecer el camino a seguir en la llamada “estructuración” de esa entidad.

Lo anterior nos conduce a puntualizar que esta Procuraduría se encuentra inhibida de sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y resolución de sus propios asuntos, y que tampoco pueden las instituciones o dependencias públicas sujetar sus procesos o gestiones que les son propias, a lo que esta Procuraduría pronuncie sobre situaciones que se nos plantean en forma general y de carácter técnico jurídico, referidas a la probable asignación, en un proceso de clasificación de puestos con motivo de la creación de ese Consejo, proceso administrativo ajeno a nuestra competencia como órgano superior técnico consultivo.

Por ello, nuestro pronunciamiento se limita al análisis de la normativa que podría aplicarse a situaciones generales relativas a la eventual aplicación de los numerales 37 del Estatuto de Servicio Civil, y 27 de su reglamento, con motivo de la extinción legal del Movimiento Nacional de Juventudes y la imposibilidad para los servidores de continuar en la nueva institución creada por la citada Ley 8261. Ello como producto de que algunos servidores no se ajusten al nuevo perfil ocupacional de la nueva institución.

En consecuencia, nos referiremos estrictamente a la posibilidad de aplicar a dichos servidores, que se encontraban adscritos al régimen estatutario del Servicio Civil, la citada normativa jurídica indemnizatoria, quedando a la responsabilidad de la administración institucional del Consejo, llevar a cabo el proceso material de asignación o clasificación de puestos, y de asumir la responsabilidad de los eventuales derechos adquiridos de los servidores y funcionarios que fueron trasladados del Movimiento Nacional de Juventudes a ese Consejo.

Previo a referirnos a los aspectos consultados, brindamos las disculpas del caso por el atraso en el trámite de la gestión, motivado en parte por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I.- ANTECEDENTES Y CONSIDERACIONES JURIDICAS.

Mediante la Ley General de la Persona Joven, No. 8261 de 20 de mayo de 2002, que derogó la Ley Orgánica del Movimiento Nacional de Juventudes, originando la extinción legal de ese Movimiento, se creó el Sistema Nacional de Juventud (Artículo 10), ente colegiado integrado entre otros, por el Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, creado por esta misma ley (artículo 11), como un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, atribuyéndosele la rectoría de las políticas públicas de la persona joven.

En la referida ley no se dispuso la solución a la situación particular de aquellos servidores que, habiendo pertenecido al Movimiento Nacional de Juventudes, y estando protegidos por el Régimen de Servicio Civil, no se ajustaran en su perfil ocupacional o condición académica, a las nuevas condiciones dispuestas en la proyectada “estructuración”, y que no era posible su traslado o ubicación en ese Consejo o en otra institución ajena, previo acuerdo de partes.

Por otra parte, y como no se trató de un típico proceso de reestructuración institucional, el Tribunal de Servicio Civil se declaró incompetente para conocer y resolver de la situación generada en ese Consejo con los eventuales servidores afectados.

Ahora bien, la situación planteada por el Transitorio I de la Ley No. 8261 es la siguiente:

“Los funcionarios con plazas pertenecientes al Régimen del Servicio Civil que, a la entrada en vigencia de la presente Ley, se encuentren laborando para el Movimiento Nacional de Juventudes con plazas pertenecientes a este o al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y que deseen permanecer en dichas Instituciones, podrán ser reubicados según los requerimientos; también podrán ser reubicados en otros ministerios o instituciones públicas, previo acuerdo de las partes involucradas.”

Así, se dispuso la posibilidad de que los servidores que habiendo desempeñado sus puestos, pertenecientes al régimen de Servicio Civil, en el Movimiento Nacional de Juventudes, o en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, al momento de vigencia de la citada Ley No. 8261 (20/05/2002), pudiesen ser reubicados o trasladados, (terminología contenida en el numeral 22 bis, inciso a) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil) a puestos de ese Consejo, lo que necesariamente suponía que dicha reubicación fuese a cargos de la misma categoría o similar a la que se ostentaba en la dependencia de procedencia. En esta tesis, la reubicación a puestos de igual condición y categoría no generaría ningún problema.

La duda surge entonces, para aquellos servidores que no sea posible reubicar o trasladar al Consejo, en puestos de la misma categoría y condiciones ocupacionales, en razón de que no cumplen los requisitos dispuestos para los nuevos cargos que debían crearse al tenor de lo dispuesto por la citada ley, y que tampoco puedan ser reubicados o trasladados en otros ministerios o instituciones públicas, situación que conduce según lo consultado, a la posibilidad de aplicar lo dispuesto en aquellos artículos 37 estatutario y 27 de su reglamento, solución que no se encuentra contenida expresamente en la citada Ley 8261, particularmente en su transitorio.

II.- SOBRE LA APLICACIÓN DE LA CITADA NORMATIVA JURIDICA ESTATUTARIA.

Quedando claro que, ni en la Ley 8261, ni en su Transitorio I se dispuso un proceso de reestructuración del Movimiento Nacional de Juventudes, y consecuentemente no se dispuso en forma expresa la supresión de los puestos de sus servidores, como tampoco la aplicación expresa de las indemnizaciones previstas en los citados numerales 37 f) estatutario y 27 de su reglamento, es necesario analizar bajo qué supuestos justificativos se podría acudir a esa normativa, para solucionar el aspecto consultado. Lo anterior en atención esencialmente a que los servidores involucrados estaban amparados a las garantías constitucionales estatutarias contenidas en los numerales 191 y 192 de la Carta Magna, particularmente referidas a la estabilidad en sus cargos, y dentro de ese contexto constitucional optar por la condición más beneficiosa para esos servidores, para poder indemnizarles al tenor de aquellas disposiciones, acudiendo a su aplicación analógica.

Al respecto hemos de manifestar que esta Procuraduría ya se pronunció sobre una situación muy similar a la consultada en esta ocasión. Nos referimos al dictamen C-033-2002 de 28 de enero de ese año, donde se respondió una consulta sobre cuál indemnización correspondía reconocer –entre la contemplada en el numeral 29 del Código de Trabajo y la del 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil- a raíz de la creación del Instituto Nacional de Innovación y Tecnología Agropecuaria por Ley No. 8149 de 5 de noviembre de 2001.

Y la similitud de lo consultado en esa oportunidad con el tema que nos ocupa, consiste en que dicho Instituto vino a sustituir a la Dirección de Investigaciones Agropecuarias del Ministerio de Agricultura y Ganadería, ambas regidas por el Estatuto de Servicio Civil. En lo que aquí interesa, en dicha ley se facultó al personal que venía sirviendo en la institución sustituida para dar por terminada su relación de servicio con el pago de “sus prestaciones legales”. Así, en el párrafo primero del Transitorio II de dicha ley se estableció que: “Los servidores de la Dirección de Investigaciones Agropecuarias que deseen continuar prestando sus servicios al Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria conservarán todos sus derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de esta Ley.” Y luego, en lo que interesa al presente análisis, el párrafo segundo del citado transitorio dispuso que: “A los servidores que no deseen continuar su relación laboral con el Instituto y así lo manifiesten en el término de tres meses contados a partir de la vigencia de esta Ley se les cancelarán sus prestaciones legales con base en la legislación vigente.” (el subrayado no es del original).

Cabe agregar que entre las consideraciones de interés, en el citado dictamen se expresó que: “Así las cosas, y hecha la aclaración precedente podemos señalar que es precisamente en virtud del tratamiento constitucional de la “estabilidad de un cargo público”, que la indemnización que se reconoce en estos casos es diferente a la que, por dejación de cargos con responsabilidad patronal, ordena el artículo 29 del Código de Trabajo. Primordialmente, el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil trata de indemnizar la especial estabilidad del puesto público que tutela el artículo 192 Constitucional, mientras tanto el Artículo 29 del Código de Trabajo indemniza la cesantía de un puesto carente de ese carácter estable.” Y con fundamento en esa distinción relacionada con la garantía de la estabilidad, en dicho dictamen se concluyó que: “2- La normativa aplicable para el pago de las prestaciones de funcionarios que no se trasladen a dicho Instituto es el Estatuto de Servicio Civil, específicamente artículo 37 inciso f) y artículos en relación.”

Sí cabe advertir que ante este tipo de pagos, el derecho a la indemnización más ventajosa sólo podría favorecer a los servidores regulares; es decir a quienes se encuentren cubiertos por el Régimen de Servicio Civil. Lo anterior al sostenerse, con toda razón, en dicho dictamen que: “… si el puesto ocupado por el funcionario no se encuentra tutelado por la estabilidad adquirida a través de “la idoneidad comprobada”, la indemnización del cese del mismo estaría regida por el ordenamiento jurídico correspondiente, más no, por la citada normativa estatutaria.”

Por su parte, en el dictamen C-143-99 de 13 de julio de 1999, en cuanto al contenido especial de la indemnización dispuesta en aquellos numerales 37 f) estatutario y 27 de su reglamento, en atención a la naturaleza estatutaria constitucional que caracteriza y diferencia a los servidores públicos de los trabajadores del sector privado, regidos por el derecho laboral común contenido en el Código de Trabajo, se expresó lo siguiente:

“… esa disposición estatutaria contempla una indemnización especial, derivada de la propia garantía de estabilidad que tiene el servidor, al ocupar un cargo en la Administración Pública. Condición distinta a la que priva en el ordenamiento jurídico que gobierna la relación del trabajador con la empresa privada.”.

Asimismo, en el pronunciamiento C-203-2001 de 23 de julio de 2001, al reiterarse el supra C-143-99, se expresó:

“En ese orden de ideas, tenemos que, al constituir "la estabilidad del cargo" en una garantía otorgada constitucionalmente al funcionario público que ha demostrado ser capaz para obtenerla, posiblemente, fue la motivación que llevó al legislador de la época, a establecer una especial indemnización en el inciso f) del artículo 37 del precitado Estatuto de Servicio Civil. De ahí que este Despacho arriba a la conclusión que, si en el caso en análisis nos encontramos ante los mismos elementos fácticos y jurídicos del Dictamen en referencia, en virtud de situarse el personal del Instituto de Desarrollo Agrario bajo los principios contenidos en los numerales 191 y 192 de la Carta Magna, no hay justificación jurídica alguna como para que se le indemnice de forma distinta, aunque, por circunstancias que no vienen al caso indicar, no estén cubiertos por esa ley estatutaria. Es decir, si con ocasión de esa reestructuración de servicios, la Administración debe suprimir determinados puestos, los afectados tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, según la indicada normativa, ya que no nos encontramos ante un despido común y corriente, sino que, de conformidad con el mencionado artículo 192, al Estado se le autoriza remover a los funcionarios "en el caso de una reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos". (Lo destacado no corresponde al original).

Como puede observarse, se resolvió una situación muy especial, en que los servidores de la institución consultante no se encontraban estrictamente dentro del régimen estatutario del Servicio Civil, previsto en el numeral primero del citado Estatuto, pero sí gozaban de las garantías constitucionales contempladas en aquellos artículos 191 y 192 constitucionales, básicamente referidas al derecho a la estabilidad propia del empleo público, que es la génesis de esa indemnización.

El anterior criterio fue también seguido y, si se quiere, reforzado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su fallo No. 8232-2000, de 15:04 horas del 19 de setiembre de 2000, que al resolver la Acción de Inconstitucionalidad presentada por la señora Lidia González Mora y otros contra lo dispuesto en el referido numeral 37, inciso f) estatutario, expresó:

“VII.- La indemnización en estudio, de un mes de salario –el último devengado- por cada año de servicio, resulta más favorable que la contemplada en el artículo 29 del Código de Trabajo, ya que toma en cuenta todos los años laborados. Tal diferencia se justifica, a juicio de la Sala, porque quienes se encuentran en una relación de empleo público, gozan de la garantía de estabilidad contemplada en el numeral 192 de la Constitución, a diferencia del resto de los trabajadores. Además, porque la supresión del cargo obedece a un supuesto de excepción, como la reducción forzosa de servicios. (. . .) El monto que le corresponde al servidor de acuerdo al Estatuto de Servicio Civil es un derecho suyo, parte de su patrimonio, cobijado constitucionalmente por el artículo 63 de la Constitución Política. Obedece a que es privado de su empleo por razones excepcionales que la ley autoriza, pese a que pertenece a un régimen que asegura la estabilidad en el empleo.”

VIII.-“. . .El hecho de que la indemnización contemplada en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil sea más favorable que la establecida en el Código de Trabajo, obedece, como ya se adelantó, a que sus destinatarios, que tienen derecho a la estabilidad en el empleo, son cesados por decisión unilateral de la administración, debido a la necesidad pública de reorganizar el servicio o por falta de fondos. . .” .

Ahora bien, como también puede apreciarse de los dos últimos pronunciamientos y fallo transcritos, lo resuelto tenía como supuesto la supresión de cargos con motivo de una reestructuración, factores que no estuvieron presentes en la extinción legal del Movimiento Nacional de Juventudes. Entonces, y según lo expuesto con anterioridad, debe considerarse la posibilidad de que, estando la estabilidad de los servidores afectados garantizada constitucionalmente, supuesto esencial contenido en la citada jurisprudencia administrativa y judicial, podamos acudir a la aplicación de las indemnizaciones estatutarias de la referida normativa, por razones de excepcionalidad propias del caso consultado, y consecuentemente darle un tratamiento análogo para su solución.

Es decir, que no estando en el caso consultado en presencia de una típica reestructuración institucional que dé lugar a la supresión forzosa de puestos, la posibilidad de acudir a la indemnización del numeral 37 inciso f) estatutario, y no a las propias del derecho laboral común, radica en considerar la situación particular surgida, como excepcional, y que afecta ostensiblemente la estabilidad de los servidores, lo que facultaría indemnizarlos mediante esta normativa estatutaria, considerando la condición más beneficiosa acorde con dicha garantía constitucional. Debe estimarse además que la situación resuelta en aquellos dictámenes de esta Procuraduría y en el citado fallo constitucional es análoga respecto al caso consultado por ese Consejo, en cuanto a la garantía y tutela que debe darse a la estabilidad en el empleo público de los servidores amparados al Régimen de Servicio Civil.

La situación que encontramos análoga en el presente caso es que los cargos existentes en el Movimiento Nacional de Juventudes, fueron suprimidos como una consecuencia de su extinción legal, lo que equivaldría a las mismas consecuencias que se derivan de una reestructuración institucional, por lo que en ambos casos es posible indemnizar a los servidores afectados con la referida normativa estatutaria, por ser esta la más adecuada, beneficiosa y, si se quiere, justa y acorde con la afectación de la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo público.

III.- CONCLUSION.

Expuestas las anteriores consideraciones jurídicas, esta Procuraduría se pronuncia, en relación con el tema consultado, en los siguientes términos.

Sí es posible aplicar las indemnizaciones contenidas en el artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil y en el 27 de su Reglamento, a los servidores que con motivo de la extinción legal del Movimiento Nacional de Juventudes, no puedan ser reubicados o trasladados al Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, o a otras instituciones. Ello en razón de que dicha extinción institucional, y particularmente sus efectos en la estabilidad constitucional de los servidores en sus cargos, equivale a los efectos derivados de la supresión de puestos como producto de una reestructuración.

De usted con toda consideración,

Lic. Guillermo Huezo Stancari M.Sc. Olga Duarte Briones

PROCURADOR ADJUNTO ABOGADA DE PROCURADURIA

Ghs/Odb.