Accesibilidad
Dictamen : 141 - del 07/05/2007
C-141-2007
7 de mayo de 2007
Licenciado
Alfredo
Volio Pérez
Ministro
de Agricultura y Ganadería
S.
D.
Estimado
señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
I. SOBRE EL OBJETO DE
Se nos indica en la gestión que nos ocupa que el 15 de
mayo de 1987, mediante un convenio suscrito en Guatemala, ratificado en Costa
Rica mediante la ley n.° 7231 de 5 de junio de 1991, se creó el Organismo
Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA). Agrega que en 1988, el Ministerio de
Agricultura y Ganadería suscribió con el OIRSA un acuerdo de cooperación para
el establecimiento y operación de un Servicio Nacional e Internacional de
Fumigación (SIF) el cual se mantiene vigente.
Señala que el SIF se instauró en América Central y República Dominicana
con el fin de estandarizar y establecer procedimientos uniformes de fumigación
en toda el área de cobertura del Organismo.
Sostiene además que
el servicio de fumigación –que se brinda en fronteras, aeropuertos y predios
fiscales, entre otros– implica el pago por parte del usuario de una tarifa que
establece el Ministerio y que se cobra al prestar el servicio. Afirma que con ese ingreso se cubren los
costos del servicio, siendo que el superávit de operación se reinvierte en el
Servicio Fitosanitario del Estado y en el Servicio Nacional de Salud Animal
(SENASA) por partes iguales. Manifiesta
que el SENASA, con los recursos generados por el superávit de operación del SIF
y ante las restricciones de política fiscal y las crecientes necesidades de
personal, fue implementando, a través del tiempo, una planilla de veintidós
plazas, que se utilizaron en atender funciones ordinarias de
Agrega que las
veintidós plazas a las que se hizo alusión han sido llenadas mediante contratos
de derecho laboral privado, suscritos entre OIRSA y los trabajadores. Partiendo de los antecedentes mencionados,
nos plantea las siguientes consultas:
“1- ¿El personal, servidores o funcionarios
contratados al servicio de
2- ¿En el caso de ser dichos servidores, funcionarios
públicos, ello debe entenderse durante todo el tiempo que han prestado
servicios a
3- ¿En el caso de que
Por otra parte, se
nos consulta también la situación de los servidores del Programa de
Erradicación del Gusano Barrenador. Al respecto,
se nos indica que los Estados Unidos de América decidieron erradicar de su
territorio la presencia del gusano barrenador del ganado, el cual causa
afecciones importantes al ganado bovino y a la salud pública. Como parte de ese programa, se reconoció que
para erradicar la plaga no bastaba con realizar esfuerzos solamente en
territorio norteamericano, sino que se debía propiciar que los países vecinos
también combatieran la plaga. Fue así
como se estableció en Tuxtla Gutiérrez, México, una planta de producción de
moscas estériles para ser diseminadas en los distintos países con los cuales se
suscribieran convenios de cooperación.
Agrega la consulta
que el 29 de octubre de 1993, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos
y el Ministerio de Agricultura de Costa Rica suscribieron un acuerdo o convenio
de cooperación, el cual fue oficializado mediante el decreto n.° 23108, de 21
de abril de 1994, decreto que tiene como antecedente la ley n.° 3011 de 16 de julio de 1962, que
es un Convenio General para Ayuda Económica, Técnica y para propósitos afines
suscrito entre Costa Rica y Estados Unidos.
Señala que el convenio establecía que el Departamento de Agricultura de
Estados Unidos realizaría aportes anuales y el gobierno de Costa Rica se
comprometía a aportar una contrapartida, recursos que se utilizarían
básicamente en comprar pupas a
Nos indica que
posteriormente se consideró que mantener un sistema de vigilancia orientado
solo a evitar la reinfección del gusano barrenador constituía un desperdicio de
recursos, por lo que se decidió, con la anuencia del Departamento de
Agricultura de Estados Unidos, que esos trabajadores se integraran al sistema
de vigilancia epidemiológica, a efecto de que ejercieran vigilancia sobre
diferentes enfermedades, como la fiebre porcina, Newcastle, influenza aviar,
fiebre aftosa, etc. Agrega que con el
transcurso de los años, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos ha
bajado el aporte al programa, pues está orientando su esfuerzo a erradicar la
plaga en Panamá. Señala que ante ello,
la ley n.° 8495 de 6 de abril de 2006 (Ley General del Servicio Nacional de
Salud Animal) dispuso, en su transitorio segundo, que: “Los funcionarios que forman parte del Programa de
erradicación del gusano barrenador y que actualmente son pagados mediante ese
convenio, en adelante podrán ser incluidos en la planilla del Ministerio de
Agricultura y Ganadería y pagados con fondos del Presupuesto Nacional”.
Ante la situación descrita se nos
plantean las siguientes consultas:
“¿El personal, servidores o funcionarios contratados por
el Convenio, pueden o deben ser considerados como funcionarios públicos?
¿En caso de ser dichos servidores, funcionarios públicos,
ello debe entenderse durante todo el tiempo que han prestado servicios bajo la
égida del Convenio?
¿En el caso de que
II. PRONUNCIAMIENTOS DE ESTA PROCURADURÍA RELACIONADOS CON EL
TEMA EN CONSULTA
En los mismos términos en que lo hicimos en nuestro
dictamen C-117-2007 del 13 de abril pasado, debemos reiterar que esta Procuraduría ha
tenido oportunidad de referirse a consultas similares a la que se nos
plantea. Al respecto, en nuestro
dictamen C-168-2006, del 2 de mayo de 2006, se analizó la situación de los
servidores del Servicio Fitosanitario del Estado, quienes, a pesar de ejercer
funciones públicas encomendadas por ley al Ministerio de Agricultura y
Ganadería, fueron contratados por medio de un Fideicomiso, bajo un régimen de
empleo privado y no bajo uno de empleo público como correspondía. En esa ocasión indicamos lo siguiente:
“… considera esta Procuraduría que no existe razón alguna
para afirmar que los funcionarios del SFE deben estar excluidos del Régimen de
Servicio Civil. Esa exclusión solo es
posible cuando una norma de rango legal (o superior) así lo disponga, lo cual
no ocurre en este caso. Por el
contrario, los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil señalan los
puestos que deben considerarse excluidos del régimen, puestos dentro de los
cuales no se mencionan los que ocupa la generalidad de los funcionarios del
SFE, salvo aquellos que se refieren al ejercicio de una función específica,
como es el caso de su director y del auditor interno.
Por otra parte, en lo que concierne al procedimiento para
la inclusión del personal del SFE dentro del
Régimen de Servicio Civil, debemos indicar que ese procedimiento es el
descrito en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, el
cual está relacionado con el artículo 105 del mismo cuerpo normativo. Esas normas disponen lo siguiente:
‘Artículo
11.- Cuando un puesto
excluido del Régimen de Servicio Civil, pasare al sistema de méritos que
regulan el Estatuto y el presente Reglamento, el servidor que lo estuviera
desempeñando podrá adquirir la condición de servidor regular, si a juicio de
Se exceptúan de la presente disposición los
servidores propiamente docentes, quienes para estos efectos se regularán por lo
dispuesto en el capítulo V del título II del Estatuto’.
‘Artículo 105.- Para todos
los efectos se entenderá por:
a) Asignación: Acto mediante el cual se ubica
un puesto en la clase correspondiente dentro de la estructura ocupacional del
Régimen de Servicio Civil, ya sea porque antes estuviere excluido de dicho
Régimen, o que, perteneciendo a éste, por
cualquier razón no hubiere sido ubicado dentro de la estructura mencionada;
b) …’. (El destacado es nuestro).
Nótese que las normas recién transcritas se
adaptan a la situación bajo análisis, pues permiten regularizar la situación
que se ha venido presentado con la contratación del personal del SFE. Lo anterior sin perjuicio de que
Cabe advertir, en todo caso, que la situación
que propició la consulta que se evacua, debe servir de base para que en el
futuro no se reincida en este mismo tipo de prácticas, toda vez que,
independientemente de la buena fe con que se haya procedido en este asunto,
quien propicie el nombramiento irregular de funcionarios públicos, puede verse
sometido a sanciones administrativas, civiles, e incluso penales”.
Adicionalmente, en
nuestro dictamen C-111-2007 del 11 de abril de 2007, analizamos la situación
del personal del Fondo Nacional de Becas (FONABE). En ese caso, el artículo 10 de
A raíz de lo anterior,
“En cuanto
al procedimiento para el ingreso de ese personal al Régimen de Servicio Civil,
debemos señalar que a nuestro juicio, el mecanismo para ello es el dispuesto en
el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, norma que se
relaciona con el artículo 105 del mismo Reglamento. El texto de esas disposiciones es el
siguiente: (…)
Ciertamente, podría pensarse que la norma recién
transcrita no es aplicable a la situación en estudio, pues no se trata del
traslado al Régimen de Servicio Civil de “un puesto” ya creado en el sector
público, sino del traslado de uno creado por un fideicomiso. Al respecto, considera esta Procuraduría que
el alcance del término “puesto” es muy amplio. En el texto original del Reglamento al
Estatuto de Servicio Civil se definía puesto como “… ttodo empleo, cargo o destino que requiera el trabajo
permanente de una persona” (artículo 3 inciso i). Partiendo de la amplitud del término, no
podría negarse que quienes prestan sus servicios al FONABE de manera
permanente, ejerciendo funciones públicas, cuentan con un “puesto”, que es
precisamente el que debe ser incorporado al Régimen.
De igual forma, si se definiera el puesto –en los
términos en que lo hizo en su momento el artículo 24 del decreto n.° 22493 de 2
de setiembre de 1993– como el “… conjunto de deberes y responsabilidades
asignadas por una autoridad competente para que sean atendidos por un
funcionario durante la totalidad o una parte de la jornada de trabajo” o como
“Todo empleo, cargo o destino que requiera el trabajo permanente de una
persona”, igualmente habría que concluir
que quienes han venido ejerciendo de manera permanente funciones públicas,
encomendadas legalmente a un órgano público como lo es el FONABE, sí ostentan
un puesto que debe ser incorporado al Régimen de Servicio Civil.
En todo caso, es evidente que lo ocurrido con el
personal del FONABE constituye una situación excepcional, a la que es preciso
darle una solución igualmente excepcional.
Por ello, aun cuando la figura prevista en el artículo 11 del reglamento
al Estatuto de Servicio Civil no hubiese sido concebida específicamente para
estos casos, consideramos que es la que mejor se adapta a la situación
excepcional que se analiza, sin causar perjuicio excesivo a las personas que
han venido ejecutando funciones públicas.
Nótese además que la aplicación del artículo 11 del
Reglamento al Estatuto de Servicio Civil a la situación en estudio, no supone
la incorporación automática de todo el personal del FONABE al Régimen de
Servicio Civil, pues solo podrán ingresar a él quienes cuenten con dos o más
años de servicio y demuestren su idoneidad para desempeñar el cargo. A juicio de este Despacho, la aplicación del
artículo 11 del Reglamento al Estatuto a estas circunstancias, no supone
necesariamente el ingreso al régimen de personas ineficientes, en primer lugar,
porque los interesados deben superar el examen de idoneidad que aplique la
propia Dirección General de Servicio Civil; y, en segundo lugar, porque quienes
se han mantenido en el puesto, realizando funciones públicas por más de dos
años, de alguna manera han debido mostrar eficiencia en el desempeño de esas
funciones pues, de lo contrario, no se justificaría su permanencia en el puesto,
sobre todo si se toma en cuenta que hasta el momento, el régimen jurídico que
se les ha aplicado ha sido el de empleo privado, donde el trabajador carece de
estabilidad.
Tampoco podría afirmarse –sin perjuicio de lo que
pueda llegar a decidir
Cabe indicar que si bien para aplicar el artículo 11
del Reglamento al Estatuto se requiere que la persona interesada haya prestado
servicios ininterrumpidos “al Estado” por dos años, es lo cierto que quienes
han trabajado para el FONABE, aunque hubiesen sido contratados por el
fideicomiso, han prestado –desde un punto de vista objetivo– sus servicios al
Estado, pues han ejecutado labores públicas encomendadas por ley al FONABE.
Ya esta Procuraduría, en una
situación similar, dictaminó que ante la necesidad de que los funcionarios del
antiguo CICAD se integraran al Instituto Costarricense sobre Drogas, el
mecanismo para incluir a los primeros dentro del Régimen de Servicio Civil era
el dispuesto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto (dictamen C-146-2003
del 26 de mayo del 2003). Lo mismo
ocurrió al consultársenos respecto al procedimiento para el ingreso al régimen
de los servidores del Servicio Fitosanitario del Estado (dictamen C-168-2006
del 2 de mayo del 2006)”.
Recientemente, en nuestro dictamen C-117-2007 ya
mencionado, se analizó la situación del personal del Servicio Nacional de Salud Animal
(SENASA) contratado a través de los recursos generados por el Convenio MAG-
OIRSA para ejercer funciones públicas encomendadas legalmente al Ministerio de
Agricultura y Ganadería. En esa
oportunidad reiteramos que “…el procedimiento para incluir dentro del Régimen de
Servicio Civil a los servidores que han venido desarrollando de manera continua
funciones públicas, atribuidas legalmente a un órgano público cuyo personal
debe estar sujeto al Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo
11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil”.
III. SOBRE
Al igual que ocurrió en los antecedentes mencionados en
el apartado anterior, se nos consulta ahora sobre la condición de funcionarios públicos
que podrían ostentar los empleados del Servicio Nacional e Internacional de
Fumigación y del Programa para
En lo que concierne a los empleados del Servicio Nacional
e Internacional de Fumigación, su situación es muy similar a la que se analizó
en nuestro dictamen C-117-2007 mencionado.
Se trata, según la información suministrada por el consultante (cuya
veracidad no nos corresponde corroborar, por ser esa tarea propia de
Bajo tales circunstancias, es claro que la relación de
empleo que debe unir a esas personas con el Estado, debe ser de naturaleza
pública y no privada, siendo que el procedimiento aplicable para realizar esa
conversión, según se ha explicado en los dictámenes a los cuales se hizo
referencia con anterioridad (cuyos términos se reiteran en esta ocasión), es el
previsto en el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.
En lo que concierne
a las personas que participan del Programa para
Nótese entonces que en este caso,
la posibilidad de aplicar el artículo 11 del Reglamento al Estatuto de Servicio
Civil para el traslado a un régimen de empleo público de las personas que
forman parte del programa de erradicación del gusano barrenador, aparte de
tener el mismo fundamento que permitió aplicar esa norma a los supuestos
analizados en los dictámenes que se reseñaron, se fundamenta además en una
disposición de rango legal, que prevé expresamente la opción de que esas
personas sean incluidas en la planilla regular del Ministerio. Como esa inclusión no puede ser automática
(pues violaría el principio constitucional de nombramiento por idoneidad
comprobada) el procedimiento previsto en el artículo 11 de referencia es el que
mejor se adapta para el cambio de régimen previsto en la ley.
En todo caso, cabe reiterar,
tanto en lo referente a los empleados del Servicio Nacional e Internacional de
Fumigación, como a los del Programa para
IV. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a
las siguientes conclusiones:
1- El personal contratado por el
Ministerio de Agricultura y Ganadería a través de los recursos generados por el
acuerdo de cooperación para el establecimiento y operación de un Servicio
Nacional e Internacional de Fumigación, así como el personal contratado a raíz
del convenio para la erradicación del gusano barrenador son funcionarios públicos, por lo
que deben estar sometidos a una relación de empleo público, y cubiertos por el
Régimen de Servicio Civil.
2- Las personas a que se refiere el punto
anterior deben ser catalogados como funcionarios públicos desde el momento en
que iniciaron el ejercicio de funciones públicas.
3- El mecanismo para incluir a ese
personal dentro del Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11
del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.
Del señor Ministro de
Agricultura y Ganadería, atento se suscribe;
MSc. Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JCMM/Kjm
C-141-2007
MINISTERIO
DE AGRICULTURA Y GANADERÍA. SERVICIO NACIONAL E INTERNACIONAL DE
FUMIGACIÓN. PROGRAMA PARA
El Ministro de Agricultura y
Ganadería nos PLANTEA VARIAS CONSULTAS relacionadas con el personal
contratado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería a través de los
recursos generados por el acuerdo de cooperación para el establecimiento y
operación de un Servicio Nacional e Internacional de Fumigación, así como con
el personal contratado a raíz del convenio para la erradicación del gusano
barrenador.
Esta Procuraduría, mediante su dictamen C-141-2007,
del 7 de mayo de 2007, suscrito por Julio César Mesén
Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:
1.- El personal contratado por el Ministerio de Agricultura
y Ganadería a través de los recursos generados por el acuerdo de cooperación
para el establecimiento y operación de un Servicio Nacional e Internacional de
Fumigación, así como el personal contratado a raíz del convenio para la
erradicación del gusano barrenador, son
funcionarios públicos, por lo que deben estar sometidos a una relación de
empleo público, y cubiertos por el Régimen de Servicio Civil.
2.- Las personas a que se refiere el punto anterior
deben ser catalogados como funcionarios públicos desde el momento en que
iniciaron el ejercicio de funciones públicas.
3.- El mecanismo para incluir a ese personal dentro
del Régimen de Servicio Civil, es el previsto en el artículo 11 del Reglamento
al Estatuto de Servicio Civil.