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Dictamen : 018 - del 29/01/2007
C-018-2007
29 de enero de 2007
Señor
Enrique
Víquez Fonseca
Decano
Colegio
Universitario de Cartago
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
“1. ¿Si existía quórum estructural para que el Consejo Directivo pudiera
sesionar válidamente durante el periodo comprendido del 1 de octubre al 30 de
noviembre del 2006?, lo anterior tomando en consideración que si bien es
cierto la validez de dicho nombramiento del presidente de ASOECUC se hace desde
el 1 de octubre de 2006, la inscripción conforme lo solicita
2. Además, respetuosamente le solicito, indicarme, en
caso de que se haya sesionado sin quórum estructural ¿Cómo debo proceder para
cobrar las dietas que pagaron durante esas reuniones a los miembros del Consejo
Directivo?.
3. ¿Qué tipo de sanciones podría caber a los miembros
del Consejo Directivo, por haber tomado acuerdos sin que existiera quórum
estructural, los cuales están afectando a tercero?.
4. ¿Qué tipo de sanciones podría caber a los miembros
del Consejo Directivo por haber desacatado un dictamen legal que advertía de la
inexistencia del quórum estructural?”.
I.- ANTECEDENTES.
A.- Criterios
de las Asesorías Legales del ente consultante.
Se aportan sobre la primera interrogante tres
criterios legales, no así sobre las últimas tres. En el pronunciamiento de la
Licda. Alejandra Rojas Carballo del 25 de octubre del 2006, se indica lo
siguiente:
“En resumen, la
suscrita no encuentra impedimento legal para que el Consejo Directivo del CUC
sesione normalmente dado que todos sus miembros ya están debidamente
acreditados por los entes legales para ese acto. Es decir, el Consejo Directivo
cuenta con el quórum estructural legal necesario para sesionar conforme lo
dispuesto en los artículos 50 concordantes y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública”.
Para esta profesional en Derecho, si el representante
estudiantil ya fue nombrado por la Asamblea de Estudiantes con la debida
convocatoria y participación de candidatos, entonces su nombramiento es legal y
como tal no está sujeto a ninguna inscripción en el Registro de Asociaciones.
Por su parte, el Licenciado Alvis
González Garita, en su dictamen del 25 de octubre del 2006, expresa lo
siguiente:
“
La condición de acéfala de
La posibilidad de
participación de dicho representante no inscrito debidamente, podría provocar
la nulidad de la reunión y consecuentemente la nulidad de los acuerdos que se
adopten.
Por otra lado en caso
de ser canceladas dietas, estos pagos devendrían en indebidos, por ello
considero que el presidente de la Asociación de Estudiantes que se encuentra
pendiente su inscripción registral no se le puede aún incorporar a dicha Junta
Directiva, ni haberle pagado dietas por lo antes apuntado”.
Por último, en el dictamen del 9 de noviembre del
2006, suscrito por el Dr. Mauro Murillo Arias, se llega a la siguiente
conclusión:
“El Consejo Director
está integrado conforme lo prescribe el art. 9 del D.E. 30431-MEP/02. Tiene
claramente un carácter ‘representativo’ (de intereses de sectores). En tales
casos no cabe la menor duda de que no puede sesionar no solo sin quórum
funcional sino también sin que estén nombrados todos los miembros, conforme a
la normativa que rija esos nombramientos.
En tales situaciones
son nulas las sesiones y advertida la cuestión ni siquiera hay buena fe que
pueda justificar el pago de dietas”.
B.- Criterio
de
En el dictamen C- 458-2005 de 14 de noviembre del 2006
concluimos, entre otras cosas, lo siguiente:
“1.- La facultad de escoger y designar un representante ante el
Consejo Directivo del Colegio Universitario de su sede, es exclusiva y excluyente
de
II.- SOBRE EL FONDO.
Antes de entrar al meollo de
la cuestión, debemos indicar que no nos vamos a referir a las tres últimas
interrogantes, pues sobre cada una de estas no se aporta el criterio de
“La función consultiva que el
Ordenamiento Jurídico ha atribuido a
‘Conviene recordar, en primera
instancia, varias disposiciones de
‘Artículo 4. Consultas:
Los órganos de
La consulta será obligada para
el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya
resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la
determinación que al efecto se hará en el reglamento.’ (Nota: Este numeral fue
reformado por el inciso c del artículo 45 de
‘Artículo 5. No obstante lo
dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios
de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida
por ley.’
Las
anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que
indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde
* Que la consulta la formule
el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.
* Que se acompañe el criterio
legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del
órgano u institución pública. Dicho
dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en
criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que
se presenta a nuestra consideración.
* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es
decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya
a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la
naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley,
transformándonos en parte de la administración activa.”
Con vista en los anteriores
criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano
Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el
asesor legal de esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:
Nos encontramos, en el
presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de
admisibilidad de la consulta, a saber:
a)
El sujeto llamado a formular
la consulta es el jerarca administrativo de
b)
No se nos remite el criterio
legal del órgano asesor en esa materia de la institución.
Sobre este último aspecto,
conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás y que
se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a
las consultas y de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas
de los órganos u entes públicos a consultar directamente a esta Procuraduría:
‘… nuestra
jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y
opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre
el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los
órganos o instituciones de
Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una falta
de cumplimiento de los requisitos allí establecidos.”
Establecido lo anterior, hay
intersubjetividad entre quienes han abordado el punto en discusión de que el
Consejo Directivo requiere del quórum estructural para que pueda sesionar
válida y eficazmente, por lo que este extremo no amerita mayores comentarios,
dado que es la postura correcta desde el punto de vista jurídico. Ergo, el
problema que nos ocupa tiene su origen en que, para unos, ese quórum sí
existió, pues es suficiente que el representante
estudiantil haya sido nombrado por
Antes de continuar, tenemos
que traer a colación lo que señala el
artículo 9 inciso f) del Reglamento de Educación Parauniversitaria,
Decreto Ejecutivo n. º 30431-MEP de 23 de abril del 2002, publicado a
“Artículo 9º—El
Consejo Directivo es el órgano superior de la institución y estará integrado
por siete miembros:
(…)
d) Un representante
estudiantil
(…)”
Por su parte, los estatutos de
ASOECUC, que se adjuntan a la consulta, indican en el artículo vigésimo tercero
que el presidente de
Por último,
“Artículo 11.-
Mientras no se haya inscrito la asociación, ni las resoluciones, ni los pactos,
ni los documentos sociales producirán efecto legal alguno en perjuicio de
terceros, y los asociados fundadores, en aquellos en que intervinieren,
responderán a dichos terceros por las obligaciones que en tales circunstancias
se contrajeren, en nombre de la asociación.
Una vez inscrita la
asociación, ésta responde de los actos ejecutados por sus órganos en ejercicio
de las funciones propias que le estén encomendadas y la responsabilidad de los
asociados se limitará únicamente al aporte o aportes que cada uno haya hecho a
la asociación, salvo la que les resultare por culpa o por dolo en los actos
consentidos expresa y personalmente por el asociado.”(Así reformado por Ley Nº
6020 de 3 de enero de 1977, artículo 1º).
Adoptando como punto de referencia lo anterior, se
podrían esbozar dos tesis entre sí contradictorias. La primera sostendría que
para ser representante de la asociación hay que ser su presidente, y para ser
tal, su nombramiento debe estar debidamente inscrito en el registro respectivo.
La segunda, indicaría, al igual que la anterior, que para ser el representante
de la asociación hay que ser su presidente, y se es tal con el acto de
designación, por lo que el requisito de la inscripción del nombramiento en el
registro respectivo sería de eficacia, y no de validez, y una eficacia
limitada, en el tanto y cuando se deban dictar actos en perjuicio de terceros.
Desde la óptica de los principios que regentan la
organización administrativa y los intereses públicos, la segunda tesis resulta
la correcta por varias razones. En
primer lugar, y con base en los principios de continuidad y eficiencia y
eficacia, la interpretación de las normas jurídicas debe inclinarse, ante la
duda, por aquella que posibilite la continuidad del funcionamiento del órgano.
Incluso, este aspecto tiene tanta relevancia que, la doctrina italiana, ha
desarrollado la teoría de la “prorrogatio” para impedir la paralización del órgano y
evitar la afectación a los intereses públicos. Sobre el particular, en el
dictamen C-130-2001 de 03 de mayo del 2001, expresamos lo siguiente:
“La primera postura está sustentada en una
figura jurídica que ha desarrollado la doctrina italiana, nos referimos a la “prorrogatio”. Sobre el particular, don Eduardo Ortiz Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Estadtmann, S.A., San José-C.R, 2000, Tomo II, página 147),
expresó lo siguiente:
‘En la hipótesis de los cargos a plazo fijo (como la mayoría de los
electivos) la doctrina italiana ha ideado la institución de la prórroga
automática de la investidura y del poder
de acción del servidor, en tanto no sea ocupada legalmente la plaza por el
sucesor regular. Se trata de la misma idea de la doctrina general del funcionario
de hecho, con la nota de que, en esta particular hipótesis, se excluye su
aplicación, si el ordenamiento jurídico dispone llevar la vacante en forma
inmediata mediante la suplencia, o si la
vacancia se ha producido por razones que exigen el inmediato alejamiento del
antiguo servidor (por razones penales, disciplinarias, de incompatibilidad,
etc.). La salvedad parece aceptable’.
Sobre este instituto, en el dictamen C-025-97
de 7 de febrero de 1997, señalamos lo siguiente:
‘Es de advertir, por otra parte, la imposibilidad de
utilizar figuras ideadas por la doctrina para impedir la afectación de la
continuidad del servicio. Concretamente, la prorrogatio
se reconoce para evitar una solución de continuidad, de manera que se permite
que la autoridad administrativa que ha perdido su competencia continúe
ejercitándola parcialmente hasta la instalación de su sucesor. Se trata de un
régimen transitorio aplicable también a los órganos colegiados y cuyo
presupuesto es la pérdida de la competencia, circunstancia que no se da en el
supuesto que nos ocupa. Por otra parte, la prorrogatio
no es admitida en algunos supuestos: cuando el cese del cargo se produce por un
motivo de interés público; cuando la función puede ser interrumpida sin perjuicio
alguno, por no tener ‘efectivo carácter de continuidad’, entre otros’.
No ignora este
despacho que la “prorrogatio” es un instituto
jurídico que permite la continuidad del órgano, que su receptabilidad
en el Derecho Público obedece a razones de interés público, ya que tanto la
discontinuidad de la función administrativa como la falta del ejercicio de
atribuciones clave para el buen desempeño de la institución, podría provocar un
deterioro o un daño importante al interés público. No obstante ello, tampoco
podemos dejar de lado o desconocer
también que este instituto
jurídico entraña riesgos o situaciones de peligro no solo para el buen
ejercicio de la función administrativa, sino para la institucionalidad del
país, las cuales, a toda costa, se hace
necesario evitar. Lo que venimos afirmando encuentra sustento en el hecho de
que el análisis jurídico tiene, necesariamente, que trascender el asunto puntal
que se le ha planteado a la Procuraduría General de la República y proyectarse
a todo el conjunto de situaciones que podrían darse, si aceptáramos la receptabilidad, en el ordenamiento jurídico costarricense,
de la “prorrogatio””.
Por otra parte, el numeral 11 de
Además, el hecho de que la persona haya sido designada
como presidente de la asociación, y más aún al no estar cuestionado ese
nombramiento en sede interna o judicial, cumple a cabalidad con lo que estipula
el ordenamiento jurídico administrativo y los estatutos de la asociación, para
que tal persona pueda fungir como representante estudiantil desde ese momento
ante el Consejo Directivo, por lo que no es necesario esperar que el acto de la
asociación quede debidamente inscrito en el registro respectivo.
Por último, la interpretación que estamos siguiendo
permite que el órgano colegiado continúe funcionando, todo lo cual potencia los
principios de continuidad y eficiencia y eficacia, de tal manera, y tal y como
lo afirma el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, se hace
una interpretación de las normas jurídicas mediante la cual se garantiza la
realización del fin público a que se dirigen, dentro del respeto debido a los
derechos e intereses particulares.
III.- CONCLUSIONES
1.- Sí
había quórum estructural para que el Consejo Directivo pudiera sesionar
válidamente durante el período comprendido entre el 1 de octubre al 30 de
noviembre del 2006.
2.- Se declina
ejercer la función consultiva en relación con las últimas tres interrogantes,
ya que no se aporta el criterio legal respectivo.
De
usted, con toda consideración y estima,
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional
FCV/mvc
C-018-2007
FALTA DEL CRITERIO DE
Mediante oficio DEC-025-2007 del 16
de enero del año en curso, el señor Enrique Víquez Fonseca, decano del Colegio Universitario de
Cartago, solicita el criterio de
“1. ¿Si existía quórum estructural para que
el Consejo Directivo pudiera sesionar válidamente durante el periodo
comprendido del 1 de octubre al 30 de noviembre del 2006?, lo anterior
tomando en consideración que si bien es cierto la validez de dicho nombramiento
del presidente de ASOECUC se hace desde el 1 de octubre de 2006, la inscripción
conforme lo solicita
2. Además, respetuosamente le
solicito, indicarme, en caso de que se haya sesionado sin quórum estructural
¿Cómo debo proceder para cobrar las dietas que pagaron durante esas reuniones a
los miembros del Consejo Directivo?.
3. ¿Qué tipo de sanciones podría
caber a los miembros del Consejo Directivo, por haber tomado acuerdos sin que
existiera quórum estructural, los cuales están afectando a tercero?.
4. ¿Qué tipo de sanciones podría
caber a los miembros del Consejo Directivo por haber desacatado un dictamen
legal que advertía de la inexistencia del quórum estructural?”.
Este despacho, en el
dictamen C-018-2007 de 29 de enero del 2007, suscrito por
Dr. Fernando Castillo Víquez, procurador
constitucional, concluye lo siguiente:
1.- Sí
había quórum estructural para que el Consejo Directivo pudiera sesionar
válidamente durante el período comprendido entre el 1 de octubre al 30 de
noviembre del 2006.
2.- Se
declina ejercer la función consultiva en relación con las últimas tres
interrogantes, ya que no se aporta el criterio legal respectivo.