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Opinión Jurídica : 163 - del 16/11/2006
OJ-163-2006
16 de noviembre de 2006
Señora
Rosa
María Vega Campos
Jefa
de Área a.i.
Comisión
Permanente de Gobierno y Administración
Asamblea
Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la
República, me refiero a su atento oficio sin número, de fecha 25 de octubre del
año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior
Consultivo Técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “AUTORIZACION AL CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCION
PARA QUE SEGREGUE, DESAFECTE Y DONE UN TERRENO DE SU
PROPIEDAD A LA ASOCIACION
DE GANADEROS INDEPENDIENTES DEL PACIFICO”, el que se tramita con en el
expediente legislativo n.° 15.770.
Es necesario aclarar que el
criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la
Procuraduría General de la República, lo que implica que no tiene ningún efecto
vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una
colaboración en la importante labor que desempeñan los señores y señoras
diputados(as).
Asimismo, tómese en
consideración que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta
Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del
artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal
Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una
institución autónoma).
I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY.
El
proyecto sometido a consulta se encuentra conformado por tres artículos,
autorizándose en el primero de éstos al Consejo Nacional de la Producción, a
segregar, desafectar y donar un terreno de la finca
No. 6-007293-000,, del Partido de Puntarenas, a la
Asociación de Ganaderos Independientes del Pacífico. El párrafo segundo de tal numeral
establece una limitación a la libre disposición del terreno, al indicarse que
“se deberá utilizar para la construcción de infraestructura destinada al
desarrollo de proyectos propios de dicha Asociación.”
Por
su parte, el artículo segundo describe el inmueble en cuestión, señalando su
naturaleza, ubicación y linderos.
Finalmente, el último numeral
menciona el papel de la Notaria del Estado en caso de que se concrete la
donación, al indicar que será ésta la que realice la segregación y donación
correspondientes, así como el resto de los actos notariales necesarios para la
consecución de los objetivos plasmados en esta Ley.
II.- SOBRE EL FONDO.
Los bienes integrantes del patrimonio
del Estado se encuentran fuera del comercio de los hombres, y para su desafectación se requiere de norma legal que lo autorice, que tome en cuenta la conformidad
constitucional de la misma, de modo que no se debilite una función esencial del
Estado, para trasladar a una entidad privada un inmueble para uso
distinto para el que fueron comprometidos fondos públicos.
El artículo 121 de la Constitución
Política, relativo a las atribuciones de la Asamblea Legislativa, dispone, en
su inciso 14, que a ésta le corresponde:
“14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes
propios de la Nación.”
Es
evidente entonces que, para que sea factible proceder en los términos que se
pretende en el proyecto del que conocemos, se requiere necesariamente, como se
dijo, de la promulgación de una ley de la República, en la que se autorice a
disponer de los bienes de la Nación. En
el caso que nos ocupa, la referida autorización se otorga en el artículo
primero, cumpliéndose de esa manera con lo dispuesto en el precepto antes
citado.
De
aprobarse tal proyecto, en principio se estaría facultando al Consejo Nacional
de la Producción a disponer del bien de la forma establecida en el cuerpo
normativo de estudio, para la realización de un fin específico.
Decimos que “se estaría facultando”, en el tanto que, como se ha
manifestado reiteradamente por parte de la Procuraduría, la disposición
transcrita resulta ser facultativa y no imperativa para la administración
activa, y es importante recordar que las leyes dictadas por la Asamblea
Legislativa, mediante las cuales autoriza a las instituciones descentralizadas
a traspasar sus bienes, carecen de efectividad por sí mismas; es decir, que
además de su emisión requieren de la posterior aprobación de traspaso por parte
del ente público y la autorización a su representante para que suscriba la
correspondiente escritura pública de traspaso. Con ello se da cumplimiento al
principio de legalidad, que recoge el artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública, desarrollo del Artículo 11 de la Constitución Política.
Es
importante resaltar que, de posteriormente a la aprobación del proyecto, es
necesario que se cuente con el acuerdo de Junta Directiva del Consejo Nacional
de la Producción, pues de lo contrario, la autonomía de tal Institución sería
violentada, en ese sentido, no puede obviarse el hecho de que la Ley Orgánica
de dicho Consejo –Ley No. 2035 del 17 de julio de 1956– señala, en su artículo
29, en lo conducente, que:
“ARTICULO 29.- La Junta Directiva tendrá las siguientes
atribuciones:
a) (…)
b) Autorizar la adquisición, la hipoteca, el gravamen o
la enajenación de bienes, de conformidad con esta ley. Será actividad ordinaria
la enajenación de las cosechas.
(…)”
Aunado
a lo anterior, valórese que, al autorizarse la desafectación del bien objeto de análisis, y en
consecuencia, su sustracción del dominio del Consejo Nacional de la Producción
para que ingrese al privado, modificándose así su condición jurídica, éste
deberá ser inscrito, pues, con ello no solo quedaría legalmente definida la naturaleza de tal porción de terreno, la
que, como se ha indicado, debe ir dirigida a la satisfacción de un interés
específico, sino que, además, quedaría patente la titularidad que sobre éste
tendrá la Asociación de Ganaderos Independientes del Pacífico –la que sí es
sujeto de derechos y obligaciones al poseer personalidad jurídica propia–.
En otro
orden de ideas, y refiriéndonos a la limitación a la libre disposición del
terreno cuya donación se analiza, acotamos que, al amparo de lo establecido en
el artículo 292 del Código Civil, tal limitación es posible, siempre que el
traspaso a realizar sea gratuito, y la limitación no sobrepase el plazo decenal
indicado en tal numeral.
Por su
parte, el artículo 1 de comentario indica, en lo conducente, que se autoriza
“al Consejo Nacional de la Producción (…) para que segregue, desafecte y done de su finca número 6-7293-000 (…), un
terreno de 14.964,08 metros cuadrados”.
Al respecto, es importante aclarar que si bien, es dicho Consejo el que
segrega y dona, la desafectación corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa, no siendo ello prerrogativa de tal
Institución, en consecuencia, lo procedente es
corregir el texto del proyecto a fin de que se lea correctamente.
Aparte
de lo expuesto, es oportuno hacer notar que la información registral
de la finca de comentario no coincide plenamente con aquella que se encuentra
plasmada en el proyecto, particularmente en lo que respecta a la ubicación del
inmueble, en ese sentido, según el Registro Público, el bien se localiza en el
Distrito 1 de Puntarenas; sin embargo, el proyecto, tanto en su artículo 1 como
2, indica que es en el Distrito 8, por lo que recomendamos se aclare tal
situación.
En lo
que respecta al artículo 2, reiteramos lo ya indicado sobre la verificación y
ulterior corrección, si fuera lo procedente, de la ubicación del inmueble. Aunado a ello, al ser una porción de la
finca madre la que es objeto de donación, sería prudente señalar la medida del
resto de la finca que permanecerá en poder del Consejo Nacional de la
Producción, esto sobre todo en resguardo del principio de seguridad jurídica.
Finalmente,
el artículo 3 del proyecto en examen indica que corresponde a la Notaría del Estado realizar la segregación y donación
correspondientes. Sobre el particular,
se aclara que en actos jurídicos de la naturaleza del que se pretende
concretar, el artículo 3 inciso c) de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República –Ley n.º6815 del 27 de
septiembre de 1982–, refiere que la escritura
de traspaso será otorgada ante la
Notaria del Estado, pues tal función le
es propia. Dispone tal numeral, en lo
conducente, que:
“Artículo 3º.- Atribuciones: Son atribuciones de la Procuraduría General de
la República:
(...)
c) Representar al Estado en los actos y contratos que deban formalizarse
mediante escritura pública. Cuando los
entes descentralizados y las empresas
estatales requieren la intervención de
notario, el acto o contrato deberá ser formalizado por la notaría del Estado
(...)”
Así las cosas, la labor de la
Notaría se circunscribe a lo expresado, siendo entonces que las atribuciones
que se indican en dicho artículo 3, exceden su campo de acción, requiriéndose
entonces que se hagan las modificaciones pertinentes.
No
finalizamos sin antes expresar que resulta imperativo indicar que, de
conformidad con el artículo 124 constitucional, no se pude delegar en una
Comisión con Potestad Legislativa Plena la iniciativa de la que conocemos, por
lo que el trámite respectivo debe realizarse de la manera que se encuentra
establecida por ley.
III.- CONCLUSIÓN.
PRIMERO:
El proyecto de la ley denominado “AUTORIZACION AL
CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCION PARA QUE SEGREGUE, DESAFECTE Y DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACION DE
GANADEROS INDEPENDIENTES DEL PACIFICO”,
no presenta problemas de constitucionalidad; sin embargo, el que se
apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a esa Asamblea
Legislativa.
SEGUNDO:
La inscripción del terreno segregado y donado resulta imprescindible, a fin de
que quede claramente establecido quien ejercerá la titularidad sobre éste, así
como su naturaleza.
TERCERO:
El Proyecto de Ley faculta a que se segregue y done un terreno propiedad del
Consejo Nacional de la Producción, sea, no es
imperativo para tal Institución proceder de conformidad, pues leyes dictadas
por la Asamblea Legislativa, a través de las cuales autoriza a las
instituciones descentralizadas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad
por sí mismas.
CUARTO: la desafectación de un terreno que va a ser donado corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa, no siendo ello prerrogativa de la
Institución que ejerce la titularidad sobre el bien.
QUINTO: Al
amparo de lo establecido en el artículo 292 del Código Civil, se ajusta a
derecho la limitación relativa a la disposición del inmueble, siempre y cuando
el traspaso a realizar sea gratuito, y la limitación no sobrepase el plazo
decenal indicado en tal numeral.
SEXTO: La información relativa a las generalidades del inmueble –ubicación,
naturaleza, medida, linderos– contenida en el
Proyecto de Ley, así como la que maneja el Registro Nacional, deben coincidir
plenamente.
SEPTIMO: El proyecto puede indicar que será ante la Notaría del
Estado que se otorgue la escritura de traspaso necesaria para consolidar el
acto.
De usted, con toda consideración y respeto
Guillermo
J. Fernández Lizano
Procurador Adjunto
GFL/kgr
OJ-163-2006
AUTORIZACIÓN LEGISLATIVA PARA DONAR INMUEBLE.
NECESIDAD DE LEY QUE LO FACULTE.
INSCRIPCIÓN DEL BIEN OBJETO DE LA DONACION. GRADO DE VINCULACION
A LA LEY QUE SE EMITA. DESAFECTACION POR PARTE DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA. LIMITACION
RESPECTO A LA DISPOSICION DEL INMUEBLE. ARMONIA ENTRE LA INFORMACION CONTENIDA EN EL PROYECTO Y LA QUE SE DERIVA DEL
REGISTRO PUBLICO. OTORGAMIENTO DE
ESCRITURA DE TRASPASO ANTE LA NOTARIA DEL ESTADO.
Mediante oficio sin número del 25 de octubre del 2006, la Licenciada
Rosa María Vega Campos, Jefe de Área a.i. de la
Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa,
solicita el criterio del Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico sobre el
texto del proyecto de ley denominado “AUTORIZACION AL
CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCION PARA QUE SEGREGUE, DESAFECTE Y DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACION DE
GANADEROS INDEPENDIENTES DEL PACIFICO”, el que se tramita con en el expediente
legislativo n.° 15770. Este despacho,
en la opinión jurídica OJ-163-2006 del 16 de
noviembre del 2006, suscrita por el Lic. Guillermo J. Fernández Lizano, Procurador Adjunto, concluye lo siguiente:
PRIMERO: El
proyecto de la ley denominado “AUTORIZACION AL
CONSEJO NACIONAL DE LA PRODUCCION PARA QUE SEGREGUE, DESAFECTE Y DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACION DE
GANADEROS INDEPENDIENTES DEL PACIFICO”,
no presenta problemas de constitucionalidad; sin embargo, el que se
apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a esa Asamblea
Legislativa.
SEGUNDO: La
inscripción del terreno segregado y donado resulta imprescindible, a fin de que
quede claramente establecido quien ejercerá la titularidad sobre éste, así como
su naturaleza.
TERCERO: El
Proyecto de Ley faculta a que se segregue y done un terreno propiedad del
Consejo Nacional de la Producción, sea, no es
imperativo para tal Institución proceder de conformidad, pues leyes dictadas
por la Asamblea Legislativa, a través de las cuales autoriza a las
instituciones descentralizadas a traspasar sus bienes, carecen de efectividad
por sí mismas.
CUARTO:
la desafectación de un terreno que va a ser donado corresponde
exclusivamente a la Asamblea Legislativa, no siendo ello prerrogativa de la
Institución que ejerce la titularidad sobre el bien.
QUINTO:
Al
amparo de lo establecido en el artículo 292 del Código Civil, se ajusta a
derecho la limitación relativa a la disposición del inmueble, siempre y cuando
el traspaso a realizar sea gratuito, y la limitación no sobrepase el plazo
decenal indicado en tal numeral.
SEXTO:
La información relativa a las generalidades del inmueble –ubicación,
naturaleza, medida, linderos– contenida en el
Proyecto de Ley, así como la que maneja el Registro Nacional, deben coincidir
plenamente.
SEPTIMO: El proyecto puede
indicar que será ante la Notaría del Estado que se otorgue la escritura de
traspaso necesaria para consolidar el acto.