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Dictamen : 484 - del 07/12/2006
(Reconsidera de oficio parcialmente)
C-484-2006
7 de
diciembre de 2006
Licenciada
Marjorie Monge Muñoz
Directora Ejecutiva
Consejo de Salud Ocupacional
Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social
S. O.
Estimada
señora:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de
a-
Si el inciso c) del artículo 88 de
b-
Si el numeral 327 de dicho capítulo ha sido
derogado por incompatibilidad con las reformas que modificaron el ordinal 612
del Código de Trabajo. Sobre este particular, se requiere el dictamen de este
Despacho sobre el destino de los dineros que se colecten por concepto de multas
aplicadas en razón de infracciones a la normativa de riesgos del trabajo.
Adjunto al
oficio DE-449 de 2 de noviembre de 2006, se ha remitido a este Organo Consultivo el memorial AL-CSO-12 de 18 de julio de
2006, criterio de
·
Que el numeral 327 del Código de Trabajo
constituye una norma especial que no ha sido derogada por las reformas
introducidas al artículo 612 de ese mismo cuerpo legal, en cuanto éste
constituye una disposición general. Esto en virtud de la máxima jurídica de que
la norma general no deroga la especial.
·
Que los fondos recaudados por concepto de multas
por infracciones a la normativa de salud ocupacional, en virtud de los
artículos 309 y 327 del Código de Trabajo, deben destinarse al Consejo de Salud
Ocupacional.
El legislador
ha dispuesto que programas de salud ocupacional sean financiados con el
producto de las multas por infracciones a la normativa sobre riesgos de
trabajo. Dichas disposiciones no han sido
afectadas por lo dispuesto en el numeral 88, inciso c, de
A.- EL
CONSEJO DE SALUD OCUPACIONAL: UN FINANCIAMIENTO A TRAVES DE MULTAS
a)
El Consejo: un órgano de promoción de la
salud ocupacional
Para efectos de
promover y mantener la salud ocupacional, el Código de Trabajo crea un órgano
dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Un órgano que debe
impulsar políticas y programas que conduzcan al bienestar físico, mental y
social del trabajador y prevengan los daños a su salud causados por las
condiciones de trabajo, artículo 273.
Este órgano es de carácter
técnico y está “adscrito” al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Como ha
sido jurisprudencia reiterada de
“ARTICULO 274.- Créase el Consejo de Salud
Ocupacional como organismo técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, con las siguientes funciones:
a. Promover las mejores condiciones de salud
ocupacional, en todos los centros de trabajo del país;
b. Realizar estudios e investigaciones en el
campo de su competencia;
c. Promover las reglamentaciones necesarias
para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud
ocupacional;
ch. Promover, por todos los medios posibles, la
formación de personal técnico subprofesional,
especializado en las diversas ramas de la salud ocupacional y la capacitación
de patronos y trabajadores, en cuanto a salud ocupacional;
d. Llevar a cabo la difusión de todos los
métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo;
e. Preparar manuales, catálogos y listas de
dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los
trabajadores, para las diferentes actividades;
f. Preparar proyectos de ley y de reglamentos
sobre su especialidad orgánica, así como emitir criterios indispensables sobre
las leyes que se tramiten relativas a salud ocupacional;
g. Proponer al Poder Ejecutivo la lista del
equipo y enseres de protección personal de los trabajadores, que puedan ser
importados e internados al país con exención de impuestos, tasa y sobretasas;
h. Llevar a cabo o coordinar campañas
nacionales o locales de salud ocupacional, por iniciativa propia o en
colaboración con entidades públicas o privadas;
i. Efectuar toda clase de estudios
estadísticos y económicos relacionados con la materia de su competencia; y
j. Cualesquiera otras actividades propias de
la materia”.
Del elenco de
atribuciones se deriva que el Consejo carece
de potestades decisorias. Es un órgano técnico que participa en la preparación
de los reglamentos en materia de salud ocupacional y en la planificación de las
acciones en este ámbito (cfr. en este sentido el
dictamen C-344-2005 de 4 de octubre de 2005). Es decir, contribuye a preparar
la decisión final que será adoptada por otro órgano, normalmente el Poder
Ejecutivo. Más allá de las labores preparatorias indicadas, le corresponde
difundir métodos y sistemas técnicos de prevención sobre riesgos de trabajo y
realizar campañas con el mismo contenido.
Ciertamente la norma
asigna competencia, pero no una competencia de decisión. Dicha circunstancia
haría considerar que se está ante un proceso de asignación de competencias
dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pero no
de un proceso de desconcentración de competencias. Particularmente porque no
existe un poder de decisión autónomo. Recuérdese que la desconcentración
administrativa como principio organizativo lleva implícito el traslado del poder
de decidir en un ámbito determinado.
En efecto, la desconcentración es una
técnica de organización que busca descongestionar al superior, permitiéndole a
“Desde un
punto de vista objetivo, puede considerarse que una Administración está desconcentrada
cuando existan varios órganos que, aunque vinculados jerárquicamente entre sí,
tienen atribuida competencia propia. Pero este carácter jerárquico de la
desconcentración no eliminaría toda autonomía en el ente (sic) desconcentrado,
antes bien, la supone en cuanto que para que pueda hablarse de que una
Administración pública está desconcentrada, es preciso que sus decisiones no
estén sometidas al control de oportunidad de los órganos superiores, aunque sí
lo estén al de legalidad.
De otra manera, la desconcentración no conseguiría
descongestionar la acumulación de funciones en la cúpula de la organización,
como medio de alcanzar un incremento de la eficacia y de acercamiento de
A la vista de lo que llevamos dicho, resulta claro que
no puede definirse la desconcentración únicamente como medio de traspaso de
competencias ni significa, solamente, una modulación de ésta, sino que ha de
delimitarse teniendo en cuenta el punto de vista teleológico…” . M, ALVAREZ
RICO: Principios constitucionales de
organización de las Administraciones Públicas, Dykison,
1997, p.143.
Punto de
vista teleológico que es, repetimos, la necesidad de descongestionar al
superior jerárquico del conocimiento y resolución de determinadas materias,
corrigiendo las disfunciones propias de la centralización.
El Consejo
de Salud Ocupacional colabora con el Poder Ejecutivo (en sentido estricto)
realizando propuestas para mejorar las condiciones de salud ocupacional de la
población trabajadora del país. Obsérvese que incluso respecto de las
atribuciones que puede realizar sin el Poder Ejecutivo, la competencia no es
exclusiva. Es el caso de las labores de divulgación de los métodos y
sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo y las campañas de salud
ocupacional o la elaboración de estudios estadísticos. Por lo que si bien el Consejo es un órgano de
carácter técnico, que contribuye a la toma de decisiones por parte del Poder
Ejecutivo en materia de salud ocupacional, difícilmente puede considerarse un
órgano desconcentrado.
Precisamente porque
el Consejo de Salud Ocupacional no detenta un poder de decisión, el legislador
no se preocupó por establecer mecanismos recursivos contra sus decisiones. En
general, el Código no regula ninguno de los elementos que permiten distinguir
la desconcentración y en particular diferenciar entre los grados de
desconcentración.
No
obstante lo anterior,
“Como se aprecia, se trata de un órgano
que tiene legalmente asignadas atribuciones públicas propias y de su exclusivo
ejercicio, a pesar de ese carácter de órgano subordinado. Ello ya es suficiente
para reconocer en él una ejemplificación de desconcentración orgánica,
entendida como el fenómeno que se produce cuando una norma "... atribuye
en forma directa una determinada atribución en calidad de exclusiva a un órgano
inserto en un sistema de jerarquía ...". En tal sentido, "... los
actos en cuya virtud [el órgano desconcentrado] desarrolla sus facultades son
emitidos por la entidad misma con plena eficacia exterior. Finalmente, no cabe
el ejercicio de ciertas atribuciones del jerarca ni los recursos que se derivan
de ellas. Esto trae como consecuencia una deformación en la línea jerárquica
del órgano sobre la porción de materias que la norma objetiva expresamente le
ha conferido" (Jaime Ponce Cumplido, Santiago, Editorial Jurídica de
Chile, 1965, p. 70).
El fenómeno que se analiza aparece
recogido en el numeral 83 de
En virtud de lo anterior, cabe analizar si
la desconcentración que ha operado en favor del Consejo es de grado mínimo o
máximo.
Ni la ley ni el reglamento ofrecen
indicios claros de una voluntad en favor de la desconcentración máxima; por lo
que, en virtud del principio hermeneútico según el
cual en caso de duda hemos de favorecer el poder jerárquico (6), nos obligan a
reconocerle al Consejo únicamente una desconcentración mínima. Esto último,
claro está, sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo pueda incrementar el grado
de esa desconcentración, restringiendo así el nivel de dependencia jerárquica,
mediante reforma reglamentaria.
(6) Dicho principio lo afirmábamos en
nuestro dictamen nº C-186-95 del 28 de agosto de 1995.
Esta solución, que es similar a la que
adoptamos en nuestros pronunciamientos nº C-186-95 de 28 de agosto de 1995 y
C-075-98 del 23 de abril de 1998, pareciera obligada en una perspectiva de
análisis constitucional: en conformidad con el Texto Fundamental, los Ministros
de Gobiernos están concebidos como "obligados colaboradores" del
Presidente de
Ahora bien, por su naturaleza de órgano
desconcentrado (que supone ausencia de potestad contralora
en cabeza del jerarca( y con aplicación del inciso c) del numeral 126 de
Empero, es necesario aclarar que la
comentada desaparición de las potestades contralora y
de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones
reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una
actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera
de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector
descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto
del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (art. 102
de
(7) Así lo externábamos en nuestro
dictamen nº C-075-98 del pasado 23 de abril.
De ahí que el Consejo sólo agota la vía
administrativa respecto cuando esté de por medio el ejercicio de su competencia
exclusiva, como bien hace ver el referido numeral 126 de
Concluyéndose:
“A la luz de todo lo expuesto, podemos
arribar a las siguientes conclusiones:
1.- El Consejo de Salud Ocupacional es un
órgano mínimamente desconcentrado del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, que, aunque goza de autonomía presupuestaria,
carece de personalidad jurídica instrumental.
2.- La suscripción de contratos y otros
actos jurídicos que interesen al Consejo en sus relaciones intersubjetivas
debe correr a cargo del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, salvo que
dichos actos o contratos deban asentarse en escritura pública, puesto que en
tal caso corresponde al Procurador General de
3.- Corresponde al Consejo como órgano colegiado
agotar la vía administrativa en materia de su competencia exclusiva; en los
demás ámbitos, las decisiones del Consejo son recurribles ante el Ministro de
Trabajo”.
Por su parte, el dictamen C-247-98 de 18
noviembre de 1998 afirma en torno a la naturaleza del Consejo:
“De lo transcrito
anteriormente (dictamen C-219-98), se extraen tres conclusiones de gran
relevancia, a saber:
1. El Consejo de Salud Ocupacional es un órgano
desconcentrado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que
pertenece al engranaje del Poder Ejecutivo y carece de personalidad jurídica
propia -instrumental o plena-.
2. Salvo en el ejercicio de su competencia
legalmente establecida (salud ocupacional) cualquier discusión sobre
actuaciones del Consejo alcanza al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, que,
en su condición de jerarca de dicho Ministerio, es el encargado de revisarlas.
3. Como todos los órganos derivados del
Poder Ejecutivo (a diferencia de los entes descentralizados), el Consejo carece
de potestad reglamentaria autónoma; competencia que es exclusiva del Presidente
de
Respecto de este último corolario, es
oportuno mencionar que, en oportunidades anteriores,
A partir de la transcripción de estos dos dictámenes, los pronunciamientos
C-021-2000 de 8 de febrero del 2000,
C-351-2001 de 18 de diciembre del 2001 y
La afirmación de que se está ante una
desconcentración administrativa en grado mínimo debe ser reconsiderada de
oficio. A favor del Consejo no se ha producido una desconcentración
administrativa. En su lugar, debe indicarse que el Consejo de Salud Ocupacional
es un órgano administrativo, perteneciente a la estructura administrativa del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por consiguiente, está en situación
de dependencia respecto del Ministro correspondiente.
b)
Una
gestión presupuestaria propia
De lo antes transcrito
se deriva que al Consejo se le ha reconocido la titularidad de un presupuesto
propio, financiado con los recursos que el Código dispone. Al efecto, el artículo 278 establece que
contará con las partidas presupuestarias de
Pero, además, el Consejo maneja un fondo
que se financia con las multas que sancionan las faltas e infracciones a las
disposiciones sobre los riesgos de trabajo, en los términos que establecen los
artículos
Cabe recordar
que, conforme el artículo 280 del Código de Trabajo, la administración
financiera de los recursos del Consejo está a cargo del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. No obstante, el Ministerio deberá respetar el destino de los
recursos. En ausencia de una disposición específica para el fondo, a este le
resulta aplicable el artículo 280 de cita. Por consiguiente, los recursos del
fondo son administrados por el Ministerio, que deberá utilizarlos
exclusivamente para la prevención de riesgos de trabajo.
Sobre
estos temas, se indicó en el dictamen C-123-98 de 22 de junio de 1998:
“Como se observa, el Consejo de Salud
Ocupacional es un órgano del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No obstante,
el legislador crea una reserva presupuestaria a favor del Consejo, dotándolo
por tal vía de una autonomía de esa misma índole, posiblemente animado por el
sano deseo de que los respectivos recursos no fueran distraídos en la atención
de otras finalidades públicas con ocasión de los trámites usuales de presupuestación estatal (lo que, sin embargo, compromete
los principios constitucionales de caja única del Estado y universalidad
presupuestaria).
(….).
En la oportunidad que nos interesa el
legislador no llegó a tal extremo, sino que se contentó con el establecimiento
de un fondo separado, a ser administrado por las dependencias del propio
Ministerio de Trabajo, aclarando que dicha gestión financiera se haría
"sin que pueda destinarse suma alguna a fines diferentes del trabajo que
compete al consejo expresado".
En abono a lo anterior obsérvese que en
ninguna de las normas del Código de Trabajo referidas al Consejo se le otorga
personalidad jurídica ni a ninguno de sus funcionarios se le reconoce
personería, es decir, capacidad para representarlo.
Por ello debemos suponer que no ha surgido
con tal Consejo una persona jurídica pública distinta del Estado, ni siquiera
para los limitados efectos de la gestión del presupuesto del Consejo, por lo
que tampoco se ha fracturado la unidad de representación del Estado; en
consecuencia, todos los actos relativos a dicha gestión deben ser imputados al
Estado y debe recurrirse a sus representantes legales naturales.
Lo anterior se traduce en que la
suscripción de contratos y otros actos jurídicos que interesen al Consejo en
sus relaciones intersubjetivas debe correr a cargo
del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, con aplicación del numeral 28.h de
El Código de Trabajo dispone que las
multas no pagadas en el plazo de cinco días, se convertirán en arresto, a razón
de un día de prisión por cada cien colones de multa. Pero, además, se ha
regulado el procedimiento para el cobro de las multas, así como el destino de
estas. Dispone el artículo 327:
“ARTICULO
327.-
Para el cobro de las multas que se establecen en este Título, los jueces de
trabajo procederán conforme lo disponen los artículos
Las multas se girarán a favor del
Consejo de Salud Ocupacional, quien las destinará, exclusivamente, a establecer
un fondo que se utilizará para la prevención de los riesgos del trabajo.
Las multas podrán cancelarse en
las oficinas del Instituto Nacional de Seguros o en cualquiera de los bancos
del Sistema Bancario Nacional. Todo pago de multas hecho en forma distinta de
la establecida, se tendrá por no efectuado y el empleado que acepte ese pago o
parte del mismo será despedido, por ese solo hecho, sin responsabilidad
patronal”.
De dicho artículo interesa lo
siguiente porque determina la especificidad de la norma:
·
La remisión a los artículos
·
El beneficiario de las multas: Consejo de Salud Ocupacional
·
La creación de un fondo para prevenir riesgos de trabajo
La regulación de estos aspectos es,
repetimos, específica para las multas en cuestión. Se discute, sin embargo, la eficacia
del artículo 327. Lo que obliga a determinar si se ha presentado alguna
circunstancia que obligue a considerar que dicho numeral ha sido derogado, de
forma tal que el Consejo no pueda seguir disfrutando del producto de las
multas.
B.- EL
ARTICULO 327 DEL CÓDIGO DE TRABAJO: UNA DISPOSICION VIGENTE
Se consulta si
el artículo 88, inciso c) de
a)
Un financiamiento para el seguro no
contributivo
El inciso c del
artículo 88 de
“ARTÍCULO 88.-
Reformas. Refórmase el Código de Trabajo en las siguientes disposiciones:
(...) c) El artículo 612, cuyo texto dirá:
"Artículo 612.-
Para el cobro de las multas establecidas en este
Código, las instancias judiciales procederán conforme se dispone en el capítulo
VII del título VII del presente Código. Una vez determinadas en sentencia firme
las sanciones y obligaciones a las cuales el infractor haya sido condenado, se
le dará un plazo de cinco días hábiles para cumplirlas.
Las multas se cancelarán en uno de los bancos del
Sistema Bancario Nacional, a la orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, en una cuenta que el banco indicará al efecto. Dicho monto se incluirá
en el presupuesto nacional de
a) Un cincuenta por ciento (50%)
del total recaudado en una cuenta especial a nombre de
b) El cincuenta por ciento (50%)
restante será transferido directamente a nombre del Régimen no Contributivo de
Prohíbese al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social disponer de estos fondos para crear nuevas plazas y contratar
servicios personales."
Con el
propósito de determinar el alcance de esta reforma, es conveniente, como primer
paso, comparar el texto reformado por
"Artículo 612.-
Para el cobro de las multas establecidas en este
Código, con excepción del procedimiento indicado en el artículo 327, las
instancias judiciales procederán conforme se dispone en los artículos
Las multas se cancelarán en cualquiera de los bancos
del Sistema Bancario Nacional a la orden del Banco Central de Costa Rica, como
ente recaudador, en una cuenta que al efecto indicará este Banco.
Dicho monto se incluirá en el Presupuesto Nacional de
Se prohíbe al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
disponer de estos fondos para la creación de nuevas plazas y para la
contratación de servicios personales."
De
este ejercicio comparativo, resulta evidente que, en principio, el numeral 88,
inciso c) de
·
El procedimiento para el cobro de las multas por
infracciones a las Leyes de Trabajo
·
El pago de la multa
·
Las multas por riesgos de trabajo
·
El destino de las multas
En la
actualidad, para el cobro de las multas deberá procederse conforme lo dispone
el capítulo VII del Título VII del Código de Trabajo, el cual regula la
ejecución de sentencia en el proceso laboral. En forma adicional, se fija un
plazo de cinco días hábiles, contados a partir de la firmeza de la sentencia,
para que el infractor abone la multa. Por el contrario, bajo la anterior norma
el cobro de las multas se sujetaba a lo
establecido por los ordinales 53, 54, 55 y 56 del Código Penal, los cuales se
relacionan con distintos aspectos vinculados con la ejecución de las multas en
la sede jurisdiccional penal.
En
cuanto al pago, la norma actual señala que se deberá depositar el importe de la
multa a la orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la cuenta que
este indique en uno de los Bancos que integran el Sistema Bancario Nacional. La antigua redacción del artículo 612
señalaba que la multa se podría abonar en cualquiera de los bancos del Sistema
y a la orden del Banco Central de Costa Rica, en su condición de ente
recaudador.
El artículo 612
en su redacción anterior disponía su aplicación como norma general, salvo lo
establecido por el numeral 327 del Código de Trabajo, antes transcrito.
Norma que no incluye el texto vigente, lo que origina las dudas en el Consejo
de Salud Ocupacional.
En cuanto al
destino de las multas impuestas por infracciones a las leyes de trabajo, la
reforma legal dispone que el 50% de lo
recaudado debe destinarse a una cuenta especial a nombre de
Las dudas del
Consejo de Salud Ocupacional en cuanto al alcance de la reforma introducida por
De otro lado,
bajo este entendimiento del numeral 612, éste constituiría un obstáculo para la
aplicación del artículo 327, Título IV, Capítulo X del Código de Trabajo, el
cual debería entenderse como derogado tácitamente. Pero, además, y esto es
fundamental, cabría cuestionar el destino de las multas por infracciones a los
riesgos de trabajo, cuyo destino es el fondo para prevenir los riesgos laborales.
Es de advertir, sin embargo, que no
obstante que el numeral 612 en su nueva redacción ha suprimido la frase “(...)con
excepción del procedimiento indicado en el artículo 327 (...), no puede considerarse que ha derogado las normas especiales
que regulan el cobro y el destino de las multas por violaciones a la normativa
de salud ocupacional.
Efectivamente, el solo hecho de que
el legislador haya prescindido de mencionar la excepción del numeral 327 no
permite concluir en la pérdida de vigencia y eficacia de las normas referentes
al procedimiento especial para el cobro de las multas por infracciones a la
normativa de salud ocupacional. Es
imperativo, pues, determinar el alcance de la reforma introducida por el artículo
88, inciso c, de
En
este sentido, el expediente legislativo de
No obstante, en criterio de esta
Procuraduría, existen suficientes elementos objetivos para determinar el
alcance de la reforma introducida por
A este propósito importa atender al
inciso b del numeral 1 de
En pos del
cumplimiento de este objetivo,
“(...)El Régimen no Contributivo debe universalizar
las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no
estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes
se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un
cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del
Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de
Con el mismo fin de fortalecer el
régimen no contributivo,
Por
un lado, el artículo 86 reformó el artículo 44 de
De
otro extremo, precisamente, el numeral 88, inciso c) reforma el 612 de mérito
para destinar el 50% de lo recaudado por concepto de multas por infracciones
laborales al régimen no contributivo.
En
consecuencia, cabe sostener que la reforma del numeral 612 de mérito tiene como
objeto robustecer el régimen no contributivo del seguro social, eje central
para alcanzar la universalización de las pensiones de las personas adultas
mayores. Objetivo que implica el destino de los recursos recolectados por
concepto de infracciones a las leyes de trabajo, afectándolos parcialmente al régimen no
contributivo.
Ciertamente,
la reforma del numeral 612 comprende una modificación en el procedimiento para
el cobro de las multas por infracciones laborales. Tal y como se ha hecho
mención con anterioridad, antes de su reforma, el numeral 612 establecía que
para cobrar las multas la autoridad jurisdiccional debía proceder conforme los artículos 53, 54,
55 y 56 del Código Penal. Estos artículos en su versión vigente en el año 2000
decían:
“Multa.
ARTÍCULO 53.-
La multa obliga al condenado a pagar a la institución
que la ley designe, dentro de los quince días siguientes a la sentencia
ejecutoriada, una suma de dinero que se fijará en días multa. El importe del
día multa se determinará de acuerdo con la situación económica del condenado,
atendidos especialmente su caudal, rentas, medios de subsistencia, nivel de
gastos u otros elementos de juicio que el Juez considere apropiados. Si el
condenado viviere exclusivamente de su trabajo, el día multa no podrá exceder
del monto de su salario diario. El límite máximo es de trescientos sesenta días
multa.
Ejecución de la multa.
ARTÍCULO 54.-
Por resolución posterior el Juez podrá, atendida la
situación económica del condenado, acordar un plazo o autorizar el pago de la
multa en cuotas, siempre que la garantice con cauciones reales o personales; el
Juez tendrá facultad para prescindir prudencialmente de dichas garantías. Estos
beneficios podrán ser revocados por incumplimiento en el pago o cuando mejore
sensiblemente la condición económica del condenado.
ARTÍCULO 55.-
El Instituto de
Criminología, previo estudio de los caracteres sicológicos, siquiátricos
y sociales del interno, podrá autorizar al condenado que haya cumplido por lo
menos la mitad de la condena, o al indiciado, para que descuente o abone la
multa o la pena de prisión que le reste por cumplir o que se le llegue a
imponer, mediante el trabajo en favor de
ARTÍCULO 56.-
Si el condenado no pagare la multa, sin perjuicio de
la facultad del Juez, de hacerla efectiva en los bienes de aquél o de su
garante.
( Texto modificado por Resolución de
Cuando la multa se convierte en prisión, ésta no podrá
exceder de un año.
El condenado podrá en cualquier tiempo pagar la multa,
descontándose de ella la parte proporcional a la prisión cumplida.
Cuando se impongan conjuntamente las penas de multa y
prisión, se adicionará a esta última la que corresponda a la multa convertida”.
Como es sabido, conforme la
normativa transcrita, la ejecución de las multas presentaba serios problemas de
efectividad, principalmente debido a la ausencia de poderes por parte del Juez
para coaccionar al infractor a cancelar el importe de la multa. Sobre este tema
puede verse la sentencia de
Es
razonable, en consecuencia, entender que dicho problema constituyó otra de las
razones objetivas por las cuales el legislador reformó el artículo 612, de modo
que en lugar de remitirse al Código Penal se estableciera el procedimiento de
ejecución de sentencia del proceso ordinario laboral – el cual prevé el embargo
coercitivo- como el íter para hacer efectivas las
multas por infracciones a las leyes laborales. No está de más puntualizar que
justamente los artículos 53 y 56 del Código Penal fueron reformados
posteriormente por
Como conclusión preliminar, la
reforma del numeral 612 del Código de Trabajo ha tenido por objeto, en primer
lugar, fortalecer – mediante la provisión de una nueva fuente de
financiamiento- el régimen no contributivo del seguro social. Luego, constituye
una respuesta al problema de la inefectividad de las
multas.
Sin embargo, no es posible aseverar que la reforma operada por la vía del numeral
88, inciso c, de
b)
Los artículos 327 y 612 del Código de Trabajo no son
incompatibles entre sí.
El
capítulo X que aquí nos ocupa forma parte integral del Título IV del Código de
Trabajo, denominado “De la protección a
los trabajadores durante el ejercicio del trabajo” y contiene una serie de
disposiciones atinentes a las multas que deben imponerse en ocasión de las
infracciones a las leyes de la seguridad social.
Concretamente,
el numeral 310 tipifica las infracciones sancionadas con multas. En detalle, la
norma establece como infracciones las siguientes conductas:
·
No asegurar contra riesgos del trabajo a los
trabajadores bajo su dirección y dependencia.
·
No declarar, para efectos del seguro contra riesgos
del trabajo, el salario total devengado por los trabajadores.
·
Presentar el informe de planillas en forma
extemporánea.
·
No cumplir con la obligación de informar,
oportunamente, la ocurrencia de cualquier riesgo del trabajo.
·
Alterar la forma, circunstancia y hecho de la forma en
que ocurrió un accidente laboral.
·
Incumplir las disposiciones referentes a la salud
ocupacional.
·
Por la ocurrencia de un accidente de trabajo
ocasionado por falta inexcusable.
·
Cualquier otra infracción.
Asimismo,
señala que el monto de la multa se regirá por lo previsto en el artículo 614 de
la misma Ley.
El
artículo 312 sanciona la reincidencia y el numeral 311 impone una multa al
funcionario público que autorice actos jurídicos en detrimento de las normas de
salud ocupacional. Los ordinales 314 y 315 establecen la competencia de los
Juzgados de Trabajo para conocer de los procedimientos por infracciones a las
leyes laborales. Los artículos 316, 317, 318 y 319 regulan lo concerniente a la
legitimación para interponer una denuncia y la forma de esta denuncia. Los
artículos 320, 321, 322, 323, 324, 325, 326 y 328 reglan distintos aspectos del
procedimiento que debe seguirse para juzgar las infracciones a las leyes de
salud ocupacional. El numeral 309 señala que la aplicación de este tipo de
multas debe guiarse por las reglas generales para la aplicación de multas
previstas a partir del numeral 608 del Código de Trabajo (Sección Segunda,
Título X). Finalmente, el artículo 327, que ya ha sido transcrito,
determina que para el cobro de las multas establecidas en el título cuarto, los
jueces de trabajo deberán actuar conforme lo ordenan los numerales
Se trata,
en virtud de lo antecedente, de normas destinadas a regular específicamente la
materia relacionada con las multas derivadas de infracciones a la normativa de
riesgos del trabajo. Regulación especial que se distingue de lo establecido por
el mismo Código de Trabajo, en su sección segunda del título X, donde se
encuentran las reglas generales aplicables a las multas derivadas de
infracciones a las leyes laborales.
Es
también digno de mención que no obstante la especialidad del capítulo X del
Título IV, tanto los numerales 309 como el 310 remiten a la sección segunda del
título X para integrar materias no comprendidas en la normativa especial.
En
consecuencia, lejos de que se pueda suponer que nos hallamos ante una
derogatoria tácita, entre las disposiciones del capítulo X, título IV y la
sección II, título X existe una relación de norma especial- norma general. De
tal suerte, que a pesar de las diferencias entre sus regulaciones, es indudable
que ambas pueden convivir dentro del mismo ordenamiento, dado que la normativa
especial que regula el cobro de las multas por infracciones a la normativa de
salud ocupacional no obsta para la aplicación de la normativa general en
materia de infracciones a las leyes de trabajo, ni viceversa.
Claro
está que tampoco existe incompatibilidad manifiesta entre los numerales 327 y
612 del Código Laboral. Es de notar que el numeral 612 regula lo concerniente
al “(...)cobro de las multas establecidas en este código(...)”, en tanto que
el numeral 327 ordena lo concerniente al “(...)
cobro de las multas que se establecen en este título(...), por lo que
debemos entender que este último constituye una norma especial frente a la
generalidad del artículo 612. Como norma especial, tiene la pretensión de
regular un supuesto específico, que no es otro que el procedimiento de cobro y
destino de las multas impuestas por las infracciones enumeradas en el artículo
310. La especialidad de la materia determina que el procedimiento a seguir para
el cobro sea el dispuesto en el mismo artículo 327; por ende, el establecido
actualmente por el Código Penal para hacer efectivas las multas.
La
especialidad del artículo 327 no se limita al procedimiento de cobro de las
multas. Por el contrario, abarca el destino del importe de las multas. Por lo
que las multas cobradas en razón de las violaciones a las normas de salud
ocupacional deberán destinarse al Consejo de Salud Ocupacional, para el fondo
de prevención de riesgos del trabajo. Es obvio que en esta materia, la
aplicación del numeral 327 en ningún modo afecta lo dispuesto por el 612 ya que
no impide que lo recaudado por causa de las demás infracciones de las leyes
laborales deba distribuirse conforme lo ordena dicho mandato.
A
modo de epílogo, es oportuno señalar que no obstante la reforma del numeral 612
del Código de Trabajo, no es dable entender que el numeral 88, inciso c, de
Recuérdese que la incompatibilidad se produce cuando
resulta imposible aplicar una norma sin violar la otra, Lo que permite concluir
que entre ambas existe una relación de contrariedad, como sucede en la
antinomia normativa. Pero que esa
incompatibilidad no admite considerar que se está propiamente ante una
derogación tácita de alguna de las normas. Por lo que más que ante un proceso
de derogación, se está ante un proceso de interpretación dirigido a determinar
cuál es la norma prevalente y, por ende, aplicable en un caso concreto.
CONCLUSIONES:
Con
fundamento en lo expuesto, es criterio de
1.- El artículo 612 del Código de Trabajo
constituye la norma general para el cobro de las multas derivadas por
infracciones a las leyes de trabajo, así como en lo relativo al destino de los
dineros recaudados por ese concepto.
2.- Dicho artículo fue reformado por el
numeral 88, inciso c, de
3.- Asimismo, la reforma abarca el destino de
las multas por infracciones a las leyes de trabajo, a efecto de fortalecer el
régimen no contributivo del seguro social.
4.- El artículo 327 del Código de Trabajo
constituye norma especial aplicable a la materia de violaciones a las normas de
salud ocupacional. En razón de su especialidad, sus disposiciones regulan el
procedimiento y destino de las multas que por este concepto se cobren.
5.- Los numerales 327 y 612 del Código de
Trabajo no establecen disposiciones incompatibles entre sí, por lo que pueden
ser aplicadas a los supuestos que regulan.
6.- Cabe considerar, entonces, que el
artículo 88, inciso c) de
7.- Por consiguiente, en tratándose de las
multas derivadas de las infracciones a las normas sobre riesgos del trabajo
prevalece lo dispuesto en dicho Capítulo por sobre lo regulado en la sección II
del título X, del mismo Código.
8.- El Consejo de Salud Ocupacional es un
órgano de carácter técnico y sujeto plenamente a jerarquía del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social. En su favor no se ha operado una desconcentración
de funciones.
9.- Se
reconsideran de oficio los dictámenes C-219-98 de 22 de octubre de 1998 y
C-247-98 del 18 de noviembre de 1998 en cuanto establecen expresamente que el
Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado con grado mínimo.
10.- En igual
sentido, se aclaran los pronunciamientos C-021-2000 de 8 de febrero de 2000
y C-351-2001 de 18 de diciembre de 2001
y N° OJ–131-2002
de 16 de setiembre del 2002, que reproducen los dictámenes reconsiderados.
Pronunciamientos que se mantienen en sus otros extremos.
De
usted muy atentamente,
Dra. Magda Ines Rojas Chaves Lic.
Jorge Oviedo Alvarez
Procuradora Asesora Abogado de
Procuraduría
MIRCH/JOA/mvc
C-484-2006
CONSEJO DE SALUD
OCUPACIONAL. NATURALEZA JURIDICA. MULTAS INFRACCION NORMAS DE SALUD
OCUPACIONAL. DESTINO. PROCEDIMIENTO. MULTAS POR INFRACCION LEYES DE TRABAJO.
DESTINO. PROCEDIMIENTO. INEXISTENCIA
ANTINOMIA NORMATIVA.
Si el inciso c) del artículo 88 de
Si el numeral 327 de dicho capítulo ha sido
derogado por incompatibilidad con las reformas que modificaron el ordinal 612
del Código de Trabajo. Sobre este particular, se requiere el dictamen de este
Despacho sobre el destino de los dineros que se colecten por concepto de multas
aplicadas en razón de infracciones a la normativa de riesgos del trabajo.
1-. El
artículo 612 del Código de Trabajo constituye la norma general para el cobro de
las multas derivadas por infracciones a las leyes de trabajo, así como en lo
relativo al destino de los dineros recaudados por ese concepto.
2-. Dicho
artículo fue reformado por el numeral 88, inciso c, de
3-. Asimismo,
la reforma abarca el destino de las multas por infracciones a las leyes de
trabajo, a efecto de fortalecer el régimen no contributivo del seguro social.
4-. El
artículo 327 del Código de Trabajo constituye norma especial aplicable a la
materia de violaciones a las normas de salud ocupacional. En razón de su
especialidad, sus disposiciones regulan el procedimiento y destino de las
multas que por este concepto se cobren.
5-. Los
numerales 327 y 612 del Código de Trabajo no establecen disposiciones incompatibles
entre sí, por lo que pueden ser aplicadas a los supuestos que regulan.
6-. Cabe
considerar, entonces, que el artículo 88, inciso c) de
7-. Por
consiguiente, en tratándose de las multas derivadas de las infracciones a las
normas sobre riesgos del trabajo prevalece lo dispuesto en dicho Capítulo por
sobre lo regulado en la sección II del título X, del mismo Código.
8-. El
Consejo de Salud Ocupacional es un órgano de carácter técnico y sujeto
plenamente a jerarquía del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En su
favor no se ha operado una desconcentración de funciones.
9-. Se reconsideran de oficio los dictámenes C-219-98 de 22 de octubre de 1998 y C-247-98 del 18 de noviembre de 1998 en cuanto establecen expresamente que el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano desconcentrado con grado mínimo.
10-. En igual sentido, se aclaran los pronunciamientos C-021-2000 de 8 de febrero de 2000 y C-351-2001 de 18 de diciembre de 2001 y N° OJ–131-2002 de 16 de setiembre del 2002, que reproducen los dictámenes reconsiderados. Pronunciamientos que se mantienen en sus otros extremos.