Dictamen : 468 - del 22/11/2006

C-468-2006

22 de noviembre de 2006

Licenciada

Ana Cristina Rodríguez Valenciano

Secretaria de Junta Directiva

Fondo Nacional de Becas

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio JD-046-2006, del 30 de enero de 2006, por medio del cual nos comunica la decisión adoptado por la Junta Directiva de FONABE en el acuerdo n.° 48 de su sesión ordinaria n.° 04-2006 del 25 de enero de 2006. En dicho acuerdo se dispuso consultar a esta Procuraduría “[…] si la Directora Ejecutiva titular de FONABE tiene derecho al cómputo, goce o acumulación de los días de vacaciones que se hubieran generado durante el periodo en que estuvo separada de su puesto, en virtud del procedimiento administrativo del que fue objeto y considerando que se dio una suspensión efectiva de la prestación laboral”.

Se nos indica que mediante el acuerdo n.° 274 de la sesión n.° 26-04 del 22 de setiembre de 2004, la Junta Directiva de FONABE acordó suspender con goce de salario, a partir del 22 de setiembre de 2004, a la Directora Ejecutiva de ese órgano, Licda. Julia de la O. Murillo. Lo anterior mientras se llevaba a cabo un procedimiento administrativo instaurado contra la señora De la O.

Agrega que en la etapa final del procedimiento administrativo mencionado, la señora De la O interpuso un recurso de amparo, como consecuencia del cual, la Sala ordenó, en su resolución de las 18:33 horas del 5 de octubre de 2005 “Disponer lo necesario para que se restituya a la actora en su cargo de Directora Ejecutiva del Fondo Nacional de Becas, con efecto retroactivo al momento de su despido y, en consecuencia, se tramiten las incapacidades que haya presentado y a la fecha no se hayan admitido”.

Manifiesta que por acuerdo n.° 722 de la Junta Directiva de FONABE, adoptado en la sesión n.° 40-05 del 12 de octubre de 2005, se ordenó la reincorporación de la señora De la O a su puesto, por lo que el lapso durante el cual estuvo suspendida con goce de salario fue el comprendido entre el 22 de setiembre de 2004 y el 26 de octubre de 2005, fecha esta última en que se produjo su reinstalación.

I.- Sobre la naturaleza de nuestro pronunciamiento

La consulta que se nos plantea versa sobre un caso concreto, como lo es, el derecho que podría tener la Licda. Julia de la O Murillo de que le sea tomado en cuenta para el cómputo, goce o acumulación de sus vacaciones, el período durante el cual estuvo suspendida de su puesto, con motivo de una investigación administrativa.

Esta Procuraduría se ha pronunciado, en reiteradas ocasiones, sobre la improcedencia de atender gestiones consultivas con esas características. Así, a manera de ejemplo, en nuestro dictamen C‑194‑94 del 15 de diciembre de 1994, indicamos lo siguiente:

“...el asesoramiento técnico‑jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios...". (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al original).

A pesar de lo anterior, y en un afán de colaborar con el Fondo Nacional de Becas, nos pronunciaremos sobre el tema en consulta, con la advertencia de que lo haremos en términos generales, a efecto de que sea el órgano consultante, utilizando los elementos de juicio de que dispone -así como los que aquí se le suministrarán- el que resuelva en definitiva la situación concreta que motiva su gestión.

II.- El trabajo continuo como presupuesto para adquirir el derecho a vacaciones

Las vacaciones han sido definidas en doctrina como “… el derecho al descanso ininterrumpido –variable desde unos días hasta más de un mes– que el trabajador tiene, con goce de su remuneración, al cumplir determinado lapso de prestación de servicios”. (Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, Editorial Heliastra, S.R.L., 28 edición, 2003, Tomo VIII, p. 296).

En nuestro país, el derecho a disfrutar vacaciones anuales remuneradas fue previsto en el artículo 59 de la Constitución Política. Según dicha norma, “[…] Todos los trabajadores tendrán derecho a […] vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca”. (El subrayado es nuestro).

Por su parte, el Código de Trabajo, en su artículo 153, dispone lo siguiente:

“Artículo 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.

En caso de terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo.

No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste.” (Así reformado por la ley n.° 4302 de 16 de enero de 1969, artículo 1º. El subrayado es nuestro).

Como puede comprobarse de la lectura de las normas transcritas, la prestación efectiva y continua del servicio es uno de los requisitos fundamentales para que surja el derecho a disfrutar vacaciones remuneradas.

En el mismo sentido, la Sala Segunda de la Corte ha sostenido que en los casos en los cuales no existe la prestación del servicio, no procede el reconocimiento de vacaciones:

“Obsérvese que el artículo 153 del Código de Trabajo, que establece el derecho a vacaciones anuales remuneradas, hace la fijación tomando en cuenta la existencia de labores continuas al servicio de un solo patrono, lo cual implica un supuesto de trabajo realizado que amerite el descanso, lo que no se da en el sub lite.” (Sala Segunda, sentencia n.° 182-90 de las 9:40 horas del 9 de noviembre de 1990).

“[…] como acertadamente lo ha considerado el Tribunal a quo, es la efectiva y continua prestación del servicio, en que consiste el trabajo del funcionario, lo que da origen a un derecho a percibir un descanso legalmente garantizado. Precisamente, el fundamento de las vacaciones es otorgar la oportunidad de que el empleado recobre la energía psicofícia (sic.) desplegada en su trabajo, mediante el descanso correspondiente. Presupuesto de ellas, lo es que el empleado haya laborado durante el tiempo que la ley dispone, para que tenga derecho a ese descanso. En el sub júdice, ese presupuesto no está presente. Independientemente de que la no prestación laboral se debiera a un despido, que se ha calificado como desvinculado del procedimiento legal aplicable, es lo cierto que el actor no laboró, en el terreno de los hechos, durante el lapso que ha pretendido que se le cancelen las vacaciones. Esa circunstancia, y la naturaleza dicha del derecho a vacaciones, hacen que falte el supuesto de hecho requerido por la normativa del artículo 153 y siguientes del Código Laboral –aplicable en ausencia de norma administrativa pertinente–, para que sea procedente el acogimiento de ese extremo del ‘petitus’.” (Sala Segunda, sentencia n.° 11 de las 8:30 horas del 11 de enero de 1991).

“Sobre el extremo de vacaciones, nótese que el artículo 153 del Código de Trabajo establece: ‘Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrón...’.- Se desprende del numeral anterior que, la fijación de aquéllas se debe hacer tomando en cuenta la existencia de labores continuas al servicio de un mismo patrono, lo cual implica un supuesto de trabajo realizado que amerite el descanso, lo que no se da en el sub- lite pues, la actora, se encontraba suspendida de su relación laboral con el Estado.” (Sala Segunda, sentencia n.° 150-95 de las 15:30 horas del 5 de mayo de 1995).

“El reclamo por vacaciones, es improcedente. En lo que se refiere al período cubierto por los salarios caídos, según la sentencia del Tribunal de Servicio Civil, si no hubo trabajo efectivo, no puede existir un descanso que haya de ser compensado. Obsérvese que el artículo 153 del Código de Trabajo, que es el que establece el derecho a vacaciones anuales remuneradas, hace la fijación tomando en cuenta la existencia de labores continuas, al servicio de un solo patrono, lo que implica un supuesto de trabajo realizado que amerite descanso y ello no se da en el sub lite”. (Sala Segunda, sentencia n.° 274 de las 16:10 horas del 25 de setiembre de 1996).

Nótese entonces que la prestación continua de servicios es la regla que impera para el reconocimiento del derecho a vacaciones; no obstante, existen casos en los cuales la ley admite la continuidad del cómputo del plazo aun cuando no haya habido prestación efectiva del servicio, asunto del que nos ocuparemos seguidamente.

III.- Consecuencias de la falta de continuidad en la prestación del servicio

Como ya mencionábamos, existen situaciones excepcionales en las que a pesar de no haber prestación efectiva de servicios, no se produce la ruptura de la continuidad del trabajo para efectos del reconocimiento vacacional. Esas situaciones están reguladas en el último párrafo del artículo 153 del Código de Trabajo, norma que ante la ausencia de disposición legal específica en el ámbito del empleo público, es aplicable también a ese tipo de relaciones.

Sobre la aplicación del artículo 153 del Código de Trabajo a las relaciones de empleo público, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 4571-97 de las 12:54 horas del 1° de agosto de 1997, indicó lo siguiente:

“Si como se dijo, el Estatuto no establece regla o principio alguno, en cuanto a las causas que podrían dar lugar a la suspensión de la continuidad del plazo de cincuenta semanas aludido, y por ello se trata de materia no susceptible de regulación por la vía del decreto ejecutivo –mucho menos por la del autónomo en sus diversas manifestaciones– debe aplicarse a los servidores públicos, en este caso, las previstas para los demás trabajadores en el Código de Trabajo, que en su artículo 153 dispone […]” .

Las situaciones que de conformidad con el artículo 153 citado no interrumpen la continuidad del plazo requerido para tener derecho al reconocimiento de vacaciones son “…las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste”.

En todo caso, independientemente de que una suspensión con goce de salario para llevar a cabo una investigación administrativa interrumpa o no el plazo para que surja el derecho a disfrutar de vacaciones, es importante indicar que cuando se deja de prestar el servicio durante un período igual o superior a cincuenta semanas, no puede reconocerse vacaciones respecto a ese lapso, pues en tal supuesto no habría “interrupción” sino ausencia total de servicios durante dicho período.

Ya esta Procuraduría se ha pronunciado sobre el punto en varias ocasiones, de lo cual dan fe los siguientes extractos:

“[…] como se sostiene acertadamente en el criterio legal que se acompaña, los períodos en que no exista prestación del servicio que aquí interesan, deben ineludiblemente estar ubicados ‘…dentro de las cincuenta semanas necesarias para adquirir derecho a vacaciones…’; o sea, que resultaría del todo absurdo pretender el disfrute de vacaciones anuales pagadas, en casos donde no ha existido del todo ‘un supuesto de trabajo realizado que amerite el descanso’ (al decir de dos sentencias de Casación de los años 1995 y 1996 que analizaron el tema), durante las cincuenta semanas que generan ese derecho”. (C-293-2001 del 23 de octubre de 2001).

“[…] no resulta posible sostener, con fundamento en el párrafo tercero del citado artículo 153, que ante suspensiones, o interrupciones (según el término de la norma) del vínculo jurídico-laboral que sobrepasen las cincuenta semanas, proceda el disfrute de vacaciones anuales remuneradas, por cuanto faltaría el supuesto de hecho establecido en la disposición legal, sea, el indicado plazo en semanas generador del derecho. Sostener lo contrario llevaría a posiciones absurdas, tales como otorgar vacaciones a servidores que han solicitado permisos (por un año o más) para trabajar en la empresa privada.

Por ello, cuando se habla de que ‘no interrumpirán la continuidad del trabajo’, necesariamente debe entenderse que la norma se refiere a lapsos donde hay prestación del servicio dentro del período de cincuenta semanas, puesto que, no se podría pensar en la interrupción de algo inexistente, como ocurriría si no se han prestado servicios, en su totalidad, durante las cincuenta semanas. (C-229-2002 del 5 de setiembre de 2002, reiterado en el C-282-2002 del 21 de octubre de 2002).

“[…] las licencias sin goce de salario otorgadas en el sector público menores de cincuenta semanas, son las que tienen la virtud de no interrumpir la continuidad del trabajo, y por ende, es factible que se genere derecho al disfrute vacacional, computando lo que realmente trabajó.” (C-163-2005 del 4 de mayo de 2005).

“[…] en lo que respecta a los permisos sin goce de salario, solamente aquellos que no sobrepasen las cincuenta semanas, –presupuesto establecido en los artículos 59 constitucional y 153 del Código de Trabajo– son los que tienen la virtud de no interrumpir la continuidad laboral para los efectos del reconocimiento del derecho a las vacaciones de los mencionados funcionarios. Caso contrario, no es posible estimar los permisos que sobrepasen el indicado tiempo […]” (C-212-2006 del 26 de mayo de 2006).

Con fundamento en lo expuesto, debemos indicar que cuando se produce una interrupción en la continuidad del servicio que se prolongue por cincuenta semanas o más, el lapso de dicha interrupción no es útil para el cómputo de vacaciones, aunque la causa que la produzca pueda estar contemplada en el párrafo último del artículo 153 del Código de Trabajo. La justificación para ello es clara: no puede generar derecho al reconocimiento de vacaciones una “interrupción” del servicio durante un lapso mayor al que sirve de base para el otorgamiento del descanso.

IV.- Conclusión

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que no son útiles para el cómputo de vacaciones, aquellas interrupciones en la continuidad del servicio que se prolonguen por cincuenta semanas o más, independientemente de que esa interrupción esté prevista o no en el párrafo último del artículo 153 del Código de Trabajo.

De la señora Secretaria de la Junta Directiva de FONABE, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

Jcmm/dahs