Dictamen : 453 - del 10/11/2006

C-453-2006

10 de noviembre de 2006

Licenciado

José Alberto Acuña Ulate

Gerente de Pensiones

Caja Costarricense de Seguro Social

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio GDP-15756-06, del 27 de abril último, por medio del cual nos solicita “[…] que se rinda Dictamen de conformidad con lo establecido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de ratificar la declaratoria de Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del acto administrativo que otorgó pensión por invalidez al asegurado XXX, sea la resolución N° 109170565-04 del 17 de febrero de 2004 y que aprobó la misma a partir del 13 de enero de 2004 […]”.

I.- ANTECEDENTES RELEVANTES.

Del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1. El 7 de octubre de 2003, el señor XXX presentó ante la sucursal de la Caja Costarricense de Seguro Social de Nicoya, una solicitud para que se le otorgara una pensión por invalidez. (Ver folios 1 y 2 del expediente administrativo).

2. En el momento en que el señor XXX presentó la solicitud de pensión, contaba con 28 años de edad. (Ver copia de la cédula de identidad a folio 3 del expediente administrativo).

3. En el documento denominado “Detalle de Salarios Acumulado”, elaborado por la funcionaria Deny María Barrantes Romero, autorizado por la Jefatura de la Sucursal de Nicoya, se hizo constar que el señor XXX, al 2 de setiembre de 2003, tenía un total de 28 cotizaciones reportadas. (Ver folios 4 y 5 del expediente administrativo).

4. El 13 de enero de 2004, en su sesión n.° 2004-01, la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez declaró inválido al señor XXX. (Ver folio 9 del expediente administrativo).

5. Mediante el oficio SN-IVM-013-2004, del 28 de enero de 2004, el Jefe de la Sucursal de Nicoya le comunicó al señor XXX que la Comisión Calificadora “LE APROBÓ EL ESTADO DE INVALIDEZ”. (Ver folio 10 del expediente administrativo).

6. En el documento denominado Reporte de Estudio para Pensión, elaborado por el funcionario Sergio Guevara Rojas, autorizado por la Jefatura de la Sucursal de Nicoya, consta que en los veinticuatro meses anteriores a la declaratoria de invalidez (comprendidos en el período que va de enero de 2002 a enero de 2004) el señor XXX solamente tenía reportada una cotización. (Ver folio 14 del expediente administrativo).

7. Que mediante la resolución n.° 109170565-04 del 17 de febrero de 2004, notificada el 1 de marzo de 2004, se le comunicó al señor XXX que se le otorgaba pensión por invalidez por el monto de cuarenta mil colones mensuales (¢40,000.00). (Ver folio 17 del expediente administrativo).

8. Que mediante oficio DAP-061-05 del 25 de enero de 2005, la Dirección de Administración de Pensiones comunicó a la Dirección Regional de Sucursales de la Región Chorotega, que con motivo de la elaboración del Informe de Control de Gestión realizado en la Sucursal de Nicoya, se detectaron irregularidades en el expediente de pensión por invalidez del señor XXX. Lo anterior debido a que según el análisis del equipo, no cumplía con el requisito previsto en el inciso a) del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte, el cual exigía, de acuerdo a la edad del señor XXX, haber aportado al menos doce cuotas mensuales dentro de los últimos veinticuatro meses anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, siendo que en este caso, el asegurado solamente había aportado una cuota dentro de ese período. (Ver folio 19 del expediente administrativo).

9. Que mediante oficio DRSCH-745-2005, la Dirección Regional de Sucursales de la Región Chorotega, remitió el expediente administrativo de pensión por invalidez del señor XXX a la Gerencia de Pensiones. Esto a efecto de que se procediera a abrir el procedimiento ordinario para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que le otorgó la pensión al señor XXX. (Ver folio 23 del expediente administrativo).

10. - Que mediante resolución n.° GDP 44238-2005 del 21 de noviembre de 2005, la Gerencia de Pensiones ordenó abrir el procedimiento respectivo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 109170565-04 del 17 de febrero de 2004. Asimismo en ese acto se nombró como órgano director unipersonal del procedimiento al Lic. Juan Abdel Escalante Espinoza. Esa resolución fue notificada al interesado el 21 de diciembre de 2005. (Ver folios del 37 al 41 del expediente administrativo).

11. - Que mediante resolución del 9 de enero de 2006, el órgano director dictó la resolución inicial del procedimiento. En esa resolución se advierte sobre la posible irregularidad que vicia la resolución n.° 109170565-04, indicando al efecto que no cumple con el inciso a) del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. Asimismo, se indica que el objeto del procedimiento es declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución n.° 109170565-04 que otorgó pensión por invalidez al señor XXX y se convoca para audiencia oral y privada a celebrarse el 2 de febrero de 2006. Esta resolución fue notificada el 10 de enero de 2006. (Ver folios 44-50 del expediente administrativo).

12. - El 2 de febrero de 2006 se celebró la audiencia oral y privada a la cual compareció el señor XXX, quien expuso que la insuficiencia de las cotizaciones se produjo en virtud de que diversos patronos para los que él trabajó entre 1999 y 2002, no reportaron las cuotas obrero patronales. Asimismo, manifestó que en caso de suprimirse su pensión, se ocasionaría un grave daño a su familia. (Ver 52-53 del expediente administrativo).

13. - Mediante memorial sin número de fecha 14 de febrero de 2006, el órgano director rindió su informe final, en el que recomendó declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución que otorgó el derecho de pensión por invalidez del señor XXX. Se indica en dicho informe que la resolución que se pretende anular violentó el inciso a) del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. (Ver folios del 56 al 64 del expediente administrativo).

14. - Con instrucciones de la Gerencia de Pensiones, y mediante resolución del 27 de febrero de 2006, el órgano director anuló la comparecencia oral y privada que se celebró el 2 de febrero de ese mismo año, por cuanto detectó un vicio en la intimación realizada al señor XXX en la audiencia. Consecuentemente, se dejó también sin efecto el informe final. En esa misma resolución, el órgano director convocó a las partes a una nueva audiencia oral y privada, a celebrarse el 27 de marzo de 2006. Esta resolución fue notificada el 28 de febrero de 2006. (Ver folios 66 al 71 del expediente administrativo).

15. - El 27 de marzo de 2006 se celebró la audiencia oral y privada, a la cual compareció el señor XXX, quien alegó que él presentó la solicitud de pensión de buena fe, por lo que considera injusto que le cobren las sumas devengadas. Asimismo, manifestó que suprimir su pensión le ocasionaría un grave daño a su familia. (Ver folios 77 –79 del expediente administrativo).

16. - Mediante resolución dictada a las 15:00 horas del 31 de marzo de 2006, el órgano director rindió a la Gerencia de Pensiones su informe final. En ese documento, el órgano director recomienda declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución que otorgó el derecho de pensión por invalidez del señor XXX. En ella se indica que dicha resolución violentó el inciso a) del artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte. (Ver folios del 103-117 del expediente administrativo).

II.- SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO DECLARATIVO DE DERECHOS.

En principio, la Administración se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos suyos que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos, la Administración debe acudir a la vía judicial, y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declarativos de derechos, se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados ni dejados sin efecto arbitrariamente por la Administración.

A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración, y es la contenida en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De conformidad con esa norma, la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Dicho artículo dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 173.-

1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.”

En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (Sobre el tema, pueden consultarse nuestros dictámenes C-200-83, C-062-88 y C-165-93).

Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que confiere a la Administración el artículo 173 mencionado, el legislador dispuso que de previo a la declaratoria de nulidad, debe obtenerse un dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el cual se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad que se pretende declarar.

De igual manera, el inciso 3 de dicho artículo establece el deber de la Administración de realizar un procedimiento administrativo de previo a declarar la anulación del acto administrativo, todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado.

III.- RESPECTO A LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA EN EL CASO CONCRETO SOMETIDO A NUESTRO CONOCIMIENTO.

Luego del análisis de los elementos de juicio que constan en el expediente administrativo que nos fue remitido en su momento, considera este Órgano Asesor que en la especie sí existe una nulidad susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

En ese sentido, el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte vigente a la fecha en que se declaró la invalidez del señor XXX disponía lo siguiente:

“Artículo 6°—Tiene derecho a pensión por invalidez el asegurado que sea declarado inválido por la Comisión Calificadora, conforme a lo previsto en el artículo 8º de este Reglamento y que haya reportado el número de cotizaciones según edad al momento de la declaratoria, de acuerdo con la tabla siguiente:

	*Cotizaciones*		*Cotizaciones*
*Edad*	*Mínimas*	*Edad*	*Mínimas*
*(años cumplidos)*	*(meses)*	*(años cumplidos)*	*(meses)*
24 o menos	12	43	90
25	16	44	96
26	20	45	102
27	24	46	108
28	28	47	114
29	32	48	120
30	36	49	120
31	40	50	120
32	44	51	120
33	48	52	120
34	52	53	120
35	56	54	120
36	60	55	120
37	64	56	120
38	68	57	120
39	72	58	120
40	76	59	120
41	80	60 y más	120
42	84

Además, se requiere que el asegurado haya aportado, dependiendo de su edad, el número de cotizaciones que se detalla a continuación:

a) Al menos doce cuotas mensuales, dentro de los últimos veinticuatro meses anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, si el riesgo ocurre antes de los cuarenta y ocho años de edad.

b) Al menos veinticuatro cuotas mensuales, dentro de los últimos cuarenta y ocho meses anteriores a la declaratoria del estado de invalidez, si la invalidez ocurre después de los cuarenta y ocho años de edad.

Asimismo, tiene derecho a pensión por invalidez el asegurado que haya aportado a este seguro ciento ochenta cuotas mensuales o más.

Cuando con anterioridad al momento de la declaratoria de la invalidez, existiere una incapacidad contínua o la Comisión Calificadora dictamine que la condición del padecimiento haya impedido al asegurado o asegurada laborar, el período dentro del cual se debe haber cotizado se contará en relación con el inicio de la incapacidad o condición del padecimiento y no de la declaratoria. En cualquier caso, la vigencia del derecho se determinará de acuerdo con lo que establece el artículo 19 de este Reglamento”. (El subrayado es nuestro).

Nótese entonces que de conformidad con la norma transcrita existen tres requisitos que deben satisfacerse para obtener una pensión por invalidez del régimen de invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, a saber: 1) la declaratoria de invalidez extendida por la Comisión Calificadora del Estado de Invalidez; 2) un número de cotizaciones mínimas, cuya cantidad depende de la edad del asegurado al momento de la declaratoria de invalidez; y, 3) un número de cotizaciones inmediatamente anteriores a la declaratoria de invalidez, cuya cantidad depende también de la edad del asegurado al momento de la declaratoria de invalidez.

En el caso del señor XXX, su edad al momento de la declaratoria de invalidez era de 28 años (ver antecedente número 2), por lo que debía tener como mínimo 28 cotizaciones en total, 12 de las cuales debió haberlas aportado dentro de los 24 meses anteriores a la declaratoria del estado de invalidez.

Si bien el señor XXX cumplía el requisito de haber sido declarado inválido y de haber aportado 28 cuotas en total como mínimo, no cumplía con el de haber aportado 12 cuotas dentro de los 24 meses inmediatamente anteriores a la declaratoria del estado de invalidez (ver antecedente número 6), pues en ese período únicamente había aportado una cuota.

Por consiguiente, el acto que se pretende anular presenta un vicio claro, constatable con la sola confrontación del expediente administrativo con la norma transcrita. De ahí que la nulidad que genera ese vicio sea susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta.

Respecto a las características que debe reunir una nulidad para que sea susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos...” (Dictamen C-140-87 del 14 de julio de 1987. En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de enero de 1999, el C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella ‘... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.’ (‘Tratado de Derecho Administrativo’, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995. En sentido similar véanse los dictámenes C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

En el caso que nos ocupa, la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y obvia, por lo que resulta innecesario acudir a la interpretación o exégesis para constatar su existencia.

El incumplimiento de uno de los requisitos básicos para otorgar la pensión al señor XXX vicia el motivo del acto (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública), y se traduce, a su vez, en una afectación del elemento contenido (artículo 132 de la Ley General ya citada), puesto que el otorgamiento de la pensión en las circunstancias apuntadas no encuentra respaldo en el ordenamiento jurídico. Por último, el fin del acto administrativo (artículo 131 de la Ley General) se ve afectado, puesto que la distorsión de los anteriores elementos reseñados tornan en cuestionable que el acto efectivamente sea conforme al interés público.

En todo caso, en el evento de que la Administración activa decida declarar la nulidad del acto que aquí se ha venido analizando, tal declaratoria procedería “… sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe”, según lo dispuesto en el artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública.

IV.- CONSIDERACIONES FINALES.

La Sala Primera de la Corte ha sostenido que tratándose de procedimientos administrativos incoados en el sector público “…la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas ‘cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión’ (artículos 166 y 223 ibídem)”. (Sentencia n.° 398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002).

En el caso del procedimiento administrativo que sirvió de base para la solicitud que nos ocupa, de la revisión del expediente administrativo no se observa la existencia de irregularidades que pudiesen haber causado indefensión al administrado, o que hubiesen cambiado la decisión final en aspectos importantes.

A pesar de lo anterior, consideramos necesario advertir a la institución gestionante lo siguiente:

A.- Es conveniente que el procedimiento tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, se tramite en forma independiente a aquellos procedimientos que tengan por objeto determinar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios involucrados. Esto a efecto de lograr una mayor claridad respecto al carácter, naturaleza y objeto del procedimiento. Sobre este punto, tómese en consideración lo dicho por la Procuraduría en el dictamen C-109-2005 del 14 de marzo de 2005.

B.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo que ha conferido derechos al particular, debe ser declarada por la propia Administración autora del acto y no por este Órgano Asesor. Para que la Administración emita tal declaratoria, se requiere que este Despacho rinda el dictamen afirmativo a que se refiere el inciso 1° del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; sin embargo, ello no significa que la declaratoria de nulidad pueda o deba ser “ratificada” por esta Procuraduría, como parece entenderlo el gestionante en el oficio GDP-15756-2005 del 4 de mayo último.

Adjunto devolvemos el expediente administrativo correspondiente.

Del señor Gerente de la División de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, atentos se suscriben;

MSc. Julio César Mesén Montoya Lic. Jorge Oviedo Álvarez

Procurador de Hacienda Abogado de Procuraduría

Jcmm/joa/dahs