Dictamen : 466 - del 21/11/2006

C-466-2006

21 de noviembre del 2006

 

 

Señora

Deynis Pérez Arguedas

Auditoria Interna

Municipalidad de Coto Brus

S. O.

 

Estimada señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, y luego de haber cumplido usted con los requerimientos que este Despacho advirtió mediante el Oficio APG-030-2006, de 25 de julio del 2006, se procederá a dar respuesta a su Oficio No. AI-128-2006 de 13 de julio del presente año, mediante el cual solicita el criterio jurídico acerca de lo siguiente:

 

 “ Si el artículo 155 del Código de Trabajo que dispone que “El patrono señalará la época en que el trabajador gozará de sus vacaciones (…), es aplicable a los Alcaldes Municipales, y si los Concejos Municipales pueden enviar a los Alcaldes a vacaciones forzadas, una vez que las hayan cumplido, y que el Alcalde suplente se haga cargo de la Administración Municipal, mientras el Alcalde Propietario disfruta de  las mismas.

Lo anterior por cuanto en algunas Municipalidades los Alcaldes no toman sus vacaciones y al final del período (4 años) para el cual fueron nombrados, le cobran a las Municipalidades las vacaciones no disfrutadas, resultando en muchos casos en una gran erogación para las Municipalidades, que como sabemos siempre están escasas de recursos.”

 

 

 

I.-  ANÁLISIS DE LO PLANTEADO:

 

Respecto del derecho al disfrute de las vacaciones de los Alcaldes Municipales, ya este Órgano Consultor de la Administración Pública, ha tenido oportunidad de referirse al tema.

 

En efecto, mediante el Dictamen No. 038, de 28 de enero del 2005, esta Procuraduría indicó claramente que el alcalde municipal es un funcionario público de carácter sui géneris, exceptuado de los principios estatutarios a que refiere, fundamentalmente, el artículo 192 constitucional, en tanto que por las características especiales del cargo, difiere del resto del funcionariado por la existencia de una relación de servicio no típicamente laboral,  sino de dirección o colaboración. Allí no median propiamente órdenes, sino  directrices, ligado casi siempre por una relación derivada de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. (Véase en ese sentido, la Sentencia No. 1119-90, de las 14.00 horas del 18 de septiembre de 1990, y artículos 12, 13 y 14 del Código Municipal, siguientes y concordantes)

 

El alcalde es elegido popularmente, mediante el mecanismo previsto en el artículo 14 del Código Municipal. Una vez nombrado de esa manera, viene a conformar el gobierno municipal con las atribuciones que esa normativa legal le otorga, aparte de que es un administrador general de la institución y jefe de las dependencias que la integran, según los numerales  12 y 17, inciso a), Ibidem.

 

Bajo esos presupuestos, dicho funcionario se configura dentro de lo establecido en el párrafo segundo y tercero del artículo 586 del Código de Trabajo, cuando expresa:

 

“ El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.”

Las personas que exceptúa el párrafo que precede no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

Asimismo, el párrafo siguiente de ese cuerpo normativo, señala:

 

“Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven.”

 

No obstante lo dispuesto en este último párrafo, cabe señalar que hasta la fecha no se han regulado los derechos de esa clase especial de funcionariado, por lo que continúa señalando literalmente esa disposición que, mientras no se dicten dichas normas, ese personal disfrutará de los beneficios que otorga el Código de Trabajo. Derechos que el legislador dejó a juicio del Poder Ejecutivo establecer, o en su caso, a los Tribunales de Trabajo, en tanto sean compatibles con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que ocupan.

 

Bajo esos parámetros jurídicos, y mediante el Dictamen de cita, este Órgano Consultor de la Administración Pública, procedió analizar el derecho al disfrute vacacional de los alcaldes, de la siguiente forma:

 

“Por consiguiente, y de conformidad con el párrafo tercero del artículo 586 del Código de Trabajo, al no existir ninguna disposición jurídica que venga a regular las vacaciones a esta clase especial de funcionarios, ni en el régimen jurídico municipal que les rige, no se les puede aplicar la normativa en punto a los derechos de los funcionarios comunes y corrientes. De ahí que en el pronunciamiento de referencia, se señaló puntualmente que la ausencia de norma que regule el derecho de vacaciones a aquellos altos funcionarios, no autoriza, vía interpretación, recurrir al inciso e) del artículo 146 del referido Código (que es de aplicación para los funcionarios comunes de las Municipalidades) para proceder a otorgar dicho beneficio a los alcaldes, precisamente por la índole del cargo dentro de la comunidad a la que sirve, según se dijo en líneas atrás.

 

No obstante ello, y en vista que a la fecha no se ha regulado ya sea por ley, decreto o acuerdo especial, la forma del disfrute de las vacaciones de esos altos cargos dentro de la Administración Pública, - tal y como lo ordena la citada disposición del Código Laboral-, cabe aclarar que, siendo ese  beneficio un derecho fundamental de toda persona que trabaja por cuenta ajena, a la luz de lo que disponen, fundamentalmente, los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2 y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, reconocido en el artículo 59 de nuestra Constitución Política, es innegable el otorgamiento a esa clase funcionarial, del disfrute anual de aquéllas, que en ningún caso podrían comprender menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; derecho que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud, (artículo 21 de la Constitución) según lo ha enfatizado  la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia  en Resolución No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993. Y es que el recién citado numeral 59, reconoce el derecho a las vacaciones tanto a los trabajadores de la empresa privada como a los servidores públicos, sin distinción alguna (véase al respecto la resolución Nº 0313-98 de las 15:48 horas del 20 de enero de 1998, de la Sala Constitucional. Y en igual sentido la resolución Nº 3835-96 de las 11:36 horas del 26 de julio de 1996, de ese mismo Tribunal), cuyo régimen jurídico constitucional se asienta en dos pilares fundamentales: las vacaciones anuales a que el trabajador tiene derecho son remuneradas, y además, como regla de principio, han de ser disfrutadas efectivamente, salvo las excepciones muy calificadas (véase al respecto, la resolución Nº 2001-05418 de las 15:14 horas del 20 de junio del 2001, de la Sala Constitucional, en la que se reconoce expresamente un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación).

No está demás indicar que, siempre a nivel internacional, encontramos el Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), sobre vacaciones pagadas, adoptado en Ginebra, en la Sesión de la Conferencia Nº 20 del 24 de junio de 1936, cuya entrada en vigor fue el 22 de setiembre de 1939, y que nuestro país no ratificó –y ya no puede hacerlo, porque luego de la revisión por el Convenio 132, ya no está abierto a ratificación-. Dicho instrumento internacional está dirigido a todas las personas empleadas en empresas y establecimientos, sean éstos públicos o privados (art. 1º), y les reconoce el derecho a vacaciones anuales pagadas (art. 2º), es decir, toda persona que tome vacaciones deberá percibir durante las mismas "su remuneración habitual", calculada en la forma que prescriba la legislación nacional (art. 3º, inciso a). Por su parte, el Convenio 132 de la O.I.T., adoptado en Ginebra, en la sesión de la Conferencia Nº 54 del 24 de junio de 1970, y que entró en vigor a partir del 30 de junio de 1973, y que tampoco ha sido ratificado por nuestro país, hace igual reconocimiento de vacaciones anuales pagadas a todas las personas empleadas por cuenta ajena, con la excepción de la gente de mar que se rige por el Convenio 146 (art. 2º, punto 1), y en cuanto a su forma de pago, establece que quien tome vacaciones de conformidad con las disposiciones de ese Convenio percibirá, por el período entero de esas vacaciones, "por lo menos su remuneración normal o media"calculada en la forma que determine en cada país la autoridad competente (art. 7º, punto 1). Si bien dichos instrumentos internacionales no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es incuestionable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo; sobre todo y a modo de ilustración, cuando en la doctrina de la Organización Internacional de Trabajo se señala, en lo que interesa: “...La jurisprudencia ha seguido así la doctrina internacional en lo que concierne a las normas sobre derechos humanos. Ya no requiere el dictado obligatorio de una legislación nacional de aplicación, conforme a un criterio altamente “dualista”, sino que acepta con amplitud la aplicación de la norma internacional a través de los órganos jurisdiccionales. Esta doctrina puede aplicarse también a la normativa de la O.I.T., como lo demuestra la experiencia internacional.  Existe, efectivamente, un número importante de normas en los convenios que tienen suficiente operatividad propia como para poder prescindir de una transposición legislativa.”

Así las cosas, aún cuando el Alcalde municipal sea catalogado como funcionario gobernante y de tiempo completo (art. 20 Código Municipal), es claro que tiene derecho a que se le aplique aquellas disposiciones contenidas en el artículo 59 constitucional, referidas al derecho de disfrutar en forma efectiva al menos dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo.

Lo anterior expuesto, es a lo que nos referíamos cuando hemos venido argumentando en nuestra jurisprudencia administrativa, sobre la posibilidad de que este tipo de funcionarios, puedan disfrutar de una modalidad de descanso compatible con el particular ejercicio de sus funciones. De esta forma aclaramos y adicionamos oficiosamente los pronunciamientos C-011-2002 de 10 de enero de 2002 y OJ- 138-2002 de 8 de octubre de 2002.”

(Lo resaltado no es del texto original)

(Véase Dictamen No. C-038-2005, de 28 de enero del 2005)

    

Como puede observarse de lo transcrito, aún cuando esa clase especial de funcionarios como el alcalde municipal, no tiene aún regulado el derecho a las vacaciones, - ya sea a través de una ley, decreto o acuerdo especial- ello no es óbice para que puedan disfrutar de un descanso prolongado anual remunerado de dos semanas, una vez cumplido el tiempo mínimo que estipula el artículo 59 constitucional. 

 

A través del desarrollo de dicho pronunciamiento, se explicó el carácter jurídico que tiene el derecho vacacional, tanto a nivel internacional como constitucional, constituyendo un derecho fundamental y humano por excelencia. Derecho que vale enfatizar, se encuentra establecido, entre otros, en los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en varios de los Convenios de la Organización Internacional de Trabajo; y reconocido en el artículo 59 de nuestra Constitución Política.

 

Derecho de las vacaciones, que a no dudarlo, constituye, en esencia, un reposo necesario para el trabajador (llámese éste, empleado, trabajador, funcionario o servidor público, dentro de una relación de empleo por cuenta ajena en general) mediante el cual, permite recuperarse  de su energía física,  intelectual, o psíquica, aparte de que al tener ese beneficio un alto contenido saludable, permite un mejor rendimiento en las labores, al momento de que la persona se reintegre a las mismas. De ahí la pertinencia de tal reconocimiento de forma remunerada; es decir, mientras el trabajador disfruta de sus vacaciones, éstas le serán remuneradas. En este sentido, el Tribunal del Derecho de la Constitución ha subrayado:

 

“…pues el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución) , b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores.”

(Sentencia No. 5969-93, de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993) (Véase también, la doctrina citada en el Dictamen C-038-2005). 

 

Por ello, se concluyó en el Dictamen de análisis y en lo conducente, que “…

 

“…en virtud, fundamentalmente, (…) es innegable la existencia del derecho al disfrute real de las vacaciones por parte de los alcaldes, en cuyo caso, no podrían comprender menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo.

 

Por tanto, al consistir las vacaciones en un derecho fundamental, ciertamente todos aquellos funcionarios de la naturaleza  igual o similar a la que tiene el Alcalde Municipal, (según párrafo segundo del artículo 586 del Código de Trabajo) tienen derecho, naturalmente, a disfrutarlo cada año, en los términos que lo postula el artículo 59 constitucional, cuando dice:

 

Artículo 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

También se indicó en aquel Pronunciamiento, que por la índole de las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, resulta improcedente el pago compensatorio de ellas,  si el trabajador por diversas razones, decide no disfrutarlas. Así, la Sala Constitucional, ha señalado:

 

“Como se indicó anteriormente, lo que la normativa constitucional asegura es un derecho fundamental al disfrute efectivo de las vacaciones y no a su compensación, aún y cuando dejó abierta esa posibilidad. Desde esta perspectiva, el legislador ordinario, apegado a esa concepción constitucional, consideró que una de esas excepciones calificadas se encontraba constituida por los trabajadores ocasionales o a destajo, sin que pueda considerarse que al no haberse extendido esa posibilidad a los demás trabajadores se estén vulnerando sus derechos fundamentales. Efectivamente, los trabajadores ocasionales o a destajo se encuentran en una situación de hecho particular en la que la posibilidad de compensar sus vacaciones debe ser considerada como una disposición enmarcada dentro del principio de razonabilidad constitucional.”

  (Véase Sentencia No. 5418-2001, de las quince horas con catorce minutos del veinte de junio del dos mil uno

 

Se desprende, claramente, del texto citado, en plena concordancia con lo que dispone el artículo 59 constitucional, que, al consistir el derecho a las vacaciones en un derecho fundamental de todo trabajador, en virtud de las connotaciones que éste tiene en el ámbito del empleo en general -según se explicó en líneas anteriores- es incuestionable e indiscutible su ejercicio. Menos resultaría un derecho que se podría renunciar, negociar, o compensar, pues ello daría al traste con la naturaleza del beneficio en cuestión, y por ende, repercutiría negativamente en la salud del trabajador. En todo caso, la norma suprema de recién cita, así lo ha asegurado, al establecer categóricamente el derecho de todo trabajador a “las vacaciones anuales pagadas”, salvo excepciones muy calificadas que el legislador establezca”  En ese sentido, vale recordar lo que en materia de esta clase de derechos fundamentales, ha señalado reiteradamente la Jurisdicción del Derecho de la Constitución:

 

“ A la luz del principio de la supremacía constitucional, los derechos y garantías  - éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de los primeros-sociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe entenderse referida a todos los derechos fundamentales (concepto más amplio que “constitucionales”), independientemente de la clasificación o categorización que se haga de ellos, precisamente en virtud de su especial naturaleza, al conformarse de la esencia y condición del ser humano y su dignidad, en tanto los derechos fundamentales no pueden estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario. 

(Sentencia No. 878-00, de 16:12 horas, del 26 de enero del 2000. En similar sentido, véanse Sentencias Números 890-00, de 16:48 horas de 26 de enero del 2000 y  4260-00, de 16:36 horas de 17 de mayo del 2000)

 

Aunque es claro que en lo planteado en su consulta no se trata de una renuncia al derecho vacacional o de una libre disposición del mismo,  ciertamente el texto jurisprudencial ilustra, claramente, los principios categóricos que informan a esa clase de derechos fundamentales, en tanto por su naturaleza, deben ser ejercidos por el trabajador en virtud de su condición de ser humano y su dignidad. Por ello, se repite, se encuentra reconocido en el ordenamiento internacional y nacional, precitado.

 

En síntesis, en virtud de la naturaleza que tienen las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, el derecho del Alcalde Municipal, se agota con el ejercicio real de ellas.  Por lo que no es posible jurídicamente, y a la  luz de lo que dispone el artículo 59 constitucional, así como la doctrina y jurisprudencia que le informa, proceder al pago de las vacaciones no disfrutadas  durante la especial relación de servicio con la Administración Corporativa. Amén de que  no existe disposición legal que así lo autorice, en tanto todavía no se encuentran regulados sus derechos,  a tenor de lo que disponen los párrafos segundo, tercero y cuarto del Código Laboral.

 

En otro orden de ideas, es importante señalar que a tenor del carácter que ostenta el puesto de alcalde municipal en nuestro ordenamiento jurídico –según se ha dicho ya- el Concejo Municipal no podría obligar a ese funcionario a tomar las vacaciones que le corresponderían, con base en el artículo 59 constitucional, por dos razones fundamentales:

 

1.- No hay una norma legal que imponga a esa clase especial de funcionariado a disfrutar de sus vacaciones, una vez cumplido con el mínimo de tiempo requerido para ello. Se repite, aún no se han regulado sus derechos, de acuerdo con lo que dispone el precitado artículo 586, párrafo Tercero del Código de Trabajo, tal y como lo explicamos en líneas anteriores.

 2.-  El Concejo Municipal no puede obligar al Alcalde Municipal a tomar sus vacaciones, habida cuenta de que este funcionario se  encuentra en una posición paralela frente al Órgano colegiado, en donde no existe una relación de subordinación, sino de gobierno, dirección y colaboración, según puede desprenderse de las atribuciones de ambos componentes, que se establecen en los artículos 13 y 17 del Código Municipal (emitido por Ley No.7794 de 27 de abril de 1998).  De ahí que lleva razón la Sala Constitucional al apuntar que “ Por ello la Sala entiende que el Ejecutivo Municipal no es un simple subordinado del Concejo; la relación que existe entre los dos órganos de gobierno, no es jerárquica y por ello no se le aplican las relaciones ordinarias de índole estatutario o laboral,…(Véase Sentencia No. 1355-96 de 12:18 horas de 22 de marzo de 1996). A lo sumo, esa entidad pluralista podría instar o recomendar al funcionario a tomar las vacaciones, una vez cumplido con los requerimientos jurídicos para ello.

 

 

 

 IV.- CONCLUSIONES:

 

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- De conformidad con la naturaleza que tienen las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, el derecho del Alcalde Municipal a disfrutarlas, se agota con el disfrute real de ellas.  Por lo que no es posible jurídicamente, y a la  luz de lo que dispone el artículo 59 constitucional, así como la doctrina y jurisprudencia que le informa, proceder al pago de las vacaciones no disfrutadas, al final del período para el cual fue nombrado.  Amén de que  no existe disposición legal que así lo autorice, en tanto todavía no se encuentran regulados sus derechos, a tenor de lo que disponen los párrafos segundo, tercero y cuarto del Código Laboral

 

 

2.- El Concejo Municipal no podría obligar al Alcalde Municipal a tomar las vacaciones con base en lo dispuesto por el artículo 155 del Código de Trabajo, ya que esta norma está dirigida a los trabajadores comunes.

 

Asimismo, y de acuerdo con nuestro Ordenamiento Jurídico vigente, ese funcionario se encuentra en una posición paralela frente al Órgano colegiado, en donde no existe una relación de subordinación, sino de gobierno, dirección y colaboración, según puede desprenderse de las atribuciones de ambos componentes, establecidas en los artículos 13 y 17 del Código Municipal (emitido por Ley No.7794 de 27 de abril de 1998).

 

A lo sumo, esa entidad pluralista podría  instar o recomendar al funcionario a tomar las vacaciones, una vez cumplido con los requerimientos jurídicos para ello.

 

En la forma expuesta, queda evacuada su consulta.

 

De usted con toda consideración,

 

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

 

LMGP/gvv

 

C-466-2006

 

Sustento jurídico del Derecho vacacional de los alcaldes municipales- artículo 59 constitucional- párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 586 del Código de Trabajo- improcedencia liquidarlas al final del período de su nombramiento.

 

Mediante Oficio No. AI-128-2006 de 13 de julio del presente año, la Auditora de la Municipalidad de Coto Brus, consulta a este Despacho sobre lo siguiente:

 

“Si el artículo 155 del Código de Trabajo que dispone que “El patrono señalará la época en que el trabajador gozará de sus vacaciones (…), es aplicable a los Alcaldes Municipales, y si los Concejos Municipales pueden enviar a los Alcaldes a vacaciones forzadas, una vez que las hayan cumplido, y que el Alcalde suplente se haga cargo de la Administración Municipal, mientras el Alcalde Propietario disfruta de  las mismas.

Lo anterior por cuanto en algunas Municipalidades los Alcaldes no toman sus vacaciones y al final del período (4 años) para el cual fueron nombrados, le cobran a las Municipalidades las vacaciones no disfrutadas, resultando en muchos casos en una gran erogación para las Municipalidades, que como sabemos siempre están escasas de recursos.”

 

Luego del respectivo estudio y mediante el Dictamen C-466-2006 de 21 de noviembre del 2006,  la Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora B del Área de la Función Pública, concluye lo siguiente:

 

1.- De conformidad con la naturaleza que tienen las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, el derecho del Alcalde Municipal a disfrutarlas, se agota con el disfrute real de ellas.  Por lo que no es posible jurídicamente, y a la  luz de lo que dispone el artículo 59 constitucional, así como la doctrina y jurisprudencia que le informa, proceder al pago de las vacaciones no disfrutadas, al final del período para el cual fue nombrado.  Amén de que  no existe disposición legal que así lo autorice, en tanto todavía no se encuentran regulados sus derechos, a tenor de lo que disponen los párrafos segundo, tercero y cuarto del Código Laboral

 

 

2.- El Concejo Municipal no podría obligar al Alcalde Municipal a tomar las vacaciones con base en lo dispuesto por el artículo 155 del Código de Trabajo, ya que esta norma está dirigida a los trabajadores comunes.

 

Asimismo, y de acuerdo con nuestro Ordenamiento Jurídico vigente, ese funcionario se encuentra en una posición paralela frente al Órgano colegiado, en donde no existe una relación de subordinación, sino de gobierno, dirección y colaboración, según puede desprenderse de las atribuciones de ambos componentes, establecidas en los artículos 13 y 17 del Código Municipal (emitido por Ley No.7794 de 27 de abril de 1998).

 

A lo sumo, esa entidad pluralista podría  instar o recomendar al funcionario a tomar las vacaciones, una vez cumplido con los requerimientos jurídicos para ello.