C-349-2006

30 de agosto de 2006

 

 

Licenciado

Fernando Berrocal Soto

Ministro de Gobernación, Policía y

Seguridad Pública

S. O.

 

Estimado señor Ministro

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio n.° 3025-2005 DM del 28 de octubre de 2005, suscrito por su antecesor, Lic. Rogelio Ramos Martínez.  Mediante dicho oficio se nos consulta si “¿Puede la Oficina de Control de Propaganda realizar sus funciones normalmente mientras el Consejo Asesor de Propaganda no esté válidamente constituido?”.

 

Se nos indica en la consulta que de conformidad con el artículo 10 de la ley n.° 5811 de 10 de octubre de 1975 (Ley que Regula la Propaganda que utilice la Imagen de la Mujer) el Consejo Asesor de Propaganda debería estar integrado por cinco miembros: dos representantes del Ministerio de Gobernación y Policía, un representante de la Cámara de Comercio, un representante de la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad” y una representante del Instituto Nacional de las Mujeres.  Agrega que a pesar de ello, en la actualidad, la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad” no existe, lo que hace imposible la constitución integral del Consejo.

 

A efecto de dar respuesta a la consulta que se nos formula, interesa reseñar las funciones legalmente asignadas a la Oficina de Control de Propaganda, así como el papel que cumple el Consejo Asesor de Propaganda en el ejercicio de esas funciones, tema que abordaremos seguidamente.

 

I.-        Las funciones de la Oficina de Control de Propaganda y el papel del Consejo Asesor de Propaganda

 

La ley n.° 5811 citada, fue creada con el fin de controlar la propaganda comercial que ofenda la dignidad o el pudor de la familia o utilice la imagen de la mujer de forma impúdica para promover las ventas (artículo 1°).  Para ello, el legislador designó al Ministerio de Gobernación como el órgano encargado de ejecutar esa normativa (artículo 5), lo que condujo a la creación de la Oficina de Control de Propaganda como órgano encargado de la “aprobación previa” del material de propaganda o promoción a que se refiere el artículo 2 de la ley.

 

Por su parte, el artículo diez de la ley citada creó el Consejo Asesor de Propaganda, con la integración ya descrita, asignándole sus funciones en el artículo siguiente:

 

“Artículo 11.- El Consejo Asesor tendrá las siguientes funciones, relacionadas expresamente con esta ley y sus reglamentos:

a) Servir de órgano consultor del Ministerio, cuando existieren dudas o fuere necesario completar elementos de juicio para resolver un caso concreto; y

b) Emitir su opinión cuando haya sido planteado un recurso de apelación contra su pronunciamiento.

En ambos casos, el criterio del Consejo no obligará al Ministerio”.

 

            En relación siempre con las funciones del Consejo Asesor de Propaganda, el artículo 4 del reglamento a la ley n.° 5811 (emitido mediante el decreto n.° 11235 de 10 de octubre de 1979) dispuso lo siguiente:

 

“Artículo 4°.- Corresponde al Consejo Asesor:

a) Servir de órgano consultor a la Oficina de Control, cuando existieren dudas o fuere necesario completar elementos de juicio para resolver un caso concreto;

b) Emitir su opinión cuando haya sido planteado un recurso de apelación contra un pronunciamiento de la Oficina de Control de Propaganda; y

c) Fijar las directrices y establecer las pautas referentes a los criterios que deben imperar para regular la propaganda de conformidad con la ley, y de acuerdo con las disposiciones del presente reglamento”.

 

En el artículo 22 del mismo reglamento, se especificó el trámite a seguir para que el Consejo Asesor emita su opinión en los casos en los cuales ha sido planteado un recurso de apelación contra lo resuelto por la Oficina de Control de Propaganda:

 

“Artículo 22°.- Interpuesto el recurso de apelación la Oficina requerirá criterio del Consejo Asesor de Propaganda quien deberá verter su informe dentro de los diez días posteriores al recibo de la solicitud respectiva.  Una vez completado el expediente con el dictamen, el mismo será remitido a conocimiento del Ministerio de Gobernación y Policía, quien resolverá lo pertinente dentro el término de ocho días posteriores a su recibo”.

 

De la lectura de las normas citadas, es posible afirmar que las tres funciones básicas del Consejo son las siguientes: a) rendir consultorías al Ministerio cuando le sean requeridas para resolver un caso concreto; b) emitir criterio antes de que la Oficina de Control de Propaganda traslade al Ministro la apelación planteada contra una de sus decisiones; y, c) fijar directrices y pautas para la regulación de la propaganda.

 

Nótese entonces que la única función del Consejo cuya omisión podría impedir el funcionamiento de la Oficina de Control de Propaganda (que es el tema sobre el cual se nos consulta), sería la relacionada con la emisión de su criterio en los casos en que se presente una apelación contra lo resuelto por dicha Oficina.  Lo anterior debido a que sólo en ese supuesto, la participación del Consejo está prevista en la ley como obligatoria.

 

Ciertamente, el dictamen que debe emitir el Consejo Asesor dentro del trámite de apelación no es vinculante para el Ministro, por disponerlo así el artículo 11 de la ley n.° 5811 antes transcrito; sin embargo, no por ello puede prescindirse de él, pues lo que sí resulta obligatorio –como parte del procedimiento fijado por ley– es que el Consejo Asesor emita su criterio.  Si se omite cumplir con ese requisito, alegando para ello el carácter no vinculante del criterio que emita el Consejo Asesor, podrían violarse los principios constitucionales de legalidad y debido proceso, ante la inobservancia del procedimiento legalmente establecido.

 

II.-       La debida integración del Consejo Asesor de Propaganda como presupuesto para el ejercicio de sus competencias

 

El Consejo Asesor de Propaganda, al constituir un órgano colegiado, requiere estar debidamente integrado para poder funcionar válidamente.  La lógica de esa afirmación consiste en que la existencia misma del órgano depende del nombramiento previo y válido de todos sus integrantes, pues únicamente mediante la concurrencia de todos los sujetos individuales que lo conforman sería posible considerar válidamente integrado el órgano.

 

Sobre el tema, la doctrina mayoritaria ha sostenido, desde hace mucho tiempo,  que aun estando presente un número de miembros suficiente para sesionar y tomar decisiones, el colegio no tiene existencia legal, ni puede ejercer su competencia, si todos sus miembros no están previa y debidamente nombrados (DIEZ (Manuel María), Derecho Administrativo, Tomo I, Bibliográfica Argentina SRL, s.e., Buenos Aires, 1963, p.201).  Esa también ha sido la posición que ha asumido este Despacho de manera reiterada y sistemática en su jurisprudencia administrativa.  En ese sentido, hemos indicado que la debida integración de un órgano colegiado se produce con el nombramiento de la totalidad de sus miembros y que ese es un requisito indispensable para que su funcionamiento sea válido: 

 

"La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia...". (Dictamen C- 136-88 del 17 de agosto de 1988).

 

"La posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos". (Dictamen C- 195-90 del 30 de noviembre de 1990).

 

"El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que no puede sesionar regularmente: para hacerlo deben nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (...) La inexistencia del órgano  –por falta de nombramiento de uno de sus miembros–, la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determina la nulidad de pleno derecho de lo actuado (...)". (Dictamen C- 025-97 del 7 de febrero de 1997).

 

"La falta de nombramiento de uno de los miembros (...) repercute en la imposibilidad de que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar válidamente, habida cuenta de que, de llevarse a cabo las sesiones, los acuerdos que en tales circunstancias se tomen, resultarían absolutamente nulos, por el vicio sustancial que presenta uno de los elementos del acto: a saber, el sujeto". (Dictamen C- 055-97 del 15 de abril de 1997).

 

"... la debida conformación de un órgano colegiado es un requisito de validez de los acuerdos que se tomen en su seno". (Dictamen C- 251-98 del 25 de noviembre de 1998).

 

"‘La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182. 2, de la Ley General de la Administración Pública)". (Dictamen C-094-99 del 20 de mayo de 1999).

 

"En reiteradas ocasiones en que hemos tenido la oportunidad de referirnos a los problemas que se presentan cuando existe falta de nombramiento de alguno de los directivos que integran órganos colegiados, ha sido constante el criterio de la Procuraduría General de que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente, y por ende, esa integración es presupuesto inexorable para que aquél pueda funcionar válidamente". (O.J. 081-2001 de 25 de junio del 2001).

 

“Se enfatiza en la necesidad de que exista una correcta constitución del órgano, para lo cual los distintos miembros deben estar investidos conforme la ley.  Por ello, para que una junta sesione válidamente, no es suficiente que concurra el número de miembros necesario para integrar el quórum estructural (número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste sesione válidamente), ya que éste presupone la existencia de un colegio debidamente integrado o constituido conforme la ley. Antes bien, se requiere que el quórum integral esté reunido, de manera que cada miembro que es un ‘centro de poder determinante’, en tanto contribuye a conformar la decisión del colegio (dictamen N° 025-97 de cita) tenga la posibilidad de manifestar su voluntad, una voluntad que repercute en la voluntad del colegio. Y esa posibilidad no existe sin el acto de nombramiento e investidura”. (C- 221-2005 del 17 de junio del 2005).

 

A pesar de lo anterior, considera esta Procuraduría que en el presente asunto nos encontramos frente a una situación excepcional, como lo es, la extinción y consecuente inexistencia de la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad” que era uno de los entes llamados a designar a un integrante del Consejo Asesor de Propaganda. 

 

De estimarse que esa situación excepcional impide el funcionamiento del Consejo Asesor de Propaganda, se estaría dando al traste con la aplicación de la totalidad de la ley n.° 5811 citada, incluyendo el funcionamiento de la Oficina de Control de Propaganda, pues bastaría con que se apelen las decisiones de esa Oficina para que lo resuelto posteriormente por el Ministro pueda presentar problemas de validez, ante la imposibilidad del Consejo Asesor de emitir válidamente su opinión respecto al caso concreto.

 

III.-     Sobre la obligación de interpretar las normas administrativas de la forma que mejor garanticen la realización del fin público

 

Resulta evidente que el control de la propaganda es una función administrativa con un acentuado carácter social, que procura la tutela de valores previstos constitucionalmente, como son la moral (artículos 28 y 41), la protección de la mujer (artículos 51 y 71) y de la familia (artículo 51).  De ahí que la falta de funcionamiento de la Oficina de Control de Propaganda, por la imposibilidad jurídico-material de nombrar a un representante de la extinta “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad” en el Consejo Asesor de Propaganda, repercuta negativamente en realización de esos valores constitucionales.  Ante situaciones similares, este Despacho ha indicado que entre las opciones posibles, debe buscarse la interpretación que mejor se ajuste al Derecho de la Constitución:

 

“… en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la Constitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de conformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama el principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al intérprete a optar por aquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar cualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una disposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la Constitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según el contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo constituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo normativo específico del cual forma parte la norma interpretada.- En síntesis, las normas deben ser interpretadas de conformidad con los valores y principios constitucionales, su contexto, antecedentes históricos y legislativos, y en atención al fin público que persiguen”. (Dictamen C-444-2005 del 23 de diciembre del 2005).

 

Por su parte, la Ley General de la Administración Pública, refiriéndose a la forma en que deben ser interpretadas las normas administrativas, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”.

 

            Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la norma recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94. El subrayado es nuestro).

 

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004).           

 

En este caso, interpretar la ley n.° 5811 conforme a los principios y valores constitucionales que la inspiran, y en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que va dirigida, integrando las otras normas conexas, implicaría considerar que al extinguirse la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad” se extinguió también la obligación prevista en el artículo 10 de esa ley en el sentido de que un representante de dicha asociación integrara el Consejo Asesor de Propaganda.  Lo contrario –como hemos advertido– llevaría consigo la desaplicación de todo el sistema de control previsto en ley n.° 5811 citada.

 

IV.-     Conclusión:

 

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- Al haber ocurrido una situación excepcional, como lo fue, la extinción de la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad”, debe considerarse extinguida también la obligación prevista en el artículo 10 de la ley n.° 5811 en el sentido de que un representante suyo integre el Consejo Asesor de Propaganda.

 

            2.- El Consejo Asesor de Propaganda deberá considerarse válidamente constituido con el resto de los integrantes previsto en la ley, a saber, dos representantes del Ministerio de Gobernación y Policía, un representante de la Cámara de Comercio, y una representante del Instituto Nacional de las Mujeres.

 

            3.- La Oficina de Control de Propaganda puede realizar sus funciones normalmente, con la participación del Consejo Asesor de Propaganda, mientras este último esté integrado en la forma indicada en el punto anterior.

 

            Del señor Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, atentos se suscriben;

 

 

MSc. Julio Mesén Montoya                             MSc. Irene Bolaños Salas

Procurador de Hacienda                                   Abogada de Procuraduría

 

 

jcmm/ibs/dahs

 

 

C-349-2006

 

MINISTERIO DE GOBERNACIÓN. OFICINA DE CONTROL DE PROPAGANDA. CONSEJO ASESOR DE PROPAGANDA. ÓRGANOS COLEGIADOS. DEBIDA INTEGRACIÓN.

 

El Ministerio de Gobernación nos consulta si “¿Puede la Oficina de Control de Propaganda realizar sus funciones normalmente mientras el Consejo Asesor de Propaganda no esté válidamente constituido?”.  Se nos indica en la consulta que de conformidad con el artículo 10 de la ley n.° 5811 de 10 de octubre de 1975 (Ley que Regula la Propaganda que utilice la Imagen de la Mujer) el Consejo Asesor de Propaganda debería estar integrado por cinco miembros.  Agrega que a pesar de ello, en la actualidad, la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad” no existe, lo que hace imposible la constitución integral del Consejo.

 

Esta Procuraduría, mediante su dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, e Irene Bolaños Salas, Abogada de Procuraduría, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- Al haber ocurrido una situación excepcional, como lo fue, la extinción de la “Asociación del Consejo Nacional de Publicidad”, debe considerarse extinguida también la obligación prevista en el artículo 10 de la ley n.° 5811 en el sentido de que un representante suyo integre el Consejo Asesor de Propaganda.

 

            2.- El Consejo Asesor de Propaganda deberá considerarse válidamente constituido con el resto de los integrantes previsto en la ley, a saber, dos representantes del Ministerio de Gobernación y Policía, un representante de la Cámara de Comercio, y una representante del Instituto Nacional de las Mujeres.

 

            3.- La Oficina de Control de Propaganda puede realizar sus funciones normalmente, con la participación del Consejo Asesor de Propaganda, mientras este último esté integrado en la forma indicada en el punto anterior.