Dictamen : 445 - del 08/11/2006

C-445-2006

8 de noviembre de 2006

Licenciado

Marcelo Prieto Jiménez

Decano

Colegio Universitario de Alajuela

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio No. D-No.717-06 del 20 de octubre del año en curso, recibido en mi despacho el 31 de ese mismo mes, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si carece o no de competencia, en razón de la materia, el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Alajuela para conocer y resolver recursos en materia disciplinaria laboral. Asimismo, si le corresponde o no al Decano del Colegio Universitario de Alajuela, en su condición de superior jerárquico, declarar agotada la vía administrativa en materia disciplinaria laboral.

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

Mediante oficio n.° U.A.J.-50-2006 del 1° de agosto del año en curso, suscrito por el Licenciado Jhonatan Morales Herrera, asesor legal de la Unidad de Asesoría Jurídica del CUNA, se concluye lo siguiente:

“A) En los Colegios Universitarios, la figura del Superior Jerárquico en materia laboral, está establecida de manera tenaz en la figura del Decano, ya que varios cuerpos normativos y pronunciamientos establecen la figura como superior jerárquico y encargado de aplicar las normas de esta materia.

B) El Consejo Directivo es el Superior Jerárquico en materia administrativa, y de gobierno general de la Institución.

C) No existe norma expresa ni tácita en los cuerpos normativos consultados los cuales hagan razonar la competencia del Órgano Colegiado en materia laboral sobre el Recurso de Revisión planteado”.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, tal y como usted lo indica, en el dictamen C-010-2000 de 26 de enero del 2000 y en la opinión jurídica O.J.-001-2002 de 7 de enero del 2002, se pronunció sobre las funciones de los Decanos en los Colegios Universitarios. Por tal motivo, estaremos recurriendo a esos y a otros pronunciamientos para fundamentar nuestra postura en el asunto consultado.

II.- SOBRE EL FONDO.

La Ley n.° 6541 de 19 de noviembre de 1980, Ley que Regula las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, en su numeral 13, señala que estas tienen, como estructura administrativa mínima, un Consejo Directivo y un Decano o director, a quien corresponde la representación legal y extrajudicial.

Por su parte, el artículo 9 del Reglamento de Educación Superior Parauniversitario, decreto ejecutivo n.° 30.431 de 23 de abril del 2002, indica que el Consejo Directivo es el órgano superior de la institución y le corresponden las siguientes atribuciones según el numeral 12:

“a) Hacer cumplir el objetivo principal, los fines y las funciones que la ley y el presente Reglamento señalan;

b) Definir y orientar la política de la institución en materia de docencia, investigación y acción social;

c) Proponer al Consejo Superior de Educación la creación, modificación, ajustes y supresión de carreras;

d) Aprobar y proponer al Consejo Superior de Educación el proyecto de presupuesto;

e) Dictar las normas que rigen el funcionamiento académico y administrativo de las instituciones conforme a la ley y al presente Reglamento; y

f) Proponer al Consejo Superior de Educación para su conocimiento y resolución el proyecto de Estatuto Orgánico”.

En lo referente al Decano, ese mismo cuerpo normativo, en su artículo 14, expresa que es el funcionario de mayor jerarquía en los colegios universitarios. Además, el artículo 18, inciso i) indica que corresponde al Decano de los Colegios Parauniversitarios la atribución de actuar como superior jerárquico de las dependencias académicas y administrativas de la institución. El inciso h) de ese mismo numeral señala que le corresponde autorizar el nombramiento del personal de la institución, según propuesta de la dirección administrativa de acuerdo con la legislación que rige la materia, así como (inciso j) el conceder permiso a los funcionarios de la institución, sin goce de sueldo hasta por un año.

En lo que respecta a la potestad disciplinaria, la que, según el numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde ejercer al superior jerárquico, el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del CUNA, n.° 2167 de 30 de setiembre del 2003 y sus reformas, en su artículo 153, atribuye la competencia al Decano de la aplicación de las sanciones en materia disciplinaria, excepto las amonestaciones verbales y escritas que corresponden al jefe inmediato del funcionario, a través del Departamento de Recursos Humanos conforme al procedimiento que se establece en ese Reglamento. Más aún, el numeral 161, expresa que cuando la denuncia tenga el calificativo de grave, la jefatura inmediata del trabajador denunciado, tiene la opción de reservarla para su conocimiento o elevarla al Decanato. Siguiendo con esta misma lógica, en casos muy calificados, nos indica el numeral 163 de ese mismo cuerpo normativo, y cuando, por la naturaleza de la presunta falta, se considere perjudicial la permanencia del servidor en el puesto, el Decano debe ordenar a la Unidad de Recursos Humanos que, mediante acción de personal, proceda a la suspensión con goce de salario en el cargo, o su traslado temporal a otro puesto. También el artículo 165 del Reglamento indica que si de la instrucción no resulta mérito para continuar las diligencia, el órgano director, mediante resolución razonada, propondrá al Decanato el archivo del expediente. Por último, el artículo 171 señala que la acción disciplinaria caduca cuando:

“1) Si transcurre un mes desde que se pone en conocimiento del Decano el resultado de la investigación preliminar, sin que este disponga la apertura del procedimiento administrativo correspondiente.

2) Si la instrucción del procedimiento disciplinario se paraliza totalmente por un mes, por causa atribuible a la Administración.

3) Si concluida la instrucción, con la recomendación final del Órgano Director, el Decano no dicta la resolución final dentro del plazo de un mes”.

No le cabe la menor duda a la Procuraduría General de la República que el Decano del Colegio Universitario de Alajuela, con base en toda la normativa reseñada, ejerce la potestad disciplinaria. Empero, esta conclusión no resuelve aún el asunto que tenemos entre manos, pues pareciera que el conflicto de deslinde de competencias que se ha presentado entre la Junta Directiva y el órgano unipersonal tiene como elemento central el precisar si el ejercicio de esa competencia lo es en forma exclusiva y excluyente o, por el contrario, no tiene esa connotación y, por consiguiente, el Consejo Directivo podría revisar, de oficio a instancia de parte, lo actuado por el Decano.

Para complicar aún más el panorama, tenemos que originalmente el artículo 7 del Reglamento Autónomo señalaba que la aplicación de ese cuerpo normativo correspondía al Decano y a Unidad de Recursos Humanos, quienes tenían a su cargo, en forma coordinada, todo lo concerniente a nombramientos, despidos, cambios de puestos, ascensos, vacaciones, permisos o licencias, mediante las respectivas acciones de personal, correspondiendo al Consejo Directivo, únicamente, su interpretación auténtica. Sin embargo, mediante la reforma que se aprueba en la sesión n.° 2289 del Consejo Directivo, celebrada el 15 de junio del 2005, se le da la siguiente redacción:

“Artículo 7º—La aplicación de este Reglamento corresponde al Decano, al Departamento de Recursos Humanos y, en lo que corresponda, a los niveles de Jefatura. La interpretación auténtica del mismo, es competencia exclusiva del Consejo Directivo”.

Además, resulta interesante reseñar que el artículo 12 de ese mismo Reglamento, en su inciso 2, señala que el Decano tiene las atribuciones que le otorgan el artículo 101 y 103 de la Ley General de la Administración Pública, excluyendo las que se encuentran en el artículo 102 de ese cuerpo normativo, dentro de las cuales se incluye, precisamente, y como se indicó atrás, la potestad disciplinaria. Además, en la opinión jurídica O.J.-001-2002, indicamos lo siguiente:

"Los colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la ley. Su organización administrativa básica consiste en un Consejo Directivo y un Decano o Director, a quien corresponde la representación judicial y extrajudicial de la Institución.

En manos del Decano están depositadas, tanto la dirección como el gobierno del colegio, conforme a las disposiciones de los artículos 7 y 8 del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria (Decreto Ejecutivo No. 12711 - E de 10 de junio de 1981). El Decano es el órgano superior jerárquico y ejecutor por excelencia de los acuerdos que adopte el Consejo Directivo (artículo 18, inciso c) del citado Reglamento). Se trata de un funcionario u órgano unipersonal, y como tal es el representante patronal del Instituto, con las atribuciones que la ley y su reglamento le han designado. Sin embargo, el Decano no puede actuar con absoluta libertad, ya que se encuentra subordinado, tanto jerárquicamente como en la ejecución de sus labores, al Consejo Directivo, por ser éste el órgano superior de la Institución (artículo 9 del Reglamento). A éste corresponde, entre otras atribuciones, el nombramiento del Decano (artículo 15, ibídem). De lo anteriormente expuesto tenemos que el Decano se encuentra en relación de subordinación jurídica respecto del Consejo Directivo, el cual, además de la facultad expresa que tiene de nombrarlo, lo puede sancionar o destituir aún sin responsabilidad patronal, cuando exista mérito para ello". (Dictamen C-216-89 de 15 de diciembre de 1989). (El subrayado no es del original)

Por otra parte, en el dictamen C-010-2000, señalamos lo siguiente:

“En relación con la competencia, esta Procuraduría en el dictamen nº 041-99 del 14 de febrero de 1999, señaló:

‘La competencia es la aptitud para actuar de las personas u órganos públicos. Comprende el conjunto de poderes y deberes otorgados por el ordenamiento jurídico a una autoridad administrativa. En ese sentido, es la medida de la acción de esa autoridad, señalando los límites de su accionar. Sobre este punto se ha dicho:

‘Las personas públicas, en el cumplimiento de sus fines o, por mejor decir, al tener marcados legalmente unos fines y tender, en su actuación, a ellos, son determinantes de una capacitación, también legal, que provoca o hace surgir esa aptitud para la actuación y, por ello, podríamos considerar la competencia como la aptitud legal para el cumplimiento de la actividad teológica de los órganos públicos. O, aún mejor: la aptitud legal para que con unos medios y unas formas predeterminadas realicen sus fines los órganos públicos...’. (Rafael A. Arnanz, De la Competencia Administrativa, Editorial Montecorvo, Madrid, España, 1967, páginas 26 y 27).

De la circunstancia de que la atribución de competencia sea expresa, podría suponerse que existe una clara determinación de los poderes y deberes dentro de la estructura organizacional, de forma que pueda determinarse a qué autoridad corresponde actuar en XX casos concretos y para cuáles resulta, por el contrario, incompetente. (...).’

Bajo ese contexto, no se comparte el criterio legal que se adjunta en virtud de que parte de la errónea interpretación de que el acuerdo alude a ejecutar o autorizar nombramientos de funcionarios. Esta Procuraduría es de la tesis que, en ningún momento el acuerdo se refiere a la forma cómo debe ser ocupada la plaza o el puesto, en caso de que ésta quede vacante, al versar única y exclusivamente en torno al puesto y no en relación con la persona que lo va ocupar.

Así las cosas, siempre queda bajo las funciones del Decano ‘autorizar el nombramiento del personal de la institución, según propuesta de la dirección administrativa (...)’, (artículo 17 inciso g) del supracitado reglamento). Lo anterior significa que, el Decano designa a las personas que van a ocupar determinados puestos, pero, obviamente, esos puestos tiene que estar autorizados por el Consejo Directivo. No debe olvidarse, que el presupuesto de la institución lo aprueba el Consejo Directivo a tenor del inciso ch) del artículo 12 del reglamento en comentario, y en ese sentido no puede nombrarse a un funcionario en una plaza que no tenga contenido presupuestario.

De esta forma, es claro que, estamos en presencia de un lineamiento de carácter general que está dentro de los límites competenciales asignados al Consejo Directivo como órgano máximo del Colegio Universitario”.

De este pronunciamiento se extrae una regla muy importante, y es que, pese a que el Consejo Directivo es el superior jerarca del Decano, el órgano colegiado no puede asumir las competencias que el ordenamiento jurídico le ha atribuido a este funcionario en forma exclusiva y excluyente.

Dicho lo anterior, la Procuraduría General de la República llega a la conclusión de que el Consejo Directivo no puede conocer y resolver recursos en materia disciplinaria laboral. La razón es sencilla y elemental, ya que al señalar el inciso i) del artículo 18 del Reglamento de Educación Superior Parauniversitaria que el Decano le corresponde actuar como superior jerárquico de las dependencias académicas y administrativas de la institución, lo resuelto por él no podría ser conocido ni revisado por el Consejo Directivo, pues dejaría de ser superior si tal hecho aconteciera. En este caso, estamos en presencia de la atribución de una competencia exclusiva y excluyente a favor del Decano, la cual no puede ser invadida por el Consejo Directivo. Nótese que entre las atribuciones que ese mismo cuerpo normativo le atribuye al órgano colegiado no indica, por ninguna parte, que le corresponde revisar lo actuado por el Decano en materia disciplinaria.

Además, en vista de que estamos en presencia de un reglamento ejecutivo, que desarrolla el contenido de una ley, las normas de un reglamento autónomo de servicio, no podrían contradecirlo, ya que, de conformidad con el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública, que recoge el principio de jerarquía normativa en el ordenamiento jurídico administrativo, el primero prevalece sobre el segundo y, de conformidad con la regla de la interpretación conforme, el segundo hay que interpretarlo y aplicarlo acorde con el reglamento ejecutivo y, en supuesto de una contradicción insalvable entre uno y otro, el operador jurídico debe optar por el de mayor rango.

La consecuencia lógica de lo que llevamos dicho, en el entendido que, tanto en materia administrativa como laboral, el agotamiento de la vía administrativa es facultativo, a causa de las sentencias de la Sala Constitucional donde declaró inconstitucional el agotamiento obligatorio en ambas materias (vid. votos n.° 3669-06 y n.° 15487-06), es concluir que al Decano le corresponde agotar la vía administrativa en materia disciplinaria laboral.

III.- CONCLUSIONES.

1.- El Consejo Directivo del CUNA no puede conocer y resolver recursos en materia disciplinaria laboral.

2.- Corresponde al Decano del CUNA, en su condición de superior jerárquico, dar por agotada la vía administrativa en materia disciplinaria laboral.

De usted, con toda consideración y estima,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc