Dictamen : 426 - del 24/10/2006

C-426-2006

24 de octubre del 2006

Licenciada

Guadalupe Ortiz Mora

Presidenta

Tribunal Registral Administrativo

S. D.

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio TRA-049-2006, de 31 de agosto del 2006, a través del cual nos solicita el criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

“Tratándose de los señores Jueces integrantes de este Tribunal, cuyos nombramientos no pertenecen al régimen estatutario del Servicio Civil, y son a un plazo fijo de cuatro años por disposición expresa del artículo 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual (No. 8039, de 12 de octubre de 2000), interesa contar con una opinión legal que dé respuesta a las siguientes interrogantes, que surgen al darse la finalización de su nombramiento;

1.- ¿A cuáles extremos laborales y cualquier otro rubro son acreedores?

2.- Para efectos del cálculo de tales extremos laborales, ¿Deben ser incluidos los períodos en los que hayan prestado sus servicios en el pasado en el resto de la Administración Pública, sea a plazo fijo, o ya sea en puestos de confianza?

3.- En caso de que una vez finalizado el plazo legal de su nombramiento, si se les concede un nombramiento temporal, menor a un año, para continuar en su función, ¿Puede entenderse que ha surgido una relación laboral por tiempo o a plazo indefinido?”

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

Después de un amplio análisis acerca del tema de consulta, la Asesoría Legal de esa institución concluye lo siguiente:

“1.- Que por tratarse de rubros incuestionables, a los que se tiene derecho por el simple hecho de la relación laboral, es procedente el reconocimiento del pago a su favor, de los rubros correspondientes a vacaciones, aguinaldo y salario escolar, los cuales deben ser pagados de manera proporcional a los períodos en los que fueron generados.

2.- Que por tratarse de nombramiento a plazo fijo excluidos del régimen del Servicio Civil, es improcedente el reconocimiento del pago a su favor, de los rubros correspondientes a preaviso y auxilio de cesantía.”

Finalmente, en lo que respecta a la posibilidad de nombrar a un funcionario temporalmente, una vez que se le haya cumplido el período legal de nombramiento, es criterio de esa Asesoría que “no hay que soslayar que tales nombramientos interinos estarían referidos a una relación laboral a la que, como ya se expuso, no le es aplicable el régimen del Estatuto de Servicio Civil, sino la regulación especial resultante de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual y, de manera supletoria, de los artículos 26, 27, 31 y 86, inciso a), del Código de Trabajo” Indica que ello encuentra fundamento en la naturaleza del puesto del Juez de que se trate, y de ahí que con el cumplimiento de esa condición, y por no haberse superado el plazo de un año de nombramiento conforme al artículo 27 de ese Código, el cese lo sería sin responsabilidad para ese Tribunal, resultando improcedente, por ese hecho, el reconocimiento de los extremos legales de preaviso y auxilio de cesantía.”

II.- ANÁLISIS DE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS.

Para analizar las diferentes hipótesis de su consulta, es necesario tener en consideración la naturaleza jurídica del Tribunal Registral Administrativo, (creado mediante Ley No. 8039 de 12 de octubre del 2000), así como la forma legal de nombramiento de los jueces que lo integran.

En efecto, mediante el artículo 19 de la citada Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, se establece que dicho Órgano se crea con una desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Justicia, y que para los efectos de ejercer las funciones y competencias de ley, cuenta con su propia personalidad jurídica instrumental . En ese sentido, este Despacho ha señalado:

“…, luego de analizar detenidamente ese marco jurídico regulador, este Órgano Superior Consultivo, recientemente determinó que, a pesar de habérsele otorgado personería jurídica instrumental -limitada a la gestión presupuestaria-, el Tribunal Registral Administrativo se creó como un órgano de desconcentración máxima que actuará como jerarca impropio monofásico en materia registral; y ésto, aunado al hecho de que la función registral ha sido entendida como una función esencial del Estado, lo coloca, sin lugar a dudas, dentro de la estructura organizativa de la Administración Central, más concretamente del Ministerio de Justicia (remito al dictamen C-182-2002 de 15 de julio del 2002).

(Véase al respecto, Dictamen C-182-2002, de 15 de julio del 2002)

En consecuencia, no sobra decir que el Tribunal Registral conforma a la Administración Central, y en ese tenor, los que allí prestan sus servicios son funcionarios públicos, de acuerdo con los parámetros del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, sujetos al principio de legalidad que les rige. Así, esta Procuraduría ha dicho en diversas ocasiones, que:

“…el funcionario público está ligado a la Administración Pública mediante un acto condición para la validez de su nombramiento y retribución económica, siendo en adelante, simple depositario de la autoridad y no puede arrogarse facultades que la ley no le concede, lo que de conformidad con el "juramento constitucional" a que se somete, se compromete a observar y cumplir el ordenamiento jurídico que le regirá, tal y como lo manda, fundamentalmente el artículo 11 de la Carta Política, por virtud del cual, debe trabajar de una manera continuada y normal en el funcionamiento de los servicios estatales.”

(Dictamen No. 179 de 8 de setiembre de 1999)

En similar pensamiento, este Órgano Consultor ha dicho:

“A esos efectos, es dable señalar que Ley General de la Administración Pública (Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978), concretamente en su numeral 111, desarrolla el concepto de servidor público y las características que lo distinguen, disponiendo al efecto que:

“Artículo 111.- 1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.” (El resaltado no corresponde al texto original.)

Del artículo transcrito se infiere, que el ostentar la categoría de servidor público es independiente de que la actividad respectiva sea remunerada o no. En esos términos, tanto los servidores regulares de la Administración Pública, como aquellos denominados “ad honorem” (sin retribución por el ejercicio de su cargo), son servidores públicos, en atención a los servicios que prestan a favor de la Administración y mediando el acto de investidura que los faculta para ello.”

De lo transcrito, puede inferirse que de conformidad con la normativa recién citada, el concepto de funcionario público como tal, va más allá del tipo y duración del nombramiento, su forma de remuneración así como la función pública que realiza. En otras palabras, para que dicha persona ostente esa condición, no sólo debe prestar sus servicios a la Administración Pública, sino que debe estar investido formalmente de los requisitos y formalidades que demanda el puesto que ocupa, para la validez y eficacia de sus actos. De forma puntual, este Despacho lo ha enfatizado de la siguiente manera:

“Con fundamento en lo anterior, se puede concluir que el momento a partir del cual se considera debidamente nombrado un miembro de la (…), es desde que existe un acto de investidura válido y eficaz, es decir, acto que es conforme al ordenamiento jurídico, pues lo dicta el órgano competente siguiendo el procedimiento establecido, contemplando los requisitos subjetivos que exige el cargo y adoptando la forma que corresponde, entre otras cosas. Además, la persona deberá rendir el juramento constitucional (artículo 11 de la Carta Fundamental), rendir la caución correspondiente, cuando así lo exija el ordenamiento jurídico, y cumplir con los demás requisitos de legitimación. A mayor abundamiento, sobre tema de la validez del acto de nombramiento hemos indicado, en el dictamen C-027-2000 de 14 de febrero del 2000, lo siguiente:

“A-. LA VALIDEZ DE UN ACTO DE NOMBRAMIENTO

Podría decirse como tesis de principio que la validez de un acto de nombramiento está determinada por el mismo principio que rige el resto de los actos administrativos: esa validez depende de la conformidad del acto con lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de las fuentes. Si existe una disconformidad entre el acto y una norma jurídica superior, se presenta una irregularidad que podrá conducir a la nulidad de lo actuado.

En tratándose de un nombramiento, la irregularidad puede derivar tanto por el hecho de que la autoridad competente no observe los requisitos que legalmente deba reunir el nombrado, tanto porque no se respete el procedimiento legalmente establecido para el nombramiento. La autoridad administrativa sólo puede actuar si existe una norma que lo habilite a hacerlo y dentro de los límites de la habilitación. Puede ser que esta habilitación tenga no sólo un contenido concreto sino que se haya determinado el motivo para actuar. En el caso de actos de nombramiento, la norma otorga una competencia para nombrar, pero no para nombrar a quien se desee, sino a alguna de las personas que reúnan los requisitos que han sido definidos por la propia norma como indispensables para el ejercicio del cargo. Luego, esa competencia debe ser ejercida con sujeción a las formalidades previstas legales.

Importa señalar, entonces, que cuando la ley o un reglamento establecen determinadas condiciones para el acceso a un cargo público, esas condiciones se imponen a la autoridad administrativa que no podría nombrar a quien no las reúna. Ergo, no existe discrecionalidad -salvo que la ley expresamente establezca que la observancia de los requisitos es excepcional, lo cual sería absurdo- para decidir si se acatan o no los requisitos. La reunión de los requisitos legalmente establecidos para el nombramiento es elemento indispensable para la validez del nombramiento y por ende, para el ejercicio del derecho de acceso a los cargos públicos. Cabría acotar incluso que el derecho de acceso a los cargos públicos se tiene y es ejercitable en la medida en que el administrado reúna todos y cada uno de los requisitos exigidos para el puesto. Y es dentro del conjunto de personas que reúnan los requisitos que la autoridad puede nombrar. “

(Véase Dictamen No. C-075 de 28 de febrero del 2006)

Por ende, es claro que los jueces (tanto propietarios como suplentes) del Tribunal Registral, son funcionarios públicos nombrados por un plazo de cuatro años, según el artículo 20 Ibid, y podrán ser reelegidos de la misma forma estipulada para el primer nombramiento, es decir a través de un concurso de antecedentes para luego ser ratificados por la Asamblea Legislativa. Dos de los cinco integrantes del Tribunal son nombrados por el Ministro de Justicia. La Junta Administrativa del Registro Nacional enviará tres ternas al Poder Ejecutivo, para que nombre a los tres miembros restantes. Así, dicha disposición expresa:

“Artículo 20.- Integración. El Tribunal estará compuesto por cinco miembros, dos de los cuales serán nombrados por el Ministro de Justicia y Gracia. La Junta Administrativa del Registro Nacional enviará tres ternas al Poder Ejecutivo, para que nombre a los tres miembros restantes. Todos los nombramientos se harán previo concurso de antecedentes y deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa.

El Tribunal tendrá cinco miembros suplentes, los cuales serán nombrados de la misma manera que los titulares.

Los miembros del Tribunal serán nombrados por un período de cuatro años, podrán ser reelegidos previo concurso de antecedentes en los mismos términos indicados en el primer párrafo de este artículo. Las formalidades y disposiciones sustantivas fijadas en el concurso de antecedentes y en el ordenamiento jurídico, se observarán igualmente para removerlos.

La retribución a los integrantes del Tribunal deberá ser equivalente al sueldo de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial; la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos afines del personal de los órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares.

A los suplentes se les remunerarán sus servicios solo cuando ejerzan efectivamente la suplencia respectiva, por cualquier causa que la genere.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Al propio tiempo, y por tener relación con una de las inquietudes planteadas en su Oficio, - según se dirá más adelante- vale resaltar del texto de cita, que los miembros suplentes son nombrados bajo los mismos requisitos y de la misma manera que los miembros propietarios. No obstante estas características, es en la disponibilidad efectiva de la suplencia que se enviste válida y eficazmente como funcionario público, y por tanto es en esta etapa que recibe el salario correspondiente, según el mencionado artículo 20 in fine.

Acerca de un caso parecido al de estudio, es importante transcribir parte de la sentencia No. 266, de 9:30 horas del 5 de junio del 2002, emitida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de la siguiente manera:

“III.- La sentencia recurrida, denegó las pretensiones del accionante, considerando que la designación de una persona como Magistrado Suplente, no implica la constitución de una relación laboral por sí misma, sino únicamente la necesaria autorización previa, requerida para efectuar las suplencias; pues, sostiene que la relación de esa naturaleza está caracterizada por la prestación efectiva de los servicios. Además señaló que, para tener derecho al auxilio de cesantía, la relación de trabajo debe ser continua, en los términos del numeral 29 del Código de Trabajo, lo que impide sumar los diferentes períodos que de manera asaz discontinua, esto es, interrumpida, fueron prestados por el accionante, como si se tratara de una sola relación, para poder legalmente acceder a ella. Por último, se determinó que, a pesar de que el último servicio prestado lo fue por más de tres meses, no procede el pago de aquel extremo, debido a que se dio al amparo de una relación siempre a plazo fijo. La Sala comparte plenamente, los indicados argumentos que sirvieron de base, para declarar sin lugar la demanda, en segunda instancia. El artículo 4 del Código de Trabajo, expresamente dispone que se debe considerar como trabajador a “... la persona física que presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo” En el mismo sentido, el numeral 585, de ese cuerpo normativo, refiriéndose a los servidores del Estado, establece: “Trabajador del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas un servicio material, intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente , o por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los de pago de planillas. Cualquiera de estas últimas circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, el contrato escrito de trabajo”. Ambas disposiciones tienen, jurídicamente, un común denominador en lo que constituye la necesaria prestación de un servicio, para que podamos tildar, tal determinada relación, como una de naturaleza laboral. La Ley General de la Administración Pública, también contempló dicha exigencia, a los efectos de definir genéricamente al servidor público: “1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva ...”. De la ineludible relación de esas normas se desprende, sin lugar a dudas, que sólo puede estimarse como servidor público quien efectivamente brinda el servicio, para el cual fue nombrado. Por esa razón no se comparte la tesis, expuesta por el recurrente, de que la investidura como funcionario público se mantuvo, sin solución de continuidad, durante todo el tiempo en que estuvo nombrado como Magistrado Suplente, con independencia del desempeño efectivo del puesto; pues, se insiste, sólo mientras brindó efectiva y realmente el servicio, se le puede considerar como servidor público, verdaderamente tal. En consecuencia, la designación del actor, como Magistrado Suplente del Tribunal Supremo de Elecciones, no fue mas que una consecuencia del mandato constitucional, que tiene como propósito posibilitar, cuando ello sea menester, las sustituciones de los Magistrados propietarios o para cuando se requiera ampliar ese Tribunal, en los términos del mandato imperativo del numeral 100 de la Constitución Política; conforme al cual: “El Tribunal Supremo de Elecciones estará integrado, ordinariamente por tres magistrados propietarios y seis suplentes, nombrados por la Corte Suprema de Justicia por los votos de no menos de los dos tercios del total de sus miembros. Deberán reunir iguales condiciones y estarán sujetos a las mismas responsabilidades que los Magistrados que integran la Corte. Desde un año antes y hasta seis meses después de la celebración de las elecciones generales para Presidente de la República o Diputados a la Asamblea Legislativa, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá ampliarse con dos de sus Magistrados suplentes para formar, en ese lapso, un tribunal de cinco miembros. Los Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones estarán sujetos a las condiciones de trabajo, en lo que fueren aplicables y al tiempo mínimo de labor diaria que indique la Ley Orgánica del Poder Judicial para los Magistrados de la Sala de Casación, y percibirán las remuneraciones que fijen para éstos” (negrita también nuestra). El actor fue llamado a integrar, efectivamente, el Tribunal Supremo de Elecciones en distintos lapsos, mas, los servicios fueron temporales, sin que pueda considerarse ello, como jurídicamente, una única relación de servicio, a fin de tener derecho al auxilio de cesantía, previsto en el artículo 29 del Código de Trabajo. Se trató de relaciones temporales, no de naturaleza indefinida, como sí lo serían aquellas en que se presta el servicio sin determinarse la fecha de su finalización. Entre esas distintas relaciones de servicio no medió continuidad; pues, fueron interrumpidas por lapsos considerables. Mientras tanto él se mantuvo en el ejercicio liberal de su profesión de Abogado como Notario Público. Es decir, se interrumpieron y no se suspendieron, cuestiones bien distintas; pues, se sabe, que con la interrupción, la prestación efectiva de servicios anterior no puede sumarse a la posterior, para efectos del pago del auxilio de cesantía, precisamente, porque aquella relación terminó; mientras que con la suspensión el tiempo de trabajo anterior, de suma al verificado después de ésta, entendiéndose la relación como una sola. El gestionante, recurriendo a doctrina nacional (CARRO ZÚÑIGA (Carlos) y CARRO HERNÁNDEZ) (Adrina) ² Derecho Laboral Costarricense ² , Editorial Juritexto, Tomo I, 1993, p. 113 a 119) expone la diferencia entre antigüedad y continuidad de la relación de trabajo. Aduce que la primera, ha sido considerada como el tiempo real y efectivo de trabajo. Mientras que la segunda, interpreta que: ² implica únicamente el momento en que nace la relación laboral entre las partes, hasta el momento en que culmina, independientemente de la cantidad y fundamento de las causas suspensivas que se hayan presentado durante la vigencia de esa relación; mientras que la antigüedad tiene que ver con el tiempo en que, durante todo el lapso de dicha relación, ha existido prestación efectiva de trabajo ² (énfasis suplido). En su exposición el recurrente, incurre en un evidente error, pues, confunde las causas suspensivas de la relación de trabajo, cuyas consecuencias analizan los autores, con la figura de la interrupción de la prestación de servicios; cuestiones bien distintas. Así, se ha entendido que las causas suspensivas de la relación de trabajo no tiene efectos extintores de la relación. Mientras que cuando se presenta la interrupción, como resulta ser el caso de que se conoce, no existe continuidad de los servicios, en los términos del artículo 29 del Código de Trabajo, para efectos del pago del auxilio de cesantía.

IV.- Ahora bien, el artículo 27 del Código de Trabajo dispone: “No puede estipularse el contrato de trabajo por más de un año en perjuicio del trabajador; pero si se tratare de servicios que requieran preparación técnica especial, la duración podrá ser, en las mismas condiciones, hasta de cinco años. No obstante, todo contrato por tiempo fijo, es susceptible de prórroga, expresa o tácita. Lo será de esta última manera por el hecho de continuar el trabajador prestando sus servicios con conocimiento del patrono”. Es cierto que el último período en que el actor prestó sus servicios, como Magistrado Suplente, lo fue por más de un año. Mas, lo anterior tiene un sustento constitucional cual es, el numeral 100 al cual se ha hecho referencia. Tal y como se indicó, esa norma obliga a ampliar el Tribunal Supremo de Elecciones con dos de sus Magistrados Suplentes, desde un año antes y hasta seis meses después de la celebración de las Elecciones Generales para Presidente de la República y para Diputados a la Asamblea Legislativa. La jurisprudencia ya se ha pronunciado, respecto de esa especial naturaleza de los servicios prestados, en cumplimiento de un mandato legal. Así, refiriéndose al caso de los entonces Ejecutivos Municipales, señaló “Resulta ineludible acudir al artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, que dispone: "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga ommes, salvo para sí misma.". Lo anterior en razón de que ya, la Sala Constitucional, se manifestó en forma expresa, en cuanto al primero de los puntos, desde su Voto 1119-90, de las 14 horas, del 18 de setiembre de 1990, en el cual estableció, de manera clara, que el contrato que unía a un Ejecutivo Municipal, con su Corporación, es un contrato por tiempo determinado o definido. En dicha resolución y en lo que aquí interesa, estableció:"...Es verdad que el Código de Trabajo dispone que los contratos a plazo fijo se tendrán como de plazo indeterminado cuando al vencer el plazo subsistan las causas que le dieron origen y la materia del trabajo. Pero esta disposición no puede prevalecer cuando la fijación es de origen legal, y no convencional, pues en estos casos se tratará (cuando sea verdaderamente justificado, como se expresó antes) de excepciones al régimen especial que la Constitución autoriza por vía de ley” (sobre el punto se pueden consultar, además, los Votos números 285, de las 10:40 horas, del 25 de noviembre de 1998; y, 260, de las 10:20 horas, del 16 de mayo del 2001)

Ese antecedente es, ²mutatis mutandis ² , perfectamente aplicable al caso de que se conoce; dado que, el actor, en el último período en que prestó sus servicios en el Tribunal Supremo de Elecciones, lo hizo al amparo de un mandato con rango superior a la ley ordinaria; esto es, por disposición constitucional, por lo cual la relación no podría tildarse, en forma alguna, como una por tiempo indefinido; sino, a plazo fijo. De ahí que, los argumentos del gestionante, carezcan de cualesquiera sustentos normativos.”

La figura de la suplencia es necesaria en la Administración Pública para la continuidad de las funciones o servicio que presta cualquier componente que la conforme. En el caso de los órganos deliberativos como el de análisis, la titularidad reside en varias personas físicas. Y en esa virtud, tanto los miembros propietarios como los suplentes deben estar investidos de todas las formalidades que el ordenamiento jurídico exige para ello; y en esa medida, puedan válidamente funcionar, y externar las decisiones o resoluciones correspondientes, según el tantas veces mencionado 111 de la Ley General de la Administración Pública.

En esa línea de pensamiento, ha sido reiterado el criterio de este Órgano Consultor, cuando en lo conducente, ha dicho:

“En tal sentido la doctrina ha indicado que:

" Con carácter general, la suplencia es una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en que tal continuidad es imposible con el mantenimiento de la situación ordinaria -el elemento causal de la imposibilidad del ejercicio de la competencia, con la involuntariedad a él inherente, es así el rasgo individualizador de la suplencia respecto de otras figuras similares. Ahora bien, tal imposibilidad puede afectar; bien a la persona física titular del órgano, supuesto en el que esta es suplida por otra, sin traslación competencial interorgánica, en la denominada suplencia personal o de titular o suplencia por excelencia.

La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano - sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio. Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos o más personas que asumen sucesivamente su titularidad,..." ( Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Edititorial Civitas, Madrid, 1955.

Respecto a los fines que se buscan con la suplencia, esta Representación ha manifestado:

" ... consiste en la tendencia a evitar la paralización en el funcionamiento de los órganos, cuando alguno de sus miembros titulares se encuentre ausente. Es por ello, que corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismos efectos jurídicos que si actuara el suplido." ( Dictamen C-016-00 del 28 de enero del 2000, dirigido al Lic.Roger Carvajal Bonilla, Viceministro de la Presidencia).

(Dictamen No. C-234-2006, de 26 de setiembre del 2006)

De manera que, por la forma en que se desenvuelve el Tribunal Registral, -integrado por cinco miembros- ciertamente si uno de los funcionarios propietarios se ausenta por cualquier causa, es necesaria la sustitución mediante el suplente respectivo, para completar el quórum funcional y estructural de mayoría de los presentes, tal y como lo exige la normativa que le rige 1, y así funcionar válidamente en lo que atañe a su competencia legal. Suplencia que para esos efectos, se encuentra establecida en el supracitado numeral 20 (Véanse artículos 4 y 13 del Reglamento Orgánico y Operativo del Tribunal Registral Administrativo, emitido mediante el Decreto No. 30363 de 2 de mayo del 2002. (Sobre estos aspectos, se recomienda ver, entre otros, los Dictámenes No. 259 de 19 de julio del 2005 y No. C-192 de 08 de enero del 2002)

Observado en términos generales, acerca de los supuestos jurídicos por los cuales debe actuar un órgano colegiado como el Tribunal Registral, así como la forma de nombramiento de los jueces que lo integran, se procederá al análisis de los rubros salariales que les corresponderían percibir a estos funcionarios, una vez acaecido el nombramiento legal.

Hemos estimado señalar de primero, que de acuerdo con lo explicado en líneas atrás, la relación existente entre un miembro suplente y el órgano colegiado, no es propiamente una relación de permanencia como la del titular del puesto. De ahí que en el precitado fallo se señala, puntualmente, que al no contenerse en esa situación temporal, los presupuestos necesarios para la aplicación de las indemnizaciones a que refiere el artículo 29 del Código de Trabajo, no es alcanzable su pago. En todo caso, tampoco procedería ese derecho, habida cuenta de que el nombramiento lo es a plazo fijo, aunque su ámbito de acción se circunscribe al momento de la sustitución temporal del propietario del cargo, tal y como lo indicamos supra.

Igualmente, sucede con los miembros propietarios – según se ha dicho ya-, en tanto no les procedería el pago de las prestaciones legales que establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, una vez que cumplan con el período legal por el cual fueron nombrados o reelegidos, bajo el mecanismo estipulado en el numeral 20 del la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual. En ese sentido, ha sido vasto el criterio de este Despacho, cuando refiriéndose a funcionarios similares a los de examen, es decir, nombrados por un plazo legalmente estipulado, ha señalado en lo que interesa:

“(…) en lo que toca a los puestos de Gerente General, Subgerentes, (…), éstos constituyen casos típicos de los llamados funcionarios de período. Lo anterior por cuanto de acuerdo con los artículos 27 y 28 del la Ley Orgánica de ese Banco - se refiere al Banco Popular y de Desarrollo Comunal - (…), los primeros son nombrados por un plazo de seis años, mientras que los últimos dos por uno de cinco. Por lo anterior, y de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, así como de la laboral emanada de la Sala Segunda de la Corte, su vínculo se equipara a la figura del contrato a plazo fijo, regulado por los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo. Lo anterior significa que la relación de tales funcionarios termina sin responsabilidad alguna para el Banco al finalizar el período legal de nombramiento. Ello por resultar claramente aplicable en la especie lo dispuesto por el numeral 86, inciso a) del Código de Trabajo, en cuanto dispone que el contrato de trabajo terminará sin responsabilidad para ninguna de las partes, “Por el advenimiento del plazo en los contratos a plazo fijo…”. Ha de agregarse que la anterior posición la mantuvo esta Procuraduría en el dictamen C-082-98 de 6 de mayo de 1998 (allí se sostuvo categóricamente que en esos casos la relación “…termina sin responsabilidad patronal alguna cuando ocurre el advenimiento del plazo”) y fue reiterada en el C-262-2002 de 7 de octubre de 2002.

(…)”

(Dictamen C-004-2003 del 16 de enero del 2003)

Como se ha podido acotar del texto transcrito, los nombramientos de los funcionarios de período legal se encuentran equiparados a la figura del contrato a plazo fijo; tesitura respaldada, no sólo por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sino de la Sala Segunda, en virtud de que ambas jurisdicciones han sostenido, que con el advenimiento del plazo, no solo, no existe obligación por parte de la Administración de mantenerlos en el puesto, sino que tampoco estos funcionarios adquieren el derecho a ser indemnizados. (Veáse, entre otros el Voto constitucional No. 1119-90; y Votos de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicias, Nos. 515-2001 de las 10:10 horas del 29 de agosto del 2001, 266-2002 de las 09:30 del 5 de junio del 2002).

No obstante lo expuesto, es procedente que a los titulares del puesto en comentario, se les cancele al final de su nombramiento, el aguinaldo, las vacaciones y salario escolar que les correspondería en derecho, ya que por la naturaleza que cada uno de esos rubros tiene en nuestro ordenamiento jurídico 2, resulta incuestionable e incontrovertible su otorgamiento, cuando obviamente se cumplan con los presupuestos para ello. En ese aspecto, los Altos Tribunales de Trabajo, han señalado:

“Las vacaciones y aguinaldo, son derechos indiscutibles que deben pagarse al trabajador a la conclusión de sus servicios, cualquiera que hubiera sido el motivo por el cual terminaron las relaciones de trabajo…”

(Tribunal Superior de Trabajo, Sentencia Número 1018 de las 14:20 horas del 3 de agosto de 1983. Ordinario Laboral de F.S.M. En el mismo sentido, véase Sentencia No. 349, de las 8: 10 horas del 29 de enero de 1982. Ordinario Laboral seguido por O.E.H. c I.C.S.A.)

En cuanto a la pregunta acerca de si “¿Para efectos del cálculo de tales extremos laborales, ¿Deben ser incluidos los períodos en los que hayan prestado sus servicios en el pasado en el resto de la Administración Pública, sea a plazo fijo, o ya sea en puestos de confianza?”

En lo que respecta a esta pregunta, consideramos dar su respuesta de la forma como se dirá de seguido, toda vez que solo resulta procedente liquidar a los jueces propietarios, el aguinaldo, salario escolar y las vacaciones adeudadas, cuando termina definitivamente el período legal por el cual fueron nombrados o dejan el cargo público por cualquier razón.

En lo que se refiere al aguinaldo, es el artículo 2 de la Ley No. 1835 de 11 de diciembre de 1954, el que establece el modo y monto de lo que le correspondería a la persona percibir, ya sea de manera proporcional o integral, según sea el caso. Veamos lo que dicha disposición prescribe:

“Artículo 2. Para los efectos de calcular el sueldo adicional a que tiene derecho los servidores del gobierno, el año para el cómputo de las sumas recibidas y tiempo servido, será el comprendido entre el 1 de noviembre del año anterior y el 31 de octubre del año respectivo. (…)

El sueldo adicional a que se refiere esta ley, será calculado con base en el promedio de los sueldos ordinarios y extraordinarios, devengados durante el período indicado en el párrafo primero.

(…)”

Por tanto, para los efectos del cálculo del décimo tercer salario, se deben tomar en consideración, únicamente, los salarios ordinarios o/y extraordinarios percibidos por el funcionario en el período que va del 1 de noviembre del año anterior y el 31 de octubre presente.

“Que el Salario Escolar, consiste en un ajuste adicional, para los servidores activos, al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año.”

Es decir, el salario escolar se va formando sobre un porcentaje del total del aumento por costo de vida que dicta el Poder Ejecutivo durante el año que precede, debiéndose otorgar en forma acumulada en el mes de enero siguiente. (Véanse los Dictámenes Nos. C-218 de 14 de junio del 2005 y C-148 de 7 de abril del 2006)

Ahora bien, si alguno de los miembros o funcionarios del Tribunal Registral es en adeudársele algunas vacaciones no disfrutadas en otras instituciones del Estado para los cuales prestó sus servicios, ya sea en un puesto de período legal, o de confianza, - con mayor razón para el órgano colegiado de consulta- no hay duda alguna que al momento de dejar el puesto o cumplir con el periodo legal de su nombramiento, tendría que liquidarse en su totalidad sus vacaciones, a tenor de lo que establecen los artículos 153, segundo párrafo, y 157 del Código de Trabajo, así como toda la doctrina que en torno a esa normativa existe, aunado a la Teoría del Estado como Patrono Único; en el entendido de que la persona no continuará en ninguna otra institución estatal. Asimismo y como elemento de ayuda al momento del pago correspondiente, es importante transcribir parte del Dictamen No. C-229-2002, de 5 de setiembre del 2002, que a la letra dice:

“3 - Cabe referirse a la última interrogante, referente al caso en que un servidor se traslada a otra dependencia y al finalizar su relación con la institución de origen le queda un saldo de vacaciones sin disfrutar. En efecto, no pocas veces esos traslados operan sin que el servidor haya disfrutado sus vacaciones en la institución de origen, por lo que al finalizar su relación con ésta le queda un saldo, o a veces hasta varios períodos de vacaciones sin aprovechar. En este caso, como puede verse, no está de por medio un permiso sin goce de sueldo, sino, un traslado a otra institución, lo que implica que el servidor tenga que renunciar en la institución de origen para, sin solución de continuidad, pasar a la nueva dependencia. En este caso pueden presentarse dos situaciones. Una, que de acuerdo con lo dicho sobre el Estado Patrono Único, la institución receptora asuma el costo vacacional del servidor, otorgándole el disfrute, o el pago de las mismas si posteriormente, y antes del disfrute, se produzca un cese de labores por cualquier causa. Pareciera a simple vista injusto asumir dicha obligación, en razón de que el derecho se generó en otra institución. Sin embargo, jurídicamente nada impide que se asuma ese costo, al igual que se asume cuando una institución debe reconocer antigüedad generada en otros sectores administrativos para efectos de anualidades, o bien con ocasión de cancelar indemnización por preaviso y cesantía que implique reconocer tiempo servido en otros repartos de la Administración Pública. Un tratamiento similar dispone el párrafo final del artículo 112 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, para el caso de traslados de servidores con carácter transitorio a otras instituciones del Estado, en el sentido de que: "El aumento en los salarios que tales circunstancias originen, puede ser cubierto tanto por la institución a que pertenece el servidor, como por la institución que se beneficie de sus servicios, …". La otra situación que podría ponderarse como eventual solución al punto sería sufragar el importe en dinero suponiendo un cese de labores en la institución de pertenencia. Sin embargo, un remedio en este sentido presenta el inconveniente de que no se está realmente ante un cese o extinción de la relación tal y como lo prevé el inciso a) del artículo 156 del Código de Trabajo. No obstante, como solución a un problema práctico sin regulación jurídica, es aceptable desde el punto de vista presupuestario proceder en esos términos, en razón de que el pago de vacaciones a los servidores constituye una obligación económica que deriva de la relación de servicio, y como tal, se encuentra legislativamente aprobado. De ahí que, reiteramos, con el propósito de solventar una situación práctica no regulada por el ordenamiento jurídico, es posible acudir al pago del referido derecho en aquellos casos de traslados de servidores a otra institución, que impliquen renuncia en la institución de origen.”

Finalmente, en lo que toca a la última inquietud, acerca de si “En caso de que una vez finalizado el plazo legal de su nombramiento, si se les concede un nombramiento temporal, menor a un año, para continuar en su función, ¿Puede entenderse que ha surgido una relación laboral por tiempo o a plazo indefinido?”

Sobre el particular, es válido enfatizar lo expuesto ampliamente al inicio de este acápite, al señalarse que en virtud de que los jueces titulares del Tribunal Registral, son nombrados por un plazo legal de cuatro años, (a tenor de las formalidades y mecanismo que para ese efecto establece el artículo 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual) no es posible jurídicamente entender que al finalizar el periodo de su nombramiento, uno de ellos, pueda ser nombrado temporalmente como si se tratara de una relación de interinazgo; habida cuenta de que la única forma como se podría integrar el órgano colegiado es mediante el procedimiento estipulado en el recién citado numeral.

En otras palabras, si algún miembro se le cumple el período legal por el cual fue nombrado, es claro que la manera de continuar en el puesto es mediante el concurso de reelección, en los términos que lo establece la precitada normativa; o en su defecto, quien podría sustituir en el puesto vacante sería el suplente, que es el funcionario que se encuentra habilitado e investido de las formalidades y solemnidades que tal cargo requiere para el funcionamiento legal del Tribunal. De no ser así, la integración estructural y funcional del Tribunal Registral adolecería de ilegalidad y en consecuencia, los actos que allí se emitirían se encontrarían viciados de nulidad, tal y como se expuso ampliamente en líneas anteriores.

III.- CONCLUSIONES:

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Tanto los jueces propietarios del Tribunal Registral como los suplentes, no les procedería el pago de las prestaciones legales que establecen los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, una vez que acaece el período legal por el cual fueron nombrados o reelegidos, en virtud de lo estipulado en el numeral 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual.

2.- Es procedente a los jueces titulares del puesto en comentario, el pago de los derechos de aguinaldo, las vacaciones y del salario escolar, ya que por la naturaleza que cada uno de esos rubros tiene en nuestro ordenamiento jurídico, resulta incuestionable e incontrovertible su otorgamiento, cuando así proceda.

En lo que se refiere al aguinaldo, es el artículo 2 de la Ley No. 1835 de 11 de diciembre de 1954, el que establece el modo y monto de lo que le correspondería aplicar al funcionario, ya sea de manera proporcional o integral, según sea el caso.

Asimismo, mediante Decreto Número 23907-H de 21 de diciembre de 1994, que es modificación del Decreto No. 23495-MTSS de 19 de julio de 1994, se establece la conformación del Salario Escolar para todo funcionario o empleado público, es decir el salario escolar se va conformando sobre un porcentaje del total del aumento por costo de vida que dicta el Poder Ejecutivo durante el año que precede, debiéndose otorgar en forma acumulada en el mes de enero siguiente.

Si alguno de los miembros o funcionarios del Tribunal Registral es en adeudársele algunas vacaciones no disfrutadas en otras instituciones del Estado, ya sea ocupando un puesto de período legal, o de confianza, - con mayor razón para el órgano colegiado de consulta- no hay duda alguna que al momento de dejar el puesto o cumplir con el periodo legal de su nombramiento, tendría que liquidarse en su totalidad sus vacaciones, a tenor de lo que establecen los artículos 153, segundo párrafo, y 157 del Código de Trabajo, así como toda la doctrina que en torno a esa normativa existe, aunado a la Teoría del Estado como Patrono Único, y Dictamen No. 229-2002, de 5 de setiembre del 2002.

3.- En el caso de que algún miembro se le cumple el período legal por el cual fue nombrado, la única forma de continuar en el puesto es mediante la reelección, previo concurso de antecedentes, en los términos de la precitada normativa; o en su defecto, quien podría sustituir en la vacancia sería el suplente, investido de autoridad suficiente para ocupar el cargo temporalmente, según artículo 20 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual y 111 de la Ley General de la Administración Pública. A contrario sensu, la integración estructural y funcional del Tribunal Registral adolecería de ilegalidad y en consecuencia, los actos que allí se emitirían se encontrarían viciados de nulidad, por contrariar el principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, según artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

De usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

LMGP/gvv

1 Veáse el artículo 13 del Reglamento Orgánico y Operativo del Tribunal Registral, citado arriba, que dice:

“Artículo 13.—Quórum y votación El quórum para que pueda sesionar validamente el Tribunal en su labor administrativa, estará compuesto por tres de sus miembros. Los asuntos serán resueltos por mayoría simple, excepto cuando se trate de la firmeza de acuerdos de la misma sesión, en cuyo caso se requerirá dos tercios de la totalidad de los miembros del Tribunal. En caso de empate el Presidente tendrá voto de calidad.

Para el conocimiento y resolución de los asuntos de carácter registral se requerirá la presencia de la totalidad de sus miembros.”

2 En cuanto al derecho del aguinaldo, véase el artículo 1 de la Ley No. 1835 de 11 de diciembre de 1954, y sus reformas. Asimismo en lo que respecta al salario escolar, véase Decreto Número 23907-H de 21 de diciembre de 1994, que es modificación del Decreto No. 23495-MTSS de 19 de julio de 1994, que en su artículo 2 establece “Que el Salario Escolar, consiste en un ajuste adicional, para los servidores activos, al aumento de salarios por costo de vida otorgado a partir del 1 de julio de 1994, y será un porcentaje del salario nominal de dichos servidores, para que sea pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año.”

En lo que toca a las vacaciones, es un derecho que proviene del artículo 59 de la Constitución Política, y desarrollado en el artículo 153 del Código de Trabajo. En ese sentido, ver Sentencia constitucional No. 5969-93 de las 15:21 horas del 16 de noviembre de 1993.

C-426-2006

Naturaleza del Tribunal Registral - nombramiento de los jueces- mecanismo de reelección del puesto- extremos laborales al finalizar el nombramiento:

La Licda. Guadalupe Ortiz Mora, Presidente del Tribunal Registral Administrativo, mediante Oficio TRA-049-2006, de 31 de agosto del 2006, consulta a este Despacho respecto de lo siguiente:

1.- ¿A cuáles extremos laborales y cualquier otro rubro son acreedores?

Una vez analizado el tema de consulta, la Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora II del Área de la Función Pública, mediante Oficio TRA-0419-2006, de 31 de agosto del 2006, concluye lo siguiente: