C-411-2006
10 de
octubre del 2006
Señor
Sergio Ramírez Acuña
Presidente
Junta de Protección Social de
San José
S. D.
Estimado señor:
Con la anuencia de
la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio
PRES-058-2006 de 14 de agosto del 2006, a través del cual, nos solicita el
criterio técnico jurídico respecto “de la
viabilidad jurídica que el Presidente de la Junta Directiva de
la Junta de
Protección Social de San José – en adelante JPS- sea un funcionario asalariado,
de tiempo completo en la institución.” (SIC)
I.-
CRITERIO LEGAL DE LA
INSTITUCIÓN:
Después de un
amplio análisis respecto de la naturaleza de la Junta de Protección Social
de San José, y la
Junta Directiva que le dirige, así como lo dispuesto en el
artículo 2 del Reglamento Orgánico de la Junta de Protección Social de San José (Decreto
Ejecutivo No. 28025-MTSS-MP, publicado en el Alcance No. 55 a la Gaceta No. 151 del 5 de
agosto de 1999, que regula lo referente al nombramiento y conformación del
citado órgano colegiado) el Departamento Legal de la Institución
consultante, concluye que para que la Presidencia de la Junta Directiva se
transforme en una Presidencia Ejecutiva se requiere una reforma a la citada
reglamentación, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el
artículo 361 y siguientes de la
Ley General de la Administración Pública,
en cuanto a la elaboración de disposiciones de carácter general.
Posteriormente-
señala la Asesoría
Legal- es que se puede
proceder a establecer su respectiva remuneración, por lo que en ese sentido, se
deberá gestionar ante la Autoridad Presupuestaria, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 21 de la
Ley de la Administración Financiera
de la República
y de Presupuestos Públicos ( Ley No.
8131, de 18 de septiembre del 2001).
II.-
ANÁLISIS DEL FONDO DEL ASUNTO:
Para evacuar su
consulta, se estima necesario en primer lugar, establecer el carácter jurídico
de la institución consultante y un
recuento de manera breve y general, respecto de algunas leyes relacionadas con
la creación de algunas instituciones autónomas del Estado, en consonancia con
el artículo 188 constitucional y doctrina atinente, a fin de extraer los presupuestos que permitan determinar
si el Presidente de la
Junta Directiva de la Junta de Protección Social, puede ser un funcionario asalariado de tiempo
completo, concretamente como Presidente Ejecutivo de esa entidad.
La Junta de Protección Social es un
ente descentralizado del Estado, con personería jurídica propia, tal y como lo
señala puntualmente el artículo 7 de a Ley No. 7342, del 16 de abril de 1993,
cuando dice:
“Artículo 7.- La Junta de Protección Social de San José es un ente
descentralizado del sector público, con personería jurídica propia.”
(Sobre los antecedentes
de su creación, véase expediente Legislativo No. 11. 566,)
En ese sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública,
concluyó en uno de sus estudios, que: “…y es lo cierto que la Ley
que erigió a la Junta
de Protección Social de San José como institución descentralizada (Ley N° 7342)
fue promulgada hasta el 16 de abril de 1993; razón suficiente para afirmar
entonces, que la Junta
de Protección Social de San José es jurídicamente una institución
descentralizada del Estado,…”.
Ahora bien, es
importante tener presente la relación que existe entre el fenómeno de
descentralización administrativa y las instituciones autónomas. Se puede
afirmar, que las instituciones autónomas forman parte de la Administración Pública
descentralizada; pero no todo ente descentralizado es una institución autónoma,
en los términos que lo refiere los numerales 188 y siguientes de la Carta Fundamental.
La doctrina nacional ha sido conteste 1, en el sentido de que las instituciones
autónomas no agotan esta técnica de organización administrativa, pues a la
parte de éstas existen otros entes, quienes sin poseer tal naturaleza jurídica,
forman parte de la
Administración Pública descentralizada, v. gr. las instituciones semiautónomas, los entes
públicos estatales, etc.
Como es bien sabido,
la institución autónoma es la autorizada por el
artículo
188 constitucional, en tanto establece:
“Las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y
están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su
gestión.”
Ha explicado la Sala Constitucional
de la Corte Suprema
de Justicia, en concordancia con la norma transcrita, que no obstante las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia constitucional, esa
condición no las excluye, per se, de la sujeción a la ley en materia de
gobierno. Si bien el legislador, le está reservado el establecimiento de
instituciones autónomas para una mejor prestación de los servicios del Estado,
con sus potestades inherentes para darse su propia administración y
organización en su actividad competencial, ciertamente ellas no pueden
apartarse del ordenamiento legal, ni de las directrices, metas y políticas de
orden general que el Poder Ejecutivo
emite para alcanzar, finalmente, la satisfacción del interés general. Así,
dicha Sala ha expresado reiteradamente:
“Si, como se dijo este tipo de entidades protegidas del Ejecutivo en el
campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del
legislador a estas instituciones. La Asamblea Legislativa
si tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones.
Este es el significado de la expresión constitucional “(…) y están sujetas a la
ley en materia de Gobierno (…)”. Si la autonomía opera frente a la administración
pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿qué
competencias no se pueden delegar en la Administración? El
tema está claramente desarrollado en los artículos 26,99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública
que señalan la posibilidad de dictar directrices al ente autárquico, más no
crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos
de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora….”
(Véase sentencia Constitucional No. 3309-94, de
las 15:00 horas del 15 de julio de 1994. Véase entre otras, Sentencias
Constitucionales Números, 2019-02 de 9:08 horas de 18 de diciembre del 2002,
6345-97 de 8:33 horas de 12 de octubre de 1997, 6379-02 de 15: 22 horas de 26 de junio del 2002 y 330-94 de 15:00
horas de 5 de julio de 1994)
De manera que, de conformidad con
lo dispuesto en el numeral constitucional de mención, y de una revisión de las leyes que enuncia el consultante, 2
(sobre la creación de varias instituciones autónomas del Estado) puede desprenderse un régimen jurídico
similar en todas ellas, en donde se regula concretamente el cargo de Presidente
Ejecutivo respectivo. (Véase por
ejemplo, los artículos 15 de la
Ley No. 6050, 14 de la Ley No. 7801, 7 y 8 de de la Ley No. 8461 t 8 de la Ley No. 6735).
Se visualiza de lo
dicho en esta primera etapa, que la posibilidad de que el Presidente que
conforma a la Junta
Directiva del Instituto consultante, pueda ser a la vez
Presidente Ejecutivo, es, en primer término, un tema de competencia del
legislador, en virtud de que si bien la Junta de Protección Social es una entidad
descentralizada del Estado, aunque no una institución autónoma, ello no es
suficiente para que por medio de una norma menor, se trate de crear o establecer
un cargo de la envergadura del Presidente Ejecutivo, cuyas características ya
ha tenido oportunidad este Despacho de analizar, de la siguiente forma:
“Ahora bien, lo anterior no debe
inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla
el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia
necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.
En segundo término, la actividad
intrínseca, fundamental, principal y la
razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia
de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir
cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad
gubernamental, resultando por ello, las actividades que se encuentran
dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y
colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura
administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado
el ocuparse de las actividades administrativas como una tarea fundamental o
principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias
de gobierno. Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo
no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el
ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando
es algo muy distinto, y es que el
Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de
gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que
no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno.”
(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)
(Véase, Dictamen C-126 de 22 de junio de 1999)
Como se ha podido observar, la
responsabilidad del Presidente Ejecutivo como máximo jerarca de una institución
autónoma, se aboca en nuestro ordenamiento jurídico y en esencia, en una
función propia de gobierno institucional. De ahí que, el artículo 4, inciso 1) de la Ley 4646 de 20 de octubre de
1970 –reformado por el artículo 3 de la Ley No. 5507 de 19 de abril de 1974-3, ha establecido las
competencias y demás definiciones del puesto en análisis de forma categórica.
De esa manera, el legislador al momento de señalar la conformación de las
Juntas Directivas de las instituciones autónomas, ha establecido:
“Artículo 4º.- Las Juntas Directivas del Consejo Nacional de Producción,
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de
Electricidad, Instituto de Tierras y Colonización, Servicio Nacional de
Acueductos y Alcantarillados, Caja Costarricense de Seguro Social, Instituto
Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Aprendizaje, Instituto
Costarricense de Puertos del Pacífico, Junta de Administración Portuaria y de
Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Instituto Nacional de
Seguros, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal e Instituto Mixto de Ayuda
Social, estarán integradas de la
siguiente manera:
1) Presidente Ejecutivo de
reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la
correspondiente institución, designado por el Consejo de Gobierno cuya gestión
se regirá por las siguientes normas:
a) Será el funcionario de mayor
jerarquía para efectos de gobierno de la institución y le corresponderá
fundamentalmente velar porque las decisiones tomadas por la Junta se ejecuten, así como
coordinar la acción de la entidad cuya Junta preside, con la de las demás instituciones
del Estado. Asimismo, asumirá las demás funciones que por ley le están
reservadas al Presidente de la Junta Directiva así como las otras que le asigne
la propia Junta;
b) Será un funcionario de tiempo
completo y de dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar
ningún otro cargo público, ni ejercer profesiones liberales;
c) Podrá ser removido libremente
por el Consejo de Gobierno, en cuyo caso tendrá derecho a la indemnización
laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo.”
(El resaltado no es del texto original)
En síntesis, la forma jurídica de proceder
para que el presidente de la
Junta Directiva de la Junta de Protección Social, pueda ser presidente ejecutivo, es de resorte
legislativo, tal y como se extrae de la recién citada Ley No. 5507, en tanto
esta legislación – en concordancia con la norma suprema- viene a crear y
regular el cargo en cuestión, de un grupo de instituciones autónomas del
Estado, enunciadas allí taxativamente;
por lo que no es potestativo de la Administración
crearlo a través de una normativa menor, aunque se visualice la necesidad de la
existencia del alto puesto en su organización. En esa orientación, lo ha
señalado el Tribunal Constitucional, así:
“(…) que ni aún en los reglamentos ejecutivos, ni
mucho menos en los autónomos u otras normas
o actos de rango inferior, podría
válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones
que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia
esencial: Finalmente, que toda la actividad administrativa en esta materia es
necesariamente reglada, sin poder
otorgarse a la
Administración potestades discrecionales, porque implicarían
obviamente un abandono de la propia
reserva de ley. (Véase, Sentencia No. 6816-02 de 14:54 horas de 10 de julio
del 2002. En el mismo sentido, Sentencia No. 3550-92 de 16:00 horas del 24 de
noviembre de 1992)
(Lo resaltado en negrilla no es del texto
original)
Por ello, es
importante acotar que a tenor de las características especiales que tienen esa
clase de cargos en la
Administración descentralizada, el constituyente los ha
excepcionado de la aplicación de los principios estatutarios, establecidos en
los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, señalándose en esta última
norma lo que sigue:
“Con las
excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen,
los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo
podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la
legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea
por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”
(Lo subrayado en
negrilla no es del texto original)
Asimismo, el
artículo 140, inciso 1) Ibidem, dice:
“Son deberes y atribuciones que corresponden
conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
1) Nombrar y remover libremente a los miembros de la
(…), a los empleados y funcionarios que sirvan
cargos de confianza, y a los demás que determine, en casos muy calificados, la Ley de Servicio Civil.”
(Lo subrayado en
negrilla no es del texto original)
Se infiere
claramente de las normas transcritas, que el carácter de empleado de confianza de
un cargo como el de análisis, debe ser calificado como tal; y en esa virtud, debe entenderse que es una
función que compete al Legislador establecer. De lo contrario, se incurriría en
un vicio de ilegalidad, si la Administración Activa creara puestos como el de Presidente Ejecutivo, a
través de una norma menor. Veamos lo que al respecto, ha señalado el Tribunal
Constitucional:
“Es obvio que en
la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores
públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de
escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las
relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí
que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos
funcionarios -la mayoría- no a todos. La
Constitución misma
señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los
ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de
instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los
empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso
1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la
determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser
excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos
funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención del
constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que regulara
todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se dejó al
legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en detalle de la
cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como lo hizo, en leyes
separadas, sin detrimento del mandato constitucional. Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen
común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un
buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También
por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las
instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general,
una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo
denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente
laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de
dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices,
en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una
mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario;
ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta
relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en
aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de
elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen
sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme
a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy
calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un
trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el
legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la
estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento,
como regla general. Pero si el cargo tiene alguna característica especial que
lo justifique, la excepción será válida.”
(Véase, Sentencia
No. 1119-90, de 14:00 horas de 18 de setiembre de 1990)
Vale hacer nuestro,
lo expuesto por el Tribunal del Derecho de la Constitución, cuando
refiriéndose al cargo que interesa en este estudio, señala, puntualmente, “que es por ley
especial que se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones
autónomas”, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, cuyo denominador
común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo
un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o
colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos
casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor
libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello
independientemente de la naturaleza permanente de la función.
En síntesis, estamos
en una materia reservada al legislador, pues solo a través de una ley formal se
podría crear la figura del Presidente Ejecutivo en una entidad que no tiene la
naturaleza jurídica de institución autónoma ni se encuentra mencionada en la Ley n.° 5507, aunque debemos
aclarar que la posición del legislador no fue crear en todas las instituciones
autónomas un Presidente Ejecutivo, v. gr. los bancos comerciales del Estados.
Por otra parte, no es posible
mediante una norma reglamentaria crear la figura del Presidente Ejecutivo en
aquellos casos en los cuales el ente descentralizado no tiene la naturaleza
jurídica de institución autónoma, ni es mencionada en la Ley n.° 5507. Una actuación en
tal dirección, supondría un vicio en varias direcciones. En primer lugar, se
estaría desconociendo el principio sentado por la Sala Constitucional
(vid. votos n.° 7735-94 y n.° 6379-02), en el sentido de que el reglamento
ejecutivo es una norma subordinada, secundaria y al servicio de la ley. Así las
cosas, el reglamento ejecutivo no puede alterar el contenido la ley, “(…) pues si así no fuere el Ejecutivo se
convierte en legislador” (vid. voto n.° 2382-96 de la Sala Constitucional).
En el caso en estudio, se estaría creando la figura del Presidente Ejecutivo en
una entidad que no es una institución autónoma ni es de las mencionadas en la Ley n.° 5507. Sobre el
particular, resulta oportuno traer a colación lo que expresamos en el dictamen
C-126-99 de 22 de junio de 1999 sobre los orígenes de la figura de los
Presidentes Ejecutivos. Al respecto indicamos lo siguiente:
“Originalmente, el Constituyente de 1949 le garantizó a las
instituciones autónomas la autonomía en materia administrativa y de gobierno.
Sin embargo, mediante la reforma parcial
a la
Constitución Política, Ley número 4123 de 30 de mayo de 1968,
se le suprimió la autonomía en materia de gobierno a estos entes, sujetadas a
lo que dispusiera la ley en esa materia.
Como bien lo han afirmado algunos expertos en Derecho
Administrativo y Constitucional, esta reforma constituye el inicio del proceso
de recentralización administrativa, a través del cual, la Administración Pública
central recupera una serie de potestades, que el proceso de descentralización
administrativa, operado en la Constitución Política de 7 de noviembre de 1949,
había trasladado a los entes descentralizados por servicio. A partir de este momento, se van a emitir una
serie de leyes 4 que vienen a fortalecer
el principio de tutela administrativa 5
a favor de la
Administración Pública central, lo que le va a permitir ejercer las potestades de dirección,
coordinación, vigilancia y sanción sobre los entes que conforman la Administración Pública
descentralizada, con excepción de las municipalidades y las universidades
estatales, en vista de los grados de autonomía que les garantiza la Constitución Política
a estos entes (artículos 84, 169 y 170).
A pesar de que las instituciones autónomas perdieron por completo su autonomía en
materia de gobierno, quedando sujeta a una
serie de leyes que le otorgan importantes potestades a la Administración Pública
central, la
Constitución Política les conservó y garantizó la autonomía
en materia administrativa. En esta actividad, el ente descentralizado por
servicio, goza de total independencia, inclusive frente al legislador 6, al
cual le está vedado, aun en el ejercicio
de la potestad de legislar, penetrar este ámbito de actividad.
La Sala Constitucional, en los votos
919-99, 6345-97 y 3309-94, ha establecido la diferencia entre la
autonomía de gobierno y la autonomía administrativa. En el primero de ello
señaló:
‘… Para entender el alcance de la variación [se refiere a
la reforma del artículo 188 de la Constitución Política] es indispensable examinar la diferencia entre
la autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Sin embargo, no hay
criterio seguro para establecer tal diferencia y más bien es evidente que el
texto original del artículo 188 de la Constitución Política
únicamente pretendió, mediante el uso del término ‘autonomía de gobierno’, relativizar la independencia de estas
instituciones. La autonomía, por
definición, es administrativa de Derecho Administrativo, de modo que
eventualmente lo que podría distinguirse es autonomía administrativa de
gobierno y autonomía administrativa de administración. Por otra parte, toda
administración implica gobierno, como se ve claramente en el caso de la
división de poderes, según la cual el Poder Ejecutivo reglamenta, administra y
también gobierna, y esas funciones no pueden distinguirse tan nítidamente como
cabría suponer: baste con observar que la reglamentaria no se distingue
‘materialmente’ por su contenido de la legislativa, y que no es posible
administrar sin gobernar, ni lo uno o lo
otro sin reglamentar. En este contexto, puede decirse que la potestad de
gobierno alude a la determinación de
políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que
la de administración implica, fundamentalmente,
la realización de aquellas políticas, metas y medios generales,
utilizando y, por ende, estableciendo a su vez, medios , direcciones o
conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia
entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o
menor intensidad y discrecionalidad’.
Más adelante la Sala Constitucional
señaló, que las instituciones autónomas
no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, ‘… toda vez
que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterla a directrices
derivadas de política de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder
Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera
de la autonomía administrativa propiamente dicha…’.
‘Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo
central a la jurisdicción de las
instituciones autónomas, ésta le reservó: A)
la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central
ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente
actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o
impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento
a obligaciones legales, entre las cuales deben ser incluidos el cumplimiento de
directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En ese sentido, como
se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia
administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas
de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública
al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los
funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las
directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de las
conminaciones. (Artículo 98.5) De allí
que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación
administrativa particular o específica es
inconstitucional. C) Queda también
definidos bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipo de
medios para cumplirlas. En este sentido
la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de
actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No
puede el Poder Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a
un conjunto de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de
acción generales (inversión o
endeudamiento externo)’.
Pese a la dificultad
para diferenciar la autonomía de gobierno de la administrativa, lo cierto del
caso es que, en las resoluciones de la Sala Constitucional,
encontramos criterios heurísticos que nos permiten, en cada caso, determinar si
una actuación de la
Administración Pública central está o no invadiendo la
autonomía administrativa de una institución autónoma.
En la Ley
número 5507 vemos una posición del
legislador de claro respeto a la autonomía administrativa de las instituciones
autónomas. En efecto, en el proyecto de ley que presentó el Poder Ejecutivo
denominado ‘Reforma a la
Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, Ley número 1552
de 23 de abril de 1953 y de la Ley
número 4646 de 20 de octubre de 1970 (4-3), Presidencias Ejecutivas’, el cual
se tramitó bajo el expediente legislativo número 5616, no se hacía referencia a los Gerentes de las
instituciones autónomas, ni ninguna mención a las materias de gobierno y
administrativa. Más bien, parecía que,
con su redacción original, el Presidente Ejecutivo sería el funcionario de
mayor jerarquía en la institución en todos los ámbitos.
A raíz de la consulta constitucional que la Comisión Permanente
Ordinaria de Asuntos Hacendarios hizo a todas
las instituciones autónomas, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política,
éstas formularon una serie de observaciones al proyecto de ley, entre las
cuales se encontraban que: la iniciativa violentaba la autonomía
administrativa, al considerar al Presidente Ejecutivo como el funcionario de
mayor jerarquía de la institución y que no establecían criterios que
permitieran separar las funciones entre el Presidente Ejecutivo y los Gerentes
de los entes descentralizados por servicio 7.
Para evitar los vicios de inconstitucionalidad señalados,
los cuales compartimos, y viabilizar el proyecto de ley, los Diputados Valverde
Marín y Arroyo Cordero, presentan una moción, la cual, en lo que interesa, agrega que el Presidente
Ejecutivo será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno de la institución e
incluye un artículo 5, que luego pasará a ser el 6 de la Ley 5507, en el que se indica
que los Gerentes de las instituciones continuarán siendo los principales
funcionarios administrativos de la institución.
Como se observa, con esta redacción, se pretendió obviar el problema de
constitucionalidad que señalaron algunas de las instituciones autónomas
consultadas y la
Unión Costarricense de Cámaras, Asociación y Sindicatos Patronales de la Empresa Privada y
se estableció un criterio orientador para deslindar las funciones entre los
Presidentes Ejecutivos y los Gerentes.
La moción fue aprobada en la sesión extraordinaria número
216 de la Comisión
Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios, celebrada el 11
de marzo de 1974 (folios 191 al 194).
En conclusión, con la redacción que se le dio al proyecto
de ley, al indicarse que el Presidente Ejecutivo sería el funcionario de mayor
jerarquía para efectos de gobierno de la institución y que el Gerente
continuaría siendo el principal funcionario administrativo, el legislador
respetó la autonomía administrativa que la Constitución Política
le garantiza a las instituciones autónomas”.
Por otra parte, dada la
indisoluble relación que existe entre la figura del Presidente Ejecutivo y las
instituciones autónomas, aunque podría existir esta figura en entes
descentralizados que no tengan esa naturaleza jurídica, siempre y cuando así lo
haya dispuesto el legislador mediante ley formal, la creación del Presidente
Ejecutivo en la entidad que usted preside por medio de reglamento, implicaría,
ni más ni menos, que mediante ese acto se estaría transformando la naturaleza
jurídica de la Junta de Protección Social
de San José, lo que supondría, ni más ni menos, que una clara vulneración al
numeral 188 y siguientes de la Carta Fundamental, pues, como es bien sabido,
solo mediante Ley formal reforzada se pueden crear este tipo de entes.
No está demás
observar, que por medio de la ley, también deben establecerse las competencias de
la Junta Directiva
en mención, así como su conformación y forma de retribución. Lo anterior, pese
que por razones históricas,- que no es del caso detallar- se encuentra regulado
mediante el citado Decreto Ejecutivo No.
28025-MTSS-MP.
III.- CONCLUSIÓN:
Por todo lo
expuesto, y de conformidad con los artículos 188 y 192 constitucionales, y Ley
No. 5507 de 19 de abril de 1974, así como la doctrina que les informa, es claro
que la viabilidad jurídica para que el Presidente de la Junta Directiva de
la Junta de
Protección Social de San José – en adelante JPS- sea Presidente Ejecutivo
asalariado, de tiempo completo en la institución consultante, es de resorte
legislativo.
De Usted, con toda
consideración,
Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA
II
LMGP/gvv
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