Dictamen : 427 - del 24/10/2006

C-427-2006

24 de octubre de 2006

 

 

Señor:

Róger Gamboa Flores

Auditor Interno

Municipalidad de Abangares

S.                    O.

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 25 de mayo de 2006 ( recibido por la Oficina de Recepción de Documentos el 7 de junio de 2006 ), mediante el cual plantea las siguientes interrogantes:

 

1-                 ¿Puede la Municipalidad de un cantón en su condición de administración tributaria, transferir a un concejo municipal de distrito, la administración, fiscalización, determinación, cobro y recaudación del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles establecido, en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles ( Ley N° 7509 y su reforma Ley N° 7729 ), basando esta transferencia de potestades en el artículo 108 del Código Municipal ( Ley N° 7794 ) y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito ( Ley N° 8173 )?

 

2-                 ¿Puede la Municipalidad de un cantón en su condición de administración tributaria, transferir a un concejo municipal de distrito, la administración, fiscalización, determinación, cobro y recaudación del impuesto de canteras, establecido en el artículo 40 del Código de Minería ( Ley N° 8246 ) basando esa transferencia de potestades en el artículo 108 del Código Municipal ( Ley N° 7794 ) y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito?

 

El señor Auditor plantea las interrogantes enumeradas por cuanto el artículo 108 del Código Municipal, indica que las municipalidades están autorizadas para celebrar convenios de recaudación con cualquier Sistema Financiero y Bancario Nacional, supervisado por la Superintendencia General de Entidades Financieras. Pero en los comentarios explicativos de dicho artículo, se indica que la administración, fiscalización, determinación y cobro de un tributo son indelegables para la Administración Tributaria. Y en lo que respecta concretamente al Impuesto sobre Bienes Inmuebles, manifiesta el señor Auditor que el artículo 1 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles establece este impuesto a favor de las municipalidades, y en el artículo 3 se atribuye a la municipalidad la administración de todo lo concerniente a dicho impuesto. Por su parte, con respecto al impuesto de canteras , el artículo 40 del Código de Minería establece dicho impuesto a favor de la Municipalidades.

 

A efectos de resolver la consulta presentada, resulta menester referirnos a dos temas de importancia, a saber: los concejos municipales de distrito y su evolución en nuestro ordenamiento jurídico; así como a la potestad y competencia tributarias en relación con los concejos municipales de distrito.

 

I-         Los Concejos Municipales de Distrito:

 

El sustento jurídico de los concejos municipales de distrito en nuestro ordenamiento jurídico son de reciente data, ya que fue con la reforma del artículo 172 de la Constitución Política, introducida por el artículo 1 de la Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001, que el legislador en su función de constituyente dispuso dicha figura como una atribución de organización de las entidades municipales del país. La Procuraduría General de la República en el dictamen C-226-2005 de 20 de junio del 2005 ha analizado esa génesis en los siguientes términos:

 

“ (…)

 

a)                 Ley General de Concejos Municipales de Distrito: antecedentes y alcances

 

La ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, luego de la reforma introducida al artículo 172 de la Constitución Política (1), mediante la cual se "constitucionaliza y consolida el sistema de los concejos municipales de distrito en nuestro país" (Opinión Jurídica número 152-2001, de 19 de octubre de 2001). La normativa en comentario, concibe a los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenecen (artículo 1°).

 

Por lo que aquí interesa, resulta importante rescatar de los antecedentes de la reforma a la Constitución Política, la intención comprobada del legislador de dar sustento jurídico a los concejos municipales de distrito, luego de su declaratoria de inconstitucionalidad (sentencia número 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve) (2). La entonces diputada, Irene Urpí Pacheco, quien fuera una de las dictaminadoras del proyecto, justificó así la necesidad de aprobar la iniciativa en estudio:

 

"…ante el cierre eventual de los concejos municipales decretados para el 31 de diciembre del año pasado y ante la evidencia que este tipo de organización no solo ha funcionado muy convenientemente en el pasado si no que ha dado la singularidad históricas (sic), culturales y hasta geográficas de algunas comunidades, son indispensables en casos concretos, decidimos enfrentar directamente el problema de inconstitucionalidad que se venía acarreando.(…)

 

Presentamos entonces, este proyecto para resolver definitivamente el problema de los concejos municipales de distrito, porque al estar expresamente previstos en el texto constitucional, desaparecería del (sic) obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento. (…)

 

Proponemos un texto sustitutivo que es el que pedimos que se apruebe, básicamente, se introducen dos cosas respecto al proyecto original, establece que la creación de los concejos municipales es una excepción y no la arregla (sic), esto para quienes pudieran sentirse intranquilos con una eventual proliferación de concejos, tienen que haber razones especiales de peso. Esas razones no se enumeran en el texto constitucional, porque no es conveniente, pero quedarán fijadas posteriormente por una ley.

 

(…) se establece expresamente que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a, entiéndase subordinados a las municipalidades y no plenamente independientes, pues no se trata de crear minicantones con un procedimiento ajeno. Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad." (Folios 101 a 102, del expediente legislativo número 13.754).

 

Por lo demás, ha de tenerse en cuenta lo que la Sala Constitucional indicó al contestar la consulta legislativa de constitucionalidad formulada por la Asamblea Legislativa:

 

"De la exposición de motivos del proyecto que se tramita en el expediente legislativo número 13.754, que pretende reformar el artículo 172 de la Constitución Política, se desprende que el objeto primordial de esta reforma es dar cabida a las nuevas necesidades sociales que, en esa materia, se han venido dando. Efectivamente, argumentan los diputados proponentes del proyecto que en vista de que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las reformas del Código Municipal que contemplaban la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, tales entidades quedaron sin sustento jurídico y, en consecuencia, se canceló su posibilidad jurídica de existir, lo anterior, por cuanto tales entidades tratan de una forma de organización no contemplada en la Constitución Política y, en virtud del principio de supremacía constitucional, no se puede operar válidamente una delegación de competencias por ley respecto de órganos o entes que tienen definidas sus competencias a rango constitucional como son las Corporaciones Municipales. (…). Argumentaron también los diputados proponentes del proyecto que, en la práctica, los Concejos Municipales de Distrito, han venido operando con el beneplácito de sus propias comunidades y con el de las Municipalidades que los habían reconocido, pues existe una realidad sociológica que demanda la existencia de esas formas de organización por razones históricas, de alejamiento geográfico u otras que, en definitiva, habían mantenido la existencia de esos entes hasta que fueron declarados inconstitucionales.

 

(…) con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, se están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere". Sentencia número 2000-03773, de las doce horas con quince minutos del cinco de mayo del dos mil.

 

Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella (íbid artículo 3). (…)”  (Dictamen C-253-2003 de 22 de agosto de 2003.   El subrayado no es del original)

(…)”

 

En lo que respecta a las competencias de los Consejos Municipales de Distrito, el artículo 179  que había sido adicionado al Código Municipal – anulado por la Sala Constitucional – era más explícito por cuanto enumeraba de manera taxativa las competencias del los Concejos Municipales de Distrito en su territorio, entre ellas coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias, en tanto el artículo 4 de la Ley N° 8173 resulta en ese aparte impreciso, toda vez que el legislador únicamente dispuso que los concejos municipales de distrito tendrían las competencias locales en su respectivo distrito. Dice en lo que interesa el artículo 4°:

 

“Artículo 4°-Los concejos municipales de distrito tendrán las competencias locales en el respectivo distrito y podrán convenir en toda clase de alianzas de cooperación con la municipalidad del cantón y con entes públicos no territoriales. Para concertar convenios con otras municipalidades u otros concejos municipales de distrito, necesitarán la aprobación de la municipalidad del cantón al que pertenece el distrito que gobiernan y administran.”

 

Afirmamos que la norma es imprecisa ya que no establece con claridad que competencias se encuentran comprendidas dentro del ámbito de “lo local”, concepto que a todas luces resulta indeterminado. Es por ello que resulta prudente transcribir lo que al efecto ha dicho la Sala Constitucional:

 

 “(...) Resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a  los gobiernos  locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para que  la transferencia del  caso proceda,  si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse esa competencia a las  instituciones  del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso.”(…) ( Voto N° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999) 

 

Para delimitar el ámbito de aplicación del artículo 4 de la Ley N° 8173, necesariamente debemos establecer los alcances del concepto “local” utilizado por el legislador en la norma de comentario. Sobre el particular, la Procuraduría General en el dictamen de referencia, ha dicho:

 

“(…)1.- Un concepto definido por lo "local"

 

La corporación municipal se concibe como ente representativo de los intereses propios de su comunidad y, de allí, el régimen municipal surge como garantía del buen gobierno.

 

Las municipalidades son corporaciones autónomas "encargadas de la administración de los intereses y servicios locales en cada Cantón" (artículo 169 de la Constitución Política). Se trata, de entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal cuyo ámbito de competencia se encuentra definido por lo "local".

 

En efecto, la Constitución Política y el Código Municipal circunscriben las competencias municipales a lo "local" en contraposición a lo "nacional". Y lo "local" es un concepto jurídico indeterminado cuya definición compete, de manera específica, a la legislación y a la jurisprudencia, en el entendido de que existe un mínimo que debe ser resguardado a fin de no vaciar de contenido las competencias municipales reconocidas por el constituyente.  La Sala Constitucional ha señalado al respecto:

"(...) la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (...), de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, (...) Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses 'locales', se requiere para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política" (Sentencia N° 6469-97, de las 16:21 horas del 8 de octubre de 1997. El subrayado no es del original).

 

Ahora bien, la autonomía es característica esencial del régimen municipal nacional. La afirmación positiva de la autonomía se entiende como libertad en el manejo de los asuntos propios o "locales", mientras que desde la perspectiva negativa representa la imposibilidad del Estado de inmiscuirse o influir sobre el ejercicio de las competencias municipales. (…) - (Dictamen C-193-2003 de 25 de junio del 2003.   El subrayado no es del original)

 

No obstante, debe tenerse en cuenta que algunas competencia confiadas a la Municipalidad, por el solo de que les asignen a esos entes territoriales, no pueden considerarse como locales. 

 

En ese sentido, este órgano Asesor se ha referido a la existencia de intereses y competencias de carácter nacional, carácter que prevalece, aún y cuando éstas sean confiadas, para su ejercicio, a las municipalidades. (…) 

 

“(…) 1.- Una competencia "nacional”

 

Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior, las competencias municipales refieren directamente a lo "local". Aclaración que resulta necesaria en tanto las competencias de carácter nacional deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades. Ahora bien, es el legislador y el juez quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar. (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de 1998).

 

Entonces, las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal. Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental -estatal y municipal-.

 

Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien común. En este sentido la Sala Constitucional declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la Carta Fundamental, al establecer la necesaria coordinación que debe existir entre las municipalidades y la Administración para el ejercicio de las competencias nacionales en el ámbito municipal (Sentencia N° 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

 

(…)”

 

II-        POTESTAD TRIBUTARIA Y COMPETENCIA TRIBUTARIA:

 

En el ámbito de la doctrina tributaria, se ha indicado que la potestad tributaria consiste en la facultad de aplicar tributos o bien de establecer exenciones. Es decir, es el poder de sancionar normas jurídicas de las cuales derive o pueda derivar a cargo de determinados sujetos, la obligación de pagar un tributo. Ese potestad tributaria, puede ser originaria cuando es ejercida por el Estado, o derivada cuando es ejercida por las entidades municipales, como una manifestación de la autonomía municipal que deriva del artículo 170 de la Constitución Política.

 

Pero también la doctrina distingue paralelamente al poder tributario, la facultad de ejercitar dicho poder en el plano material, que se denomina competencia tributaria, pudiendo ambas potestades coincidir, pero no de manera obligatoria, porque se manifiestan en esferas diferentes. Puede haber órganos dotados de competencia tributaria y carentes de poder tributario. Desde esta perspectiva, el poder tributario no puede ser suprimido, delegado ni cedido; en tanto la competencia tributaria, sí puede transferirse y otorgarse a órganos y entes paraestatales o privados. En nuestro ordenamiento jurídico, ambos conceptos han sido puestos de manifiesto, al diferenciarse entre sujeto activo de la potestad tributaria y el sujeto activo de la obligación tributaria.( véase Sala Constitucional, Voto N° 4072-95 de las 10:36 horas del 21 de julio de 1995 )

 

            La Sala Constitucional en su jurisprudencia, ha reconocido la posibilidad de que en determinadas circunstancias y dentro de ciertos límites razonables, opere una delegación relativa de dichas facultades, siempre y cuando se señalen en la ley, los márgenes del tributo respectivo, pues de lo contrario se estaría en presencia de una delegación absoluta de tales facultades, lo cual si se opondría a la Constitución Política. ( véase al efecto Voto 1427-95 de las 16:03 horas del 14 de marzo de 1995 ). Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, al referirse a la delegación relativa en materia tributaria, manifestó:

 

“Las alegaciones de la recurrente, en este caso, se dirigen a demostrar que la autorización de tarifas variables, aún dentro de ciertos límites, infringe el principio de legalidad en materia tributaria (…) No lo cree así esta Corte, y por lo contrario considera que no hay delegación ni se infringe el principio de reserva legal cuando la Asamblea determina los límites de la tarifa impositiva, pues lo que interesa es que la ley establezca las bases estructurales del impuesto y señale las pautas que debe seguir el Poder Ejecutivo. (…)

El artículo 11 de la Ley de Reforma Tributaria, N° 4961 de 10 de marzo de 1972, señala un maximum del cincuenta por ciento sobre el valor imponible, de manera que el Poder Ejecutivo, al fijar el impuesto selectivo de consumo en las listas de mercaderías a que se refiere el artículo 4° tiene que someterse forzosamente al límite establecido por el legislador, sin que la citada regla pueda estimarse inconstitucional por el solo hecho de autorizar una tarifa variable o de carácter elástico, pues en ello no hay delegación de la potestad tributaria que le compete a la Asamblea Legislativa sino una mera consecuencia de la índole del impuesto, (…) De modo que la propia Ley es la que establece la cuantía del gravamen, por el sistema de señalar un maximun, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la facultad de fijar el impuesto en un porcentaje menor, no de una manera antojadiza o arbitraria, sino con miras a lograr que se cumplan los fines que la ley persigue.” ( Corte Plena, sentencia N° 0730-95 de las 15:00 horas del 3 de febrero de 1995 ).

 

En el caso de los consejos municipales de distrito, si bien son órganos con autonomía funcional propia y adscritos a la Municipalidad del cantón, ello implica que la autonomía funcional que les otorga el artículo 172 de la Constitución Política y la Ley N° 8173 está dirigida al ejercicio y cumplimiento de competencias que le han sido transferidas por la entidad municipal, pudiendo consecuentemente decidir y actuar en el distrito correspondiente conforme a las competencias que ostentan las corporaciones municipales en sus respectivos cantones, salvo que estén exclusivamente reservadas a éstas.

 

Ahora bien, si partimos del principio de que el poder tributario –tanto originario como derivado – no puede ser suprimido, delegado ni cedido, resulta válido afirmar que los concejos municipales de distrito ostentan – según deriva de la relación de los artículos 4 y 10 de la Ley 8173 - únicamente competencia tributaria para recaudar, administrar y fiscalizar los tributos aplicando - según lo dispone el Transitorio III de la Ley N° 8173 - la ley de patentes e impuestos del cantón correspondiente hasta tanto no se les apruebe su propia ley.

 

III-             ANALISIS DE FONDO:

 

La consulta presentada se circunscribe en determinar si la municipalidad de un cantón, con fundamento en el artículo 108 del Código Municipal y en su condición de administración tributaria, puede transferir a un concejo municipal de distrito la administración, fiscalización, determinación, cobro y recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles, así como el impuesto que deriva del artículo 40 del Código de Minería.

 

Como preámbulo, es importante anotar que los aspectos inherentes a la financiación de las corporaciones municipales ocupa hoy en día la atención de los políticos, legisladores y por que no decirlo, de la Sala Constitucional, cuando en el ejercicio de su función, deben adecuar el ejercicio del poder tributario municipal a los principios que inspiran la tributación. Vemos así, por ejemplo, la creación de impuestos de carácter nacional como manifestación de la voluntad del legislador y cuyo rendimiento económico le es otorgado a las entidades municipales. Tal es el caso del llamado Impuesto sobre los Bienes Inmuebles y el impuesto previsto en el artículo 40 del Código de Minería, así como la aprobación de impuestos municipales, que resultan del ejercicio de la potestad tributaria de las entidades municipales que derivan propiamente de la autonomía que le otorga la Constitución Política a dichos entes. El hecho de que el legislador, a través de una ley ordinaria, establezca un impuesto en favor de las corporaciones municipales, no demerita su condición de impuesto municipal, y más aún cuando es el propio legislador es que le da tal connotación.

 

Lo anterior nos permite afirmar, entonces, que los impuestos municipales pueden tener también por fuente una ley nacional. Sobre el particular la Sala Constitucional ha analizado el tema, y ha dicho al respecto:

 

"VII).-POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL BIS.- Lo expresado en el considerando anterior no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que "La Administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal". Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria es municipal (…). Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial, un impuesto regional, para un determinado número de gobiernos locales o un impuesto que grave determinadas actividades, como la exportación del banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos, la iniciativa de la formación de la ley es ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo municipal, sino la creación de uno de distinta naturaleza, pero que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto que ha creado el artículo 36 del Código de Minería, o el impuesto sobre la venta de licores. En este caso el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos…En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos". ( Voto N° 4072-95 de las 10:36 horas de 21 de julio de 1995; en igual sentido véase el Voto N° 4628-95 de 1° de agosto de 1995)

 

El impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos y construcción) originalmente fue creado mediante la Ley N° 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, bajo el nombre de "Impuesto Territorial". La Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995, reformada por Ley N° 7729 de 15 de setiembre de 1997, derogó el llamado impuesto territorial y estableció lo que hoy se conoce como "Impuesto sobre los Bienes Inmuebles". Tal impuesto se caracteriza entonces por ser un tributo de carácter nacional, establecido a través de una ley ordinaria, y a favor de todas las corporaciones municipales; lo cual lo convierte en un impuesto municipal específico de iniciativa legislativa, por cuanto la misma ley lo define expresamente como un impuesto municipal, correspondiendo a las entidades municipales beneficiadas, no sólo la recaudación del citado tributo, sino también su administración, control y fiscalización. Dice en lo que interesa el artículo 1°:

 

“Establecimiento del impuesto.

 

Se establece, en favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de la presente Ley”.

 

Por su parte el artículo 3° establece en lo que interesa:

 

“Competencia de las municipalidades

 

Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el   carácter de administración tributaria. Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.

 

Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado. La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada.

 

(Así reformado por el artículo 1º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)

 

            Interesa también destacar lo dispuesto en el artículo 9 y 11 de la Ley,  por cuanto es en dichas norma que el legislador expresamente dispone que la condición de administración tributaria recae sobre el órgano administrativo municipal encargado de la percepción y fiscalización del impuesto, y la participación expresa de la administración tributaria en los procesos de valoración de inmuebles como competencia de carácter indelegable. Dice en lo que interesan las normas de comentario:

 

ARTÍCULO 9.- Base imponible para calcular el impuesto.

 

(…)

 

Se entenderá por Administración Tributaria el órgano administrativo municipal a cargo de la percepción y fiscalización de los tributos.

 

(Así reformado por el artículo 1º, inciso c), de la ley No.7729 del 15 de diciembre de 1997)

ARTÍCULO 11.- Participación de la Administración Tributaria. Es actividad ordinaria de la Administración Tributaria, como función indelegable, llevar a cabo las valoraciones citadas en esta Ley, para lo cual podrá contratar los servicios de personas físicas o jurídicas.

 

(…)

 

 (Así reformado por el artículo 1º, inciso e), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997)

 

Asimismo, por disposición del artículo 19 de la Ley, se obliga a cada municipalidad a contar con una oficina de valoraciones que contará con la asesoría del Órgano de Normalización Técnica.

 

            Es por ello que el legislador a fin de garantizar mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los inmuebles en todo el territorio nacional creó el Órgano de Normalización Técnica como el asesor obligado de las municipalidades, a fin de optimizar la administración del impuesto. Dice al respecto el artículo 12 de la Ley:

 

“Creación del Órgano de Normalización Técnica. Créase el Órgano de Normalización Técnica con desconcentración mínima y adscrito al Ministerio de Hacienda. Será un órgano técnico especializado y asesor obligado de las municipalidades. Tendrá por objeto garantizar mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los bienes inmuebles en todo el territorio nacional; además, optimizar la administración del impuesto.

 

El Órgano de Normalización Técnica tendrá las siguientes atribuciones:

 

a)                 Establecer las disposiciones generales de valoración para el uso común de las municipalidades.

 

b)                 Mantener coordinación estricta con las municipalidades y el Catastro Nacional, para desarrollar en forma óptima la valoración.

 

c)                  Suministrar a las municipalidades los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los métodos para valorar terrenos, factores técnicos y económicos por considerar en cuanto a topografía, ubicación, descripción, equipamiento urbano y servicios públicos del terreno. El detalle de los métodos que emane del Órgano de Normalización Técnica

 

d)                 se regulará en el Reglamento de la presente Ley.

 

e)                  Analizar y recomendar la calidad de los avalúos realizados por las municipalidades, con el objeto de aplicar las correcciones necesarias.

 

f)                   Conocer de otros asuntos que las leyes y los reglamentos le señalen.

 

g)                 Para pleno conocimiento de los sujetos pasivos, anualmente las municipalidades deberán publicar, en La Gaceta y en un diario de circulación nacional, los criterios y las disposiciones generales que dicte el Órgano de Normalización Técnica.

 

(Así adicionado por el artículo 2º, inciso c), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997. El antiguo numeral 12 es ahora el 14)

           

            De la relación de los artículos transcritos, podemos colegir que la condición de administración tributaria que ostentan las entidades municipales respecto del impuesto previsto en la Ley N° 7509, y  que implica el ejercicio de competencias específicas como la valoración de inmuebles, facturación y recaudación, fiscalización y administración del impuesto de comentario es indelegable.

 

Ahora bien, retomando lo expuesto supra, con ocasión de las competencias tributarias de los consejos municipales de distrito que derivan del artículo 4 de la Ley N° 8173, cuyos alcances deben delimitarse partiendo del concepto de “local” contenido en la norma, en tanto representa el parámetro dentro del cual se circunscriben las competencias de las corporaciones municipales en contraposición con competencias de carácter nacional – que son fiel reflejo de lo intereses nacionales – mismas que deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades, o por las corporaciones municipales por delegación expresa; podemos afirmar entonces que el hecho de que el legislador haya creado el impuesto sobre los bienes inmuebles a favor de  las entidades municipales ( como un impuesto municipal por destino ), y otorgado a éstas las condición de administración tributaria, el interés que prevalece al establecer las regulaciones propias del tributo ( valoración como pilar fundamental de la ley para la determinación del impuesto ) así como la fijación de pautas para homogenizar los valores de los inmuebles a través del Órgano de Normalización Técnica a fin de lograr una mejor administración del impuesto en todo el territorio nacional, lejos representar un interés local propiamente,  representa un interés nacional para cuya tutela el legislador asigna a las corporaciones municipales competencias exclusivas e intransferibles. Es decir, el legislador encomienda a las corporaciones municipales no solo la administración del tributo para procurar ingresos para el cumplimiento de sus fines, sino también para resguardar un interés nacional vinculado con la precisión y homogeneidad de los valores de los inmuebles en todo el territorio nacional.

 

Si bien el 4 de la Ley N° 8173 establece que los concejos municipales de distrito tendrán en materia tributaria las competencias locales ( es decir las  mismas competencias de las municipalidades ) en el respectivo distrito, es lo cierto que tratándose del impuesto sobre bienes inmuebles es la municipalidad de cada cantón la que por disposición legal debe ejercer las competencias que le han sido asignadas en su función de administración tributaria, competencias que como bien se ha dicho no pueden ser transferidas, a fin de lograr mayor precisión y homogeneidad de la valoración de inmuebles en todo el territorio nacional.     

 

Con fundamento en lo expuesto y en la normativa citada, no podemos admitir entonces que los concejos municipales de distrito puedan ejercer en el distrito correspondiente, las competencias asignadas a las corporaciones municipales mediante la Ley N° 7509 en relación con el impuesto sobre bienes inmuebles. Pretender delegar esa competencia en los concejos municipales de distrito fundamentándose en lo que dispone el artículo 4º de la Ley 8173, o en lo dispuesto por el artículo 108 del Código Municipal, resulta abiertamente ilegal.

 

Sin perjuicio de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Bienes Inmuebles las municipalidades sí pueden autorizar a entes públicos o privados para  efectuar la recaudación del impuesto. Dice en lo que interesa el el artículo 26:   

 

“Recaudo del impuesto. Este impuesto podrá pagarse en cualquier ente, público o privado, autorizado por la municipalidad o en la tesorería de la respectiva municipalidad, la cual podrá contratar los servicios de recaudación con las entidades mencionadas.

 

(Así modificada su numeración por el artículo 2, inciso c), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997, que lo trasladó del 24 al 26)

 

            En relación con el tributo creado en el artículo 40 del Código Municipal, procede el siguiente análisis.  Dice en lo que interesa el párrafo tercero del artículo 40:

 

“          (…)

 

Los concesionarios de canteras pagarán a la municipalidad correspondiente según la ubicación del sitio de extracción, el equivalente a un treinta por ciento (30%) del monto total que se paga mensualmente por concepto de impuesto de ventas, generado por la venta de metros cúbicos de arena, piedra, lastre y derivados de estos. En caso de que no se produzca venta debido a que el material extraído forma parte de materiales destinados a fines industriales del mismo concesionario, se pagará un monto de cuarenta colones (¢40,00) por metro cúbico extraído, monto que será actualizado anualmente con base en el índice de precios al consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Las tasas serán canceladas en favor de la tesorería de la corporación municipal, en el lugar y la forma que esta determine.

 

La falta de pago dentro del plazo legalmente establecido, causará un cobro de interés de financiamiento, desde el momento en que el impuesto debió ser pagado con base en la tasa de interés fijada por el artículo 57, y de interés por mora igual a los artículos 80 y 80 bis, todos del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; lo anterior conforme al artículo 69 del Código Municipal, en lo que corresponda, al título XVII del presente Código.

 

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del  2002)

 

(Modificada su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo pasó del 36 al 40)

 

            Si bien estamos en presencia de un tributo creado mediante una ley ordinaria, el mismo se cataloga como un impuesto municipal por su destino, toda vez que el legislador asigna su importe a las municipalidades donde se efectúe la explotación de canteras para la extracción de arena, piedra y derivados. No obstante ello, el legislador no le otorga expresamente la condición de administración tributaria a las entidades municipales, sino que tal condición deriva de la relación del inciso e) del artículo 4 del Código Municipal - que establece dentro de las atribuciones de las municipalidades el percibir y administrar con carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales - con el artículo 99 del Código de normas y Procedimientos Tributarios, según el cual, se entiende por administración tributaria el órgano administrativo encargado de percibir y fiscalizar los tributos, ya se trate del fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, es decir, acreedores del tributo.

 

            Siendo que la condición de administración tributaria le otorga a las corporaciones municipales facultades para recaudar, fiscalizar, liquidar y administrar los impuestos que le son asignados, tratándose del impuesto previsto en el artículo 40 del Código de Minería, tales facultades están íntimamente relacionadas con la administración de intereses locales en cada circunscripción territorial donde se efectúe la extracción de materiales de las canteras, aún cuando el otorgamiento de la concesión para la explotación de minas y canteras sea competencia del Estado, según deriva de los artículos 1 y 2 del Código de Minería.

 

En el caso de los concejos municipales de distrito, si bien son órganos con autonomía funcional propia y adscritos a la Municipalidad del cantón, esa autonomía funcional, tal y con se expuso supra, está dirigida al ejercicio y cumplimiento de competencias que le han sido transferidas por la entidad municipal, pudiendo consecuentemente decidir y actuar en el distrito correspondiente conforme a las competencias que ostentan las corporaciones municipales en sus respectivos cantones, salvo que estén exclusivamente reservadas a éstas. En el caso de impuesto previsto en el artículo 40 del Código de Minería, si bien el legislador destina el producto del impuesto a las entidades municipales, no reservó expresamente el ejercicio de las competencias que derivan de la condición de administración tributaria exclusivamente a éstas como sucede en el caso del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, lo que implica que tales competencias pueden ser ejercidas por el órgano que la municipalidad designe. Ahora bien, siendo los concejos municipales de distrito órganos adscritos de las municipalidades tal y como reza del artículo 1° de la Ley 8173, esta Procuraduría considera factible que de conformidad con el 4 de dicha Ley y no con fundamento en el artículo 108 del Código Municipal, que la corporación municipal  pueda transferir la competencia tributaria para recaudar, fiscalizar  y administrar el tributo previsto en el artículo 40 del Código de Minería, a los concejos municipales de distrito.

 

III       CONCLUSIONES:

 

            Con fundamento en lo expuesto y en las normas citadas la Procuraduría General de la República es del criterio que:

 

1-   Por privar un interés nacional en la administración del Impuesto sobre Bienes Inmuebles previsto en la Ley N° 7509 y sus reformas, las competencias que derivan de la condición de administración tributaria otorgada por el legislador a los corporaciones municipales, estas no puede ser transferidas a los concejos municipales de distrito.

 

2-   Por privar un interés local en la administración del impuesto previsto por el artículo 40 del Código de Minería, las competencias que derivan de la condición de administración tributaria que ostentan las corporaciones municipales como acreedores del impuesto, estas pueden ser transferidas a los concejos municipales de distrito.

 

Con toda consideración suscribe atentamente;

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

 

 

JLMS/gcga

 

 

C-427-2006

POTESTAD TRIBUTARIA Y COMPETENCIA TRIBUTARIA. ARTÍCULO 108 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N° 7794. POSIBILIDAD DE QUE LA MUNICIPALIDAD EN SU CONDICIÓN DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PUEDA TRANSFERIR A UN CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO LA ADMINISTRACIÓN, FISCALIZACIÓN, DETERMINACIÓN, COBRO Y RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES ESTABLECIDO EN LA LEY N° 7509 Y SUS REFORMAS, Y DEL IMPUESTO DE CANTERAS PREVISTO EN EL ARTÍCULO 40 DEL CÓDIGO DE MINERÍA.

El señor Róger Gamboa Flores, Auditor Interno de la Municipalidad de Abangares, mediante oficio de fecha 25 de mayo de 2006 ( recibido por la Oficina de Recepción de Documentos el 7 de junio de 2006 ), plantea las siguientes interrogantes:

 

1.- ¿Puede la Municipalidad de un cantón en su condición de administración tributaria, transferir a un concejo municipal de distrito, la administración, fiscalización, determinación, cobro y recaudación del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles establecido, en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles ( Ley N° 7509 y su reforma Ley N° 7729 ), basando esta transferencia de potestades en el artículo 108 del Código Municipal ( Ley N° 7794 ) y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito ( Ley N° 8173 )?

 

2.- ¿Puede la Municipalidad de un cantón en su condición de administración tributaria, transferir a un concejo municipal de distrito, la administración, fiscalización, determinación, cobro y recaudación del impuesto de canteras, establecido en el artículo 40 del Código de Minería ( Ley N° 8246 ) basando esa transferencia de potestades en el artículo 108 del Código Municipal ( Ley N° 7794 ) y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito?

 

El Licenciado Juan Luis Montoya Segura, Procurador Tributario, resuelve la consulta planteada en los siguientes términos:

 

1.- Por privar un interés nacional en la administración del Impuesto sobre Bienes Inmuebles previsto en la Ley N° 7509 y sus reformas, las competencias que derivan de la condición de administración tributaria otorgada por el legislador a los corporaciones municipales, no pueden ser transferidas a los concejos municipales de distrito.

 

2.- Por privar un interés local en la administración del impuesto previsto por el artículo 40 del Código de Minería, las competencias que derivan de la condición de administración tributaria que ostentan las corporaciones municipales como acreedores del impuesto, pueden ser transferidas a los concejos municipales de distrito.