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Dictamen : 438 - del 31/10/2006
C-438-2006
31 de octubre de 2006
Señor
William Hayden
Gerente General
Banco Nacional de Costa Rica
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me
refiero a su atento Oficio GG-0199-06 del 03 de julio del 2006, en el cual
solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la “viabilidad jurídica de que exempleados del Banco Nacional de Costa
Rica, jubilados por el Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco, sean
afiliados al Sindicado de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica y al mismo
tiempo conformen mayoritariamente la integración de
Según lo que se indica en la consulta referida, la
duda surge porque de la lectura de los artículos 60 Constitucional, 339 y
siguientes del Código de Trabajo y de algunos convenios Internacionales del
Trabajo, en especial el Convenio número 87, los sindicatos están compuestos por
trabajadores y patronos, por lo que
Ajunto se nos remite el criterio de
“Es por tanto
claro que el derecho a la sindicalización es reconocido sin ninguna limitación
a los patronos y a los trabajadores.
Esto resulta de vital importancia para el análisis del tema, en tanto
Teniendo
presente que de acuerdo a lo dicho los sindicatos deben formarse por
trabajadores, por patronos o por ambos, en necesario definir que tipo de
sindicato es el SEBANA. Resulta
igualmente claro que el Sindicato de Empleados del Banco Nacional de Costa Rica
es un sindicato de empleados, clasificado como sindicato de empresa de
conformidad con lo que dispone el inciso b) del artículo 342 del Código de
Trabajo…
Es vital para
un correcto análisis de la duda planteada tener presente que toda la normativa
que regula el derecho a la sindicalización, sea esta de rango constitucional,
de convenios internacionales o de ley en sentido estricto, señala como un
requisito para la sindicalización el ostentar la calidad de empleado o de patrono. Los jubilados no son empleados y por lo tanto
no tienen derecho a formar parte de un sindicato, pues en ellos falta el
componente esencial, el requisito de clase que es insoslayable para acceder a
la sindicalización, cual es ostentar la condición de empleado o patrono…
En conclusión
es criterio de esta Dirección Jurídica, que con base en las normas citadas y a
todo el análisis hecho, es jurídicamente improcedente que un jubilado forme
parte de un sindicato de trabajadores.”
I.
SOBRE
La libertad sindical es un derecho fundamental consagrado en el artículo
60 de
“Tanto los patronos como los
trabajadores podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener
y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales.
Queda prohibido a los
extranjeros ejercer dirección o autoridad en los sindicatos”
El derecho a formar sindicatos es un desarrollo específico del derecho
fundamental a asociarse libremente y para fines lícitos. Sobre este particular,
ha señalado
“El derecho de asociación, en el tanto
constituye un derecho humano y un pilar de la democracia, ha sido tutelado
expresamente por distintos instrumentos internacionales, así como por el
artículo 25 de
La libertad sindical se encuentra reconocida en los principales
instrumentos internacionales de derechos humanos. Así, por ejemplo, la Declaración Universal de
Derechos Humanos, establece en el artículo 22 que “toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la
defensa de sus intereses”. De igual
manera, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, establece
también en el artículo 22 el derecho de toda persona a asociarse libremente con
otras, incluyendo expresamente el derecho a formar sindicatos para la defensa
de sus intereses.
En idéntico sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre, en su artículo 22 consagra el derecho de asociación, incorporando
también de forma expresa el derecho de sindicalización. Asimismo, el artículo 8 del Protocolo
Adicional a la Convención sobre Derechos Humanos reconoce el derecho de
sindicalización.
De los anteriores instrumentos internacionales nos interesa resaltar que
el derecho es reconocido a las “personas”
es decir, a “todo ser humano” según
la definición contenida en el artículo 1 inciso 2 de la Convención Americana de
Derechos Humanos y no exclusivamente a los trabajadores. A partir de lo anterior, como veremos más
adelante, la inclusión de otras personas no trabajadoras en las juntas
directivas de los respectivos sindicatos no constituye una violación directa a
las normas que regulan las organizaciones sindicales, antes bien, constituyen
un desarrollo de la autonomía sindical.
La Organización Internacional del Trabajo también ha establecido una
serie de instrumentos en los cuales ha reconocido la libertad sindical. De esta manera, el Convenio N°87 Relativo a
la Libertad Sindical y al Derecho de Sindicación, incorporado al ordenamiento
jurídico nacional mediante Ley N°2561 del 11 de mayo de 1960, en sus artículos 2 y 3, reconoce el derecho
general de sindicalización y la autonomía de las organizaciones sindicales para
autorregularse. Disponen dichos
artículos lo siguiente:
ARTICULO 2
Los
trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización
previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes,
así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de
observar los estatutos de las mismas.
ARTICULO 3
1. Las
organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar
sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus
representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de
formular su programa de acción.
2. Las autoridades públicas deberán
abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer
su ejercicio legal.
De igual forma, el Convenio N°98 Relativo a la Aplicación de los
Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva, en el inciso
1 del artículo 2, también ratificado por Ley 2561 del 11 de mayo de 1960, establece un principio general de no
ingerencia de los entes patronales en la organización y constitución de los
sindicatos. Señala el artículo de
referencia, en lo que interesa, que:
ARTICULO 2
1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores
deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas
respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o
miembros, en su constitución, funcionamiento o administración…
A partir de lo expuesto, podemos indicar que la libertad sindical debe
verse desde dos perspectivas, una subjetiva y otra objetiva. “Por un
lado, concierne al individuo (aspecto individual) y consiste en la libertad de
constituir sindicatos o de afiliarse o no a ellos, o retirarse de los que
pertenezcan y, por el otro, se refiere a estas mismas asociaciones, su
organización, administración y funcionamiento, así como al ejercicio de la
libertad sindical de segundo grado (autonomía sindical o colectiva).” (Resolución número 42 de las diez horas cincuenta
minutos del 11 de febrero de 1998, citada en la resolución 207-2004 de las diez
horas del 30 de marzo del dos mil cuatro, ambas de la Sala Segunda de la Corte
Suprema de Justicia.)
Por su parte el
Tribunal Constitucional ha señalado que la libertad sindical está compuesta de
tres elementos:
“La teoría
de la libertad sindical (llamada también teoría triangular de la libertad
sindical), lo conforman tres aspectos esenciales:
1.- el
libre ingreso y retiro del sindicato;
2.- la pluralidad
de agrupaciones sindicales; y
3.- la autonomía
necesaria de las asociaciones sindicales para actuar libremente frente al
Estado, frente a otras organizaciones o frente al empleador, todo con el fin de
que las agrupaciones colectivas puedan desarrollarse y cumplir con sus
objetivos sin injerencias negativas extrañas a sus fines específicos. Esta
teoría encuentra sustento en el Código de Trabajo a partir del artículo 339 y
particularmente en el artículo 60 de la Constitución Política… “ (Sala Constitucional, resolución número
5000-1993 de las diez horas con nueve minutos del ocho de octubre de mil
novecientos noventa y tres, el subrayado no es del original)
De las citas anteriores, nos interesa resaltar la autonomía otorgada a
las asociaciones sindicales para autorregularse, aspecto que incluye la
definición de qué requisitos se establecen para los dirigentes sindicales, sin
que el Estado o los patronos puedan interferir en la definición de tales
requisitos precisamente por la autonomía otorgada. Sobre este particular, el Comité de Libertad
Sindical de la Organización Internacional del Trabajo ha señalado que:
“146. Primero,
en lo que respecta al alegato según el cual el Ministerio de Trabajo no tiene
derecho a preparar ninguna ley sobre la estructura sindical, al corresponder
este derecho, según la organización querellante, exclusivamente a los
trabajadores, el Comité recuerda que el derecho de los trabajadores a crear las
organizaciones que deseen y el derecho de las organizaciones a elaborar sus
estatutos son aspectos fundamentales de la libertad sindical. Como indica la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su Estudio
general de 1994 (véase Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 109),
para que el derecho a elaborar los estatutos se garantice plenamente deben
cumplirse dos condiciones fundamentales: en primer lugar, las exigencias que
pueden ser impuestas a los estatutos de los sindicatos de conformidad con la
legislación nacional deberían ser sólo de forma, y en segundo lugar, los
estatutos y reglamentos administrativos no deben ser objeto de una aprobación
previa de carácter discrecional por parte de las autoridades. Así pues, el
Comité no considera que la simple existencia de una legislación sindical constituya
en sí una violación de los derechos sindicales, al poder darse el caso de que
el Estado desee velar por que los estatutos sindicales se ciñan a la ley. Ahora
bien, ninguna legislación adoptada en este ámbito puede menoscabar los derechos
de los trabajadores definidos en el marco de los principios de la libertad
sindical. El Comité recuerda asimismo que, a su modo de ver, prescripciones
legislativas demasiado detalladas y estrictas en la materia pueden frenar en la
práctica la creación y el desarrollo de las organizaciones sindicales. “ (Informe Número 294
del 18 de enero de 1993, Caso Número 1704)
II.
SOBRE EL FONDO.
La Gerencia General del Banco Nacional de Costa Rica nos consulta sobre la
posibilidad de que ex empleados del Banco Nacional que se han jubilado, formen
parte de la Junta Directiva del Sindicato de Empleados del Banco Nacional de
Costa Rica, toda vez que consideran que es condición indispensable para ello el
ser trabajador de la institución.
Como adelantamos líneas atrás, las normas internacionales que regulan la
libertad sindical, establecen que las organizaciones sindicales tendrán
autonomía para definir su estructura y funcionamiento, por lo que como regla de
principio, la definición de quiénes pueden ser asociados de una determinada
organización sindical es una decisión que corresponderá a la propia
organización, sin que las autoridades estatales o patronales puedan interferir
en dicha decisión.
Adicionalmente, el derecho de formar sindicatos, como se señaló, está
reconocido a cualquier “persona”,
razón por la cual la limitación que se intenta realizar a partir de una lectura
literal del artículo 60 Constitucional y de las normas contenidas en el Código
de Trabajo, no sería compatible con el Derecho de la Constitución. En este sentido, debemos recordar que la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el artículo 48 de la
Constitución Política ha establecido como regla interpretativa que en materia
de derechos fundamentales deberá aplicarse la norma más beneficiosa para la
persona, incluyendo aquellas contenidas
en un instrumento internacional y
siempre que dicha norma represente un mayor nivel de protección que
nuestra propia Carta Política[2].
Ahora bien, en lo que respecta específicamente a la posibilidad de poder
nombrar a los representantes sindicales, el Código de Trabajo no exige ser
trabajador de la institución para formar parte de la Junta Directiva del
Sindicato. En efecto, el artículo 342
del Código de Trabajo contiene una categorización de sindicatos de acuerdo a
las personas que formen parte del mismo, indicándose al final que la Junta
Directiva no tiene que cumplir con las condiciones que dicho artículo
establece. Señala la norma lo siguiente:
ARTICULO 342.- Los sindicatos
son:
a.
Gremiales: los formados por individuos de una misma
profesión, oficio o especialidad;
b.
De Empresa: los formados por individuos de varias
profesiones, oficios o especialidades, que presten sus servicios en una misma
empresa;
c.
Industriales: los formados por individuos de varias
profesiones, oficios o especialidades, que presten sus servicios en dos o más
empresas de la misma clase, y
d.
Mixtos o de Oficios Varios: los formados por
trabajadores que se ocupen en actividades diversas o inconexas. Estos
sindicatos sólo podrán constituirse cuando en determinado cantón o empresa el
número de trabajadores de un mismo gremio no alcance el mínimum legal.
La Junta Directiva de todo Sindicato podrá estar
integrada por personas que no reúnan las condiciones que este artículo
establece. “ (el resaltado no es del
original)
En este sentido, resulta interesante transcribir la resolución número
177-2001 de las nueve horas treinta minutos del veintidós de marzo del dos mil
uno de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la que se analizó
una situación similar a la consultada y en la que se resolvió como sigue:
“El numeral 342 del Código de Trabajo,
dispone que la Junta Directiva de todo sindicato puede estar integrada por
personas que no reúnan las condiciones establecidas en la norma; por ejemplo,
si se trata de sindicatos gremiales, sus miembros no necesariamente deben tener
la misma profesión, oficio o especialidad; si se trata de sindicatos de
empresas, no se requieren que presten los servicios en la empresa; en caso de
sindicatos industriales, no se exige que, los directivos, presten sus servicios
en empresas de la rama industrial respectiva. Lo así dispuesto está en
armonía con los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la O.I.T
(ver, en tal sentido, el Informe de ese Organismo, número 160, relacionado con
el caso número 851, cuyo estracto se encuentra en la Recopilación de decisiones
y de principios de ese Comité realizada por el Consejo de Administración de la
O.I.T, denominada “Libertad Sindical”, Tercera Edición, 1985, p.65).
En ese entendido, si para ser miembro de la Junta Directiva no se requiere ser
trabajador activo en una empresa dedicada a la producción y a la distribución
de fertilizantes, no pierde el carácter de miembro de la Junta Directiva el
trabajador que queda cesante, como lo fue el caso de los señores Guzmán
Rodríguez y González Chaves, motivo por el cual, se debe entender que
mantuvieron todas sus atribuciones, como Secretario General Adjunto y como
Secretario de Actas, respectivamente.- “ (lo resaltado no es del original)
En igual sentido, como lo señala la resolución antes citada, el Comité
de Libertad Sindical ha indicado que las limitaciones referidas a la necesidad de
que el dirigente sindical sea trabajador activo de la empresa, no se ajustan a
lo establecido en los Convenios 87 y 98 citados líneas atrás. Al respecto, se ha indicado:
“El Comité subraya a este respecto que el derecho de
las organizaciones de trabajadores a elegir libremente a sus dirigentes
constituye una condición indispensable para que puedan actuar efectivamente con
toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. Para
que se reconozca plenamente este derecho, es menester que las autoridades
públicas se abstengan de intervenciones que puedan entorpecer el ejercicio de
ese derecho, ya sea en la fijación de las condiciones de elegibilidad de los
dirigentes o en el desarrollo de las elecciones mismas. Debería dejarse a las propias
organizaciones la tarea de determinar en sus estatutos o reglamentos la mayoría
de votos necesaria para elegir a los dirigentes sindicales, y el control de las
elecciones debería en última instancia ser competencia de las autoridades
judiciales (véase Recopilación, op. cit., párrafos 295, 300 y 296). “ (Informe Número 294
del 18 de enero de 1993, Caso Número 1704)
154. El Comité toma nota de la declaración del
Gobierno en lo que se refiere al requisito de que los funcionarios deben
pertenecer al establecimiento de que se trate para poder ser electos en los
cargos sindicales. Debe sin embargo reiterar que la Comisión de Expertos ha
formulado comentarios sobre esta disposición de la Ordenanza sobre Relaciones
de Trabajo por cuanto es contraria a lo estipulado en el artículo 3 del
Convenio núm. 87. Por tanto, expresa la esperanza, al igual que la Comisión de
Expertos, de que esta disposición sea derogada o al menos que la revisión del
artículo 7A, 1), a) y b) permita que se acepte para el desempeño de las funciones
sindicales la candidatura de personas que hayan trabajado anteriormente en la
profesión y se supriman las condiciones de pertenencia a la profesión para una
proporción razonable de los dirigentes de las organizaciones (véase el Estudio
General de 1983, párrafo 158)…
e) Al igual que la Comisión de Expertos, el Comité
expresa la esperanza de que la disposición legal sobre la elegibilidad para los
cargos sindicales quedará derogada. Al menos su revisión debería permitir
aceptar para el desempeño de las funciones sindicales la candidatura de
personas que hayan trabajado anteriormente en la profesión y se supriman las
condiciones de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de los
dirigentes de la organización.” (Informe
Número 243 del 02 de abril de 1985, Caso Número 1326)
Por
lo antes expuesto, es posible concluir que no es requisito indispensable para
ser dirigente sindical el ser trabajador activo, siendo una decisión que deberá
tomar el sindicato respectivo al establecer sus estatutos, en atención a la
autonomía que se les otorga.
III.
CONCLUSIONES:
Con base en lo
antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
La autonomía otorgada a las organizaciones
sindicales forma parte de la Libertad Sindical y les permite definir su
estructura y funcionamiento.
2.
Esta
autonomía incluye la definición de qué requisitos se establecen para formar
parte de la Junta Directiva de las organizaciones sindicales, por lo que el
Estado o los patronos no deben interferir en la definición de tales requisitos.
3. El
Código de Trabajo no exige ser trabajador de la institución para formar parte
de la Junta Directiva del Sindicato, al tenor de lo establecido por el artículo
342 de dicho cuerpo normativo.
Sin
otro particular, atentamente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora Adjunta
GRF/Kjm
[1] En sentido similar, es posible revisar también
las resoluciones 301-1996 de las nueve horas quince minutos del once de octubre
de 1996, 983-2000 de las diez horas veinte minutos del 7 de diciembre del 2000,
226-2001 de las diez horas del 25 de abril del 2001, 276-2002 de las nueve
horas cuarenta minutos del 7 de junio del 2002, 389-2003 de las nueve horas
veinte minutos del 6 de agosto del 2003, 182-2004 de las nueve horas cuarenta
cinco minutos del 19 de marzo del 2004,
207-2004 de las diez horas del 30 de marzo del 2004.
2 “Dentro de este proceso lógico de integración y desarrollo
de los valores constitucionales, empleando como instrumento jurídico la
interpretación lógico sistemática de los mismos, la enmienda al artículo 48 de
C-438-2006
LIBERTAD SINDICAL. AUTONOMÍA
SINDICAL. REQUISITOS PARA
Mediante criterio C-438-2006 del 31 de octubre del 2006, Grettel Rodríguez Fernández, Procuradora Adjunta contesta la consulta formulada concluyendo lo siguiente:
1.
La autonomía otorgada a las organizaciones
sindicales forma parte de
2.
Esta autonomía incluye la definición de qué
requisitos se establecen para formar parte de
3.
El Código de Trabajo no exige ser trabajador de
la institución para formar parte de