C-435-2006

26 de octubre de 2006

Licenciado

William Araya C.

Auditor Interno

Tribunal Registral Administrativo

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. TRA-AI-10-2006 de fecha 8 de agosto de 2006, mediante el cual se nos consulta sobre la escala de salario que debe aplicarse a los auditores internos de los Tribunales Administrativos, actualmente nombrados o por nombrar.

Según nos indica, en criterio de la Auditoria Interna, corresponde aplicar la escala que se aplica a todo el personal de los Tribunales Administrativos, esto con fundamento en una serie de pronunciamiento de esta Procuraduría General y de las leyes de creación de estos Tribunales.

Sin embargo, en oficio STAP-No. 1696-04 de 25 de octubre de 2004 que se adjunta, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, se pronuncia en el sentido de que la escala de salarios aplicable es la de puestos de la serie de Fiscalización de Órganos Adscritos establecida por esta.

A partir de lo expuesto, pasamos a exponer los motivos que nos impiden emitir el criterio solicitado.

I.         Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), ha supeditado el ejercicio de la función consultiva de la Procuraduría al cumplimiento de ciertos requisitos de admisibilidad que deben ser revisados previo a entrar a conocer el asunto planteado.

Para efectos de la consulta bajo análisis, interesa recordar lo dispuesto en el artículo 3 inciso b):

Artículo 3.- Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Viene del numeral trascrito que las consultas formuladas ante esta Procuraduría General deben versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, sin que sean susceptibles de consulta casos concretos. En este orden, mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005 manifestamos:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “ estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “ Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005)

Teniendo en consideración lo expuesto, y a partir de un análisis de forma de la consulta planteada, esta Procuraduría General procede a su rechazo en tanto, el Auditor Interno, consulta sobre la escala de salarios aplicable a su caso particular, incumpliendo así con uno de los requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General.

En este sentido, es de recordar además, que si bien los auditores internos de conformidad con el artículo 4 pueden consultar directamente, no  es una facultad exenta de requisitos. En este sentido mediante dictamen C-401-2005 del 21 de noviembre del 2005:

“B.-     IMPOSIBILIDAD DE EJERCER LA LABOR CONSULTIVA.

       Con la promulgación de la Ley General de Control Interno, ley N° 8292 del 31 de julio del año 2002, se modificó el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, facultando a los auditores internos de los entes y órganos públicos para solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude el mencionado numeral. Con ello se pretende que el Auditor Interno pueda contar con un criterio técnico-jurídico en el ejercicio de su propia competencia, así como descartar que pueda emitir por sí mismo criterios jurídicos. Criterios jurídicos que implican ejercicio de la profesión jurídica y que, por ende, exceden el ámbito funcional de la Auditoría Interna.

       La circunstancia de que se legitime que el Auditor Interno consulte a la Procuraduría en forma directa no significa que las consultas que plantea el Auditor Interno no estén sujetas a requisitos de admisibilidad. Antes bien, como respecto de cualquier consulta, la admisibilidad de la consulta del Auditor Interno viene determinada por su propia competencia y debe tender a la satisfacción de los intereses públicos que el ordenamiento confía al sistema de control interno. Es por ello que las consultas de los Auditores deben reunir los requisitos de admisibilidad que definen nuestra Ley Orgánica o que conforme a ésta, han sido desarrollados por la jurisprudencia administrativa. En este sentido, la Procuraduría ha señalado:

"...permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento -aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública.

       La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

“Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.(…) .

       La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo nueve acudir al criterio del Órgano Asesor”.  Opinión Jurídica N. 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos Ns. 107 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.”  (Dictamen C-401-2005 del 21 de noviembre del 2005)

II.                Conclusión

En virtud de que la consulta planteada refiere un caso concreto, es que debe procederse al rechazo de la misma por no cumplir con varios de los requisitos de admisibilidad de las consultas previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Sin otro particular,

Iván Vincenti Rojas                          Gabriela Arguedas Vargas

Procurador Administrativo               Asistente de Procuraduría

IVR/GAV/mvc

C-435-2006

ADMISIBILIDAD DE CONSULTAS. RECHAZO. CASO CONCRETO.       

El Lic. William Araya C., Auditor Interno del Tribunal Registral Administrativo, mediante oficio No. TRA-AI-10-2006 de fecha 8 de agosto de 2006, nos consulta sobre la escala de salario que debe aplicarse a los auditores internos de los Tribunales Administrativos, actualmente nombrados o por nombrar.

Según nos indica, en criterio de la Auditoria Interna, corresponde aplicar la escala que se aplica a todo el personal de los Tribunales Administrativos, esto con fundamento en una serie de pronunciamiento de esta Procuraduría General y de las leyes de creación de estos Tribunales.

Sin embargo, en oficio STAP-No. 1696-04 de 25 de octubre de 2004 que se adjunta, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, se pronuncia en el sentido de que la escala de salarios aplicable es la de puestos de la serie de Fiscalización de Órganos Adscritos establecida por esta.

            Este Despacho, mediante dictamen C-435-2006 de fecha 26 del octubre de 2006, suscrito por Iván Vincenti Rojas, Procurador Administrativo y Gabriela Arguedas Vargas, Asistente Profesional Jurídico, concluyen:

En virtud de que la consulta planteada refiere un caso concreto, es que debe procederse al rechazo de la misma por no cumplir con varios de los requisitos de admisibilidad de las consultas previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.