Dictamen : 392 - del 06/10/2006

C-392-2006

06 de octubre de 2006

MBA

María Isabel Brenes Alvarado

Gerente

Editorial Costa Rica

S.    D.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio ECRG-321-06 de fecha 26 de setiembre último.

            Desde ya advertimos que lastimosamente no podremos atender la presente gestión, ya que existen amplias y fundamentadas razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta; lo cual, de seguido explicaremos.

I.- Objeto de la consulta.

            En cumplimiento del acuerdo Nº 2 de la sesión 2207 del Consejo Directivo, celebrada el 25 de setiembre de 2006, nos refiere en el precitado oficio ECRG-321-06, la situación que se está presentado en dos procedimientos administrativos disciplinarios (Nºs 01-2006 y 02-2006), ya que existen criterios abiertamente contradictorios tanto de la Auditoria Interna (Oficio ECR-AU-093-06) como del órgano director, conformado por su asesor legal, con respecto al plazo de prescripción de la potestad sancionadora de la Administración por aplicar. Y por ello, se solicita que analicemos los casos y emitamos criterio en cuanto a cuál de las dos dependencias administrativas citadas tiene la razón en la citada controversia.

            Aún cuando pretenden excusarse por no cumplir con la exigencia establecida en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, de acompañar el criterio legal de la asesoría jurídica respectiva sobre el tema en consulta, ya que su asesor legal es también el órgano director en tales procedimientos, lo cierto es que a la presente solicitud formal de nuestro criterio técnico jurídico se acompañan de las recomendaciones del órgano director, así como el criterio del Auditor Interno; los cuales contienen un estudio pormenorizado de las variables jurídicas que tienen relación con la inquietud que se somete a nuestra consideración.

II.- Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría General de la República.

            Un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva: Por un lado, se nos consulta sobre casos concretos a los que se aplicarían directamente las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y en segundo término, se nos está pidiendo una valoración sobre informes de Auditoria y recomendaciones de órganos directores al respecto.

            En primer término, según la jurisprudencia administrativa, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido expreso de su misiva y demás documentación adjunta, es claro y ostensible que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a casos concretos; lo cual nos imposibilita resolver el fondo del problema en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002, C-147-2003 de 26 de mayo del 2003, O.J.-085-2003 de 6 de junio del 2003 y C-317-2004 de 2 de noviembre del 2004). Admitir lo contrario implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función.

            En segundo lugar, se nos pide analizar los criterios vertidos tanto por la Auditoria Interna como  por el órgano director del procedimiento administrativo sobre los referidos casos concretos. Esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada además de inapropiada, improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada opinión externada por asesorías o dependencias internas es conforme o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre el criterio vertido por dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003, C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005).

No obstante lo expuesto, con el ánimo de colaborar a esclarecer el problema planteado, instamos el estudio de los dictámenes C-340-2002, C-344-2002, C-329-2003 y C-307-2004, así como los pronunciamientos OJ-219-2003 y OJ-043-2005, de esta Procuraduría General. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre el tema de interés, puedan obtener mayor información al ingresar a nuestra página en Internet (http://www.pgr.go.cr/scij/). Sugerimos también la revisión de los oficios DAGJ-2356-2004 (11122) de 17 de setiembre de 2004 y DAGJ-2038-2005 del 31 de julio de 2005), de la Contraloría General, y de la doctrina nacional plasmada en: JINESTA LOBO, Ernesto. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II sobre Responsabilidad Administrativa. Biblioteca jurídica DIKE, Primera Edición, 2005.; en punto a la responsabilidad del funcionario público por falta personal, por infracción de los sistemas de fiscalización superior, de administración financiera (Ley Nº 8131), de control interno (Ley Nº 8292) e incluso para evitar la corrupción y el enriquecimiento ilícito (Ley Nº 8422); disposiciones legales todas  que remiten expresa y directamente al régimen especial de prescripción (de la Hacienda Pública) previsto por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República –Ley Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994-, que establece que la responsabilidad administrativa y civil de los funcionarios públicos sujetos a dicho régimen será de 5 años (arts. 71 y 75 Ibídem); régimen de prescripción que tiene sus particularidades, según hemos analizado ampliamente en nuestra jurisprudencia administrativa.

En todo caso, insistimos en que la determinación del régimen jurídico aplicable a cada caso en concreto, es de resorte exclusivo de la Administración activa, y no de este órgano superior consultivo.

            No está de más señalar que respecto a los informes de Auditoría, la Ley General de Control Interno –Nº 8292 de 31 de julio de 2002-, en sus artículos del 36 al 38, establece un procedimiento especial para proponer alternativas o soluciones distintas a las recomendadas por las Auditorías; incluso prevé un conflicto de competencias ante la Contraloría General. Por lo que la Administración consultante podría intentar utilizar ese procedimiento para determinar con precisión el punto de interés ante aquella otra instancia competente 1.

Conclusión:

            Por suponer tanto el análisis de casos concretos, como la valoración específica de criterios técnicos dados por órganos internos de la Administración consultante, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión formulada, y por ende, se deniega su trámite.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador

LGBH

[1]           Conviene señalar que en el dictamen C-329-2003 de 16 de octubre de 2003, la PGR consideró que lo dispuesto por el numeral 37 –en obligada relación con lo dispuesto en los ordinales 36 y 38-  de la LGCI se constituye en una causal legal de suspensión del plazo de prescripción de la potestad sancionadora, que opera "ipso iure" en aquellos casos en que surja un conflicto entre las recomendaciones hechas por una Auditoría Interna y las soluciones alternas que proponga al respecto el jerarca institucional; conflicto que deberá dirimir, en última instancia, la Contraloría General de la República. Importante es indicar que dicho criterio jurídico es plenamente compartido por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República, según oficio DAGJ-0642-2006 de 7 de abril de 2006 (04984).

C-392-2006

CONSULTA ANTE LA PGR, IMPOSIBILIDAD DE CONOCER POR EL FONDO, CASO CONCRETO, VALORACIÓN DE CRITERIOS TÉCNICOS DE LA ADMINISTRACIÓN

Por medio del oficio Nº ECRG-321-2006 de 26 de setiembre del año en curso, por medio del cual nos pone en conocimiento la situación que se está presentado en dos procedimientos administrativos disciplinarios (Nºs 01-2006 y 02-2006), ya que existen criterios abiertamente contradictorios tanto de la Auditoria Interna (Oficio ECR-AU-093-06) como del órgano director, conformado por su asesor legal, con respecto al plazo de prescripción de la potestad sancionadora de la Administración por aplicar. Y por ello, se solicita que analicemos los casos y emitamos criterio en cuanto a cuál de las dos dependencias administrativas citadas tiene la razón en la citada controversia.

El Máster Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador Adjunto, mediante dictamen C-392-2006, concluye:

1.      (…) según la jurisprudencia administrativa, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido expreso de su misiva y demás documentación adjunta, es claro y ostensible que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a casos concretos; lo cual nos imposibilita resolver el fondo del problema en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa… Admitir lo contrario implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función.

2.      (…) analizar los criterios vertidos tanto por la Auditoria Interna como  por el órgano director del procedimiento administrativo sobre los referidos casos concretos. Esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada además de inapropiada, improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada opinión externada por asesorías o dependencias internas es conforme o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre el criterio vertido por dependencias o asesorías.

3.      Por suponer tanto el análisis de casos concretos, como la valoración específica de criterios técnicos dados por órganos internos de la Administración consultante, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión formulada, y por ende, se deniega su trámite.