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Dictamen : 329 - del 17/08/2006
(Aclara)
C-329-2006
17 de agosto de 2006
Sra. Giselle Mora
Peña
Directora Ejecutiva
Unión Nacional de
Gobiernos Locales
S. O.
Estimada señora:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de
“a) Contrario a lo concluido en el … dictamen
C-082-2006, la literalidad de las normas pertinentes del Código Municipal no
conlleva inequívocamente a interpretar que el contador municipal dependa
jerárquicamente del Concejo Municipal, además de que la naturaleza de ese
cargo, así como las disposiciones que le establecen funciones, arrojan que se
trata de un funcionario con dependencia jerárquica del Alcalde Municipal. Se solicita entonces a
b) En el caso de que
Como se observa, nos encontramos
ante una solicitud de reconsideración del dictamen C-082-2006 que no fue
interpuesta ni por el órgano consultante, ni dentro del plazo de ley, tal y
como lo exige el artículo 6 de
1.- ANTECEDENTES
En el dictamen C-082-2006 del 1 de
marzo del 2006 se atendió la consulta formulada por
Para efectos de dar respuesta al
anterior cuestionamiento, este órgano técnico jurídico procedió a interpretar
la normativa municipal referente al nombramiento y remoción del contador, para
lo cual se tomaron en cuenta las reformas introducidas en la legislación
municipal con la emisión de
·
El
artículo 51 del Código Municipal dispone expresamente que “Cada municipalidad
contará con un contador”. Norma esta que se encuentra vigente.
·
La
norma del artículo 51 referente al auditor fue derogada tácitamente por
los artículos 20 y 30 de
·
El
párrafo 2 del artículo 52 del Código Municipal dispone que el contador y el
auditor “…serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o
destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una
votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de
expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.”
·
Dada
la derogatoria tácita de la norma del artículo 51 referente al auditor, la frase
“según el caso” del inciso f) del artículo 13 del Código Municipal resulta
inaplicable pues lo cierto es que ante la obligación de toda municipalidad de
contar con auditor y contador es improcedente diferenciar entre el nombramiento
de los referidos funcionarios.
Con fundamento en lo anterior, en el dictamen C-082-2006
se emitieron las siguientes conclusiones:
“1.- Los artículos 20 y 30 de
2.- Las municipalidades, en tanto entidades
sujetas a
3.- En virtud de los artículos 13 y 52 del Código
Municipal, el Concejo nombra y destituye al contador municipal, de allí que ese
órgano ostenta los respectivos poderes de superior jerárquico.”
Según lo expuesto, se procede ahora a analizar los
argumentos formulados por la consultante para lo cual se hace referencia a la
potestad de nombramiento, suspensión o remoción del contador municipal, así
como a la relación del alcalde con ese funcionario.
2.- SOBRE El NOMBRAMIENTO,
Según lo indica
“…Si bien, de acuerdo con
Sirve también de refuerzo a nuestra
posición un análisis del artículo 52 del Código Municipal. Siguiendo lo dispuesto en el artículo 51 del
mismo cuerpo normativo, el numeral 52 citado asigna de manera optativa las
funciones propias del auditor (‘…vigilancia sobre…’) al contador, pero,
entendemos, bajo la premisa de que en una determinada municipalidad no exista
el primer cargo; es decir, esas funciones de vigilancia que establece la norma
y que son propias del auditor no las asumiría el contador cuando el primer
funcionario existiere, teniéndose, por añadidura que, en tanto al contador no
deban recargársele las funciones del auditor, ejercerá las funciones
concernientes a su cargo y, dada la naturaleza administrativa de estas
dependerá jerárquicamente del alcalde, incluyendo las atribuciones de
nombramiento y remoción…” (el subrayado no es del original).
Obsérvese que la
interpretación anteriormente expuesta parte del “esquema del anterior Código
Municipal”. De allí que, si bien lleva
razón el criterio citado en torno a la claridad de la normativa del Código
Municipal derogado, lo cierto es que el Código vigente no permite una
interpretación como la propuesta debido a que su texto es diferente. Y
esta Procuraduría no se encuentra facultada para interpretar la ley con base en
normativa derogada, ni en contradicción con la propia letra de la ley.
Como
bien ha señalado la doctrina y la jurisprudencia -nacional e internacional- la
primera fuente de la interpretación de la ley es su letra, por lo que las
palabras deben entenderse en su verdadero sentido. En este orden de ideas es que Brenes Córdoba,
ya citado en el dictamen C-082-2006, señala que no es lícito variar la ley a
título de interpretación cuando su sentido no es dudoso, sino que resulta
comprensible sin mayor esfuerzo.
En
el caso que nos ocupa, el Capítulo VI del Código Municipal -conformado por los
artículos 51 y 52- se denomina “Auditor y Contador”. De allí que necesariamente ha de entenderse
que la normativa en cuestión resulta aplicable tanto a los auditores como a los
contadores. Por su parte, el artículo 51
dispone expresamente que “(c)ada municipalidad contará con un contador”. Norma esta que no es susceptible de
interpretación alguna debido a la claridad de su texto. De su lectura se deduce, sin temor a
equívocos, el deber de toda municipalidad de contar con los servicios de un
contador.
Ahora
bien, el artículo 51 que establece la obligación de toda municipalidad de tener
un contador, se encuentra ligado al artículo 52. Obsérvese que este último dispone:
“Artículo 52.-
Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o
auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de
los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras
que les asigne el Concejo. Cuando lo
considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos,
la municipalidad solicitará al Concejo su intervención.
El contador y auditor tendrán los requisitos exigidos
para el ejercicio de sus funciones.
Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o
destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una
votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de
expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor”.
De
la norma anterior no es factible interpretar que la misma regula la figura del
contador únicamente en el caso de que exista un recargo de las funciones del
auditor, tal y como se indica en el criterio legal remitido a esta Procuraduría
por la consultante. Por el contrario, se
trata de una norma de carácter imperativo referida directamente al artículo 51
del Código que establece la obligatoriedad de toda municipalidad de tener un
contador.
Es así como,
independientemente de las funciones de fiscalización que el artículo 52 del
Código le atribuye al contador - sobre cuyo análisis no se profundiza en este
momento por no referirse al meollo del asunto- lo cierto es que el puesto de
contador sigue formando parte del personal de las municipalidades por expresa
disposición del artículo 51 referido, así como de la demás normativa municipal
que le asigna tareas administrativas a ese funcionario.
En este orden de
ideas, y no siendo lícito diferenciar donde la ley no distingue, el párrafo
segundo del artículo 52 resulta aplicable tanto a los auditores como a los
contadores. Por ende, ambos funcionarios
serán nombrados, suspendidos o destituidos de sus cargos por el Concejo
Municipal, previa formación de expediente y con suficiente oportunidad de
audiencia y defensa en su favor.
Igualmente procede
mantener la interpretación del inciso f) del artículo 13 del Código Municipal
realizada en el dictamen C-082-2006. En
efecto, la frase “según el caso” resulta inaplicable en la actualidad, ante la
obligación de toda municipalidad de contar con auditor, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 20 y 30 de
“El artículo 13 del Código Municipal establece entre
las atribuciones del Concejo:
‘…f)
Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del
Concejo.´
Especial mención merece esta norma en tanto su redacción
se encuentra ligada al artículo 51 del Código Municipal antes de la emisión de
Ahora bien, tal y como se indicó líneas atrás la norma
del artículo 51, referente al auditor, fue derogada tácitamente por los
artículos 20 y 30 de
En tanto el texto del
artículo 52 es claro y preciso en cuanto le confiere al Concejo Municipal la
competencia de nombrar, suspender o destituir al contador, y en tanto no existe
en el Código Municipal norma expresa en sentido contrario, resulta improcedente
interpretar el inciso f) del artículo 13 de forma diferente a la realizada en
el dictamen C-082-2006.
En refuerzo de la posición
aquí sostenida sirva citar la resolución 183-2003 de las 10:15 horas del 27 de
junio del 2003 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en la
que se indicó:
“III- De conformidad con el artículo 13 inciso f del
Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal nombrar y remover al
contador, por lo que este funcionario depende exclusivamente del Concejo y no
del Alcalde Municipal, este artículo debe ser complementado con lo dispuesto en
el artículo 152 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone que las disposiciones
contenidas en el Título V, sobre nombramiento y remoción no son aplicadas a los
funcionarios que dependan directamente del Concejo; siendo este órgano
colegiado quien deberá acordar las acciones que afecten a los funcionarios que
dependen directamente de él; en la especie, la señora Luz María Sánchez Vargas
contra quien se abrió procedimiento administrativo, imputándosele cargos en su
calidad de contadora a.i. de
Ahora
bien, este órgano asesor es consciente de la claridad de la normativa municipal
derogada, así como de las inquietudes de
“Todo lo anterior nos permite afirmar
que el problema que se ha planteado, se afinca en la calidad de ley, el cual no
necesariamente está referido a un problema de ambigüedad u oscuridad. Como es bien sabido, la técnica de la
interpretación auténtica responde a un problema de la calidad de ley, aunque no
todo problema de la calidad de ley se agota en cuestiones de ambigüedad u
oscuridad. Existen otros supuestos que
rebasan estas cuestiones, como tendremos ocasión de ver a continuación. En
efecto, a veces se presentan otros tipos de errores, tales como: que la “ratio
legis” no es correctamente expresada en el texto legal que se aprueba. En el
caso de comentario estamos frente a uno de estos errores. Es decir, que el
texto que se introdujo al artículo 1256 del Código Civil no recogió
adecuadamente la intención del legislador, al no especificar que los poderes
especiales que debían otorgarse en escritura pública era aquellos cuyos actos o
contratos se iban a inscribir en los registros de bienes muebles e inmuebles
del Registro Nacional. Al no hacerse la debida especificación, el texto, tal y
como se aprobó y está en vigencia, supone que tales poderes han de cumplir con
este requisito legal cuando el acto o contrato se pretenden inscribir en un
Registro Público.
Así las cosas, más que un asunto donde
se presenta una ambigüedad o una oscuridad en el texto legal vigente, estamos
frente a un error legislativo, residenciado en el hecho de que se da un
divorcio entre la “ratio legis” y el texto finalmente aprobado. Ahora bien, la doctrina jurídica ha elaborado
una serie de criterios para corregir los yerros en las leyes. SALVADOR CODERCH nos recuerda que en España
existen una serie de principios y técnicas para la corrección de las
leyes. En primer lugar, está el
principio de autocontrol, que, evidentemente, falló en este caso.
En segundo término, está
el principio de control previo y de control posterior. En el caso del primero,
supone la existencia de una técnica a través de la cual un funcionario le da
seguimiento desde el primer borrador del proyecto de ley, hasta su publicación
en el Diario Oficial. El segundo, parte
de la idea de que en el Diario Oficial existen técnicas propias para corregir
los errores.
En tercer lugar, está el
principio de corrección por quien comete el error. “Jurídicamente, ¿a quién
corresponde la decisión de modificar el texto publicado en el diario oficial?
En principio corresponde esta decisión al poder del Estado, a la instancia en
la que se ha cometido el error, esto qué quiere decir. El error se ha producido entre el Parlamento
y el diario oficial; es decir, en el diario oficial la errata la corrige el
diario oficial, por qué, porque dispone del texto enviado por el directorio,
con el cual se confronta el texto publicado y con base en el cual
corregirlo. Si el error se ha producido en
De encontrarnos, entonces, frente a
un error legislativo en la materia que nos ocupa, se requeriría de la
correspondiente reforma para modificar el texto de la ley.
3.- SOBRE
Manifiesta
el consultante que en el caso de que
Al
efecto, debe señalarse que el Código Municipal dispone que el alcalde es el
administrador general y jefe de las dependencias municipales “…vigilando la
organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los
acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17,
inciso a). Entonces, ¿cómo se
compatibiliza esta norma con el párrafo segundo del artículo 52 del Código que
le otorga al Concejo Municipal la potestad de nombrar, suspender o destituir al
contador?
Para responder a esta interrogante se debe
realizar una integración de las diferentes normas que regulan la materia que
nos ocupa. Ha de observarse, entonces,
las diversas funciones del contador municipal y derivar, así, la naturaleza de
la relación que existe entre el contador y el alcalde, según el ordenamiento
jurídico nacional.
Tal y como se indicó
en el dictamen C-082-2006, el contador municipal forma parte de la
administración activa. Ahora bien,
diversas disposiciones del Código Municipal evidencian la existencia de una
relación de jerarquía entre el alcalde y el contador municipal. Veamos:
- Al contador le corresponde certificar las sumas adeudadas por concepto
de las multas establecidas con fundamento en los artículos 75 y 76 del
Código Municipal.
- El alcalde debe remitir diariamente al contador las nóminas de pago
que extienda, copia de las cuales se remitirán al tesorero con la razón de
“anotado” (artículo 104).
- Los pagos municipales serán ordenados por el alcalde municipal y el
funcionario responsable del área financiera, y se efectuarán por medio de
cheque expedido por el contador.
Todo egreso debe ser autorizado por el alcalde municipal (artículo
109).
- Los responsables del área financiero-contable deberán rendir al
alcalde los informes que les solicite, relacionados con las funciones
atinentes a ellos (artículo 113).
Debe además,
señalarse, que las funciones del alcalde dependen del actuar eficaz y eficiente
del personal de la municipalidad, siendo que el contador forma parte de ese
personal. En efecto, al alcalde le
corresponde, entre otras funciones, presentar los proyectos de presupuesto
-ordinario y extraordinario- de la municipalidad, ante el Concejo
Municipal; rendir al Concejo Municipal,
semestralmente, un informe de los egresos que autorice; rendir cuentas a los
vecinos del cantón mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal ; y
autorizar los egresos de la municipalidad conforme al inciso e) del artículo 13
del Código (artículo 17, incisos f), g), h), i).
Todas estas funciones
presuponen una relación de subordinación del contador al alcalde
municipal. En efecto, para que el
alcalde pueda desempeñar adecuadamente las funciones que le son propias
requiere del respaldo técnico del contador, lo que aunado a su condición de
administrador general y jefe de las dependencias municipales “…vigilando la
organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los
acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17
inciso a), reafirma la existencia de una relación de dependencia entre la
contaduría municipal y el alcalde.
Ahora bien, para
responder al planteamiento de la consultante sobre el alcance con que el
Concejo Municipal ejercerá sobre el contador sus poderes de superior
jerárquico, más allá de las atribuciones de nombramiento y remoción del
funcionario, debe hacerse referencia al artículo 152 del Código Municipal que dispone:
“ARTÍCULO 152.- Las disposiciones
contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no
serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a
los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias
de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales.
El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios
directamente dependientes de él.” (el subrayado no es del original).
Con fundamento en lo
anterior debe, entonces, señalarse que los poderes de superior jerárquico que
ostenta el Concejo Municipal sobre el contador abarcan los de nombrarlo,
suspenderlo o destituirlo, para lo cual deberá acordar las acciones
respectivas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 152 del Código
Municipal. De allí que en lo no
dispuesto por los artículos 52 y 152 referidos, el contador se encuentra sujeto
a la jerarquía del alcalde municipal.
CONCLUSIÓN
En virtud de lo anterior es criterio
de esta Procuraduría General:
1.- Se
mantienen las conclusiones N.° 1 y 2 del dictamen C-082-2006 del 1 de marzo del
2006.
2.- Se
aclara la conclusión N.° 3 en el sentido de que los poderes de superior
jerárquico que ostenta el Concejo Municipal sobre el contador son los
relacionados con el nombramiento, suspensión o destitución del referido
funcionario (artículos 52 y 152 del Código Municipal).
3.-
En virtud de la naturaleza de las funciones del contador en el ámbito
municipal y de la condición del alcalde como administrador general y jefe de
las dependencias municipales (artículo 17 inciso a), el contador se encuentra
subordinado a este último. De allí que
con excepción a lo dispuesto en los artículos 52 y 152 del Código Municipal, el
contador se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal.
Atentamente,
Georgina
Inés Chaves Olarte
PROCURADORA
ADJUNTA
cc. Nuria Estela Fallas, Secretaria
Municipal, Municipalidad de Jiménez.
Rocío Aguilar Montoya,
Contralora General de
C-329-2006
CONTADOR MUNICIPAL.
NOMBRAMIENTO, SUSPENSIÓN O DESTITUCIÓN. SUBORDINACIÓN AL ALCALDE.
Mediante el dictamen
C-329-2006 del 17 de agosto del 2006,
1.- Se
mantienen las conclusiones N.° 1 y 2 del dictamen C-082-2006 del 1 de marzo del
2006.
2.- Se
aclara la conclusión N.° 3 en el sentido de que los poderes de superior jerárquico
que ostenta el Concejo Municipal sobre el contador son los relacionados con el
nombramiento, suspensión o destitución del referido funcionario (artículos 52
y 152 del Código Municipal).
3.- En virtud de la naturaleza de las funciones del contador en el ámbito municipal y de la condición del alcalde como administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 17 inciso a), el contador se encuentra subordinado a este último. De allí que con excepción a lo dispuesto en los artículos 52 y 152 del Código Municipal, el contador se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal.