C-325-2006
14 de
agosto de 2006
Licenciado
Ernesto
Hip Ureña
Gerente
General
BN
Vital Banco Nacional
S. O.
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me
refiero a su atento oficio N° BNV-OPC-363-06 de 15 de junio del presente año,
por medio del cual consulta en qué cuenta debe ser depositada la suma que se
recauda por concepto de multas aplicadas a las operadoras. Agrega Ud. que la Superintendencia
de Pensiones ha considerado que el referido pago debe ser realizado mediante entero
de gobierno, a favor de la caja única del Estado. No obstante, la Dirección Jurídica
del Banco Nacional de Costa Rica es del criterio que el producto de las multas
debe distribuirse en las cuentas individuales de los trabajadores afiliados,
con base en lo dispuesto en los artículos 53 y 56 de la Ley N° 7523. Como se trata
de las únicas disposiciones que regulan el destino de multas, estima que debe
aplicarse lo allí dispuesto.
Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica, oficio N° D.J.
0935-2006 de 16 de junio anterior. Considera la Asesoría que el
criterio de la SUPEN
carece de fundamento jurídico, ya que no existe disposición alguna en la Ley que crea el Régimen
Privado de Pensiones Complementarias, o en otro cuerpo normativo que establezca
que las sumas recaudadas por concepto de multas aplicadas a las operadoras deba
ingresar al presupuesto nacional. Estima que al ser la Superintendencia
un órgano de máxima desconcentración adscrito al Banco Central de Costa Rica,
con personalidad y capacidad jurídica instrumental, se generan serias reservas
sobre la procedencia y legalidad de la decisión, que podría exponer a la Operadora a no hacer
buen pago de la obligación impuesta. En su criterio, en ausencia de norma
expresa, debe considerarse la aplicación de los artículos 53 y 56 de la Ley, interpretando
analógicamente que el producto de las multas debe distribuirse en las cuentas
individuales de los trabajadores afiliados.
Mediante oficio N° ADPB-1965-2006 de 29 de junio
siguiente, esta Procuraduría concedió audiencia a la Superintendencia
de Pensiones, para que se refiriera al punto objeto de discusión.
En oficio N° SP-1594 de 7 de julio siguiente, la Superintendencia
de Pensiones da respuesta a la audiencia.
Como antecedentes, la
SUPEN señala que impuso a BN Vital OPC S. A., mediante
resolución SP-1096-2005 una multa por treinta y tres millones ochocientos
ochenta y siete mil seiscientos cuarenta y tres colones con veintiocho céntimos
(33.887.643.28) por la comisión de infracciones establecidas en la Ley N° 7523. Sanción
reafirmada por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Al
imponer la multa, se indicó que debía ser cancelada mediante entero a favor del
Estado. Como no se canceló, se intimó para que hiciera el pago. A pesar de lo
ordenado, BNB-OPC remitió un cheque de gerencia del Banco Nacional, por el
monto indicado, a favor de la Superintendencia de Pensiones. Pago que la SUPEN considera
improcedente, por lo que ordenó el retiro del cheque. Acto no realizado por la Operadora, por lo que se
considera que la multa no ha sido cubierta. Además, la Operadora interpuso un
proceso contencioso-administrativo ordinario contra la resolución
administrativa que impuso la multa.
Considera la
SUPEN que la consulta es inadmisible por tratarse de un caso
concreto, en el cual se han emitido actos administrativos. Para el caso de que se resuelva emitir el
pronunciamiento sobre el caso concreto o abordarlo desde una perspectiva
general, solicita considerar que ni en la Ley de Protección al Trabajador ni en la Ley del Régimen Privado de
Pensiones Complementarias existen normas que establezcan en forma general el
destino de las multas que imponga la Superintendencia
de Pensiones. Existen dos normas
particulares que señalan un destino específico para la multa impuesta cuando se
cometen dos infracciones particulares: los artículos 53 y 56 de la Ley 7523. Ambas normas son
específicas para las infracciones que indican y que tienen como destino, no el
presupuesto de la “entidad” que impuso la multa, sino las cuentas individuales
de los trabajadores. Considera la
SUPEN que esas normas son una excepción al destino general de
todas las multas que impone la Administración en ejercicio de su ius puniendi.
Con base en esas normas, se ha sancionado al Sistema Centralizado de
Recaudación (SICERE). En el caso de la consultante, se impuso multa por la
infracción prevista en el artículo 46, inciso g) de la Ley N° 7523. Agrega la Superintendencia
que conforme el principio de legalidad, se encuentra impedida para recibir
sumas de dinero que engrosen su presupuesto, así como para destinar el producto
de las multas a las cuentas individuales. El producto de las multas no puede
ingresar a la SUPEN
como parte de su presupuesto porque sus ingresos se encuentran definidos por la
ley. Considera la
Superintendencia que con base en el artículo 185 de la Constitución
Política el producto de las multas debe depositarse en la
caja única del Estado.
Por oficio N° SP-1753 de 24 de julio siguiente se remite
a la Procuraduría
el oficio TN-1253-2006 de la Tesorería Nacional. Mediante ese oficio, la Tesorería Nacional
comunica al Gerente General de BN Vital que los montos por multas impuestas por
órganos reguladores o supervisores de cualquier índole pública, aún cuando
cuenten con total desconcentración e independencia en su acción, deben
depositarse a favor de la Tesorería Nacional, en razón de lo dispuesto por la Constitución
Política. Hace referencia al dictamen C-039-98 de 6 de marzo
de 1998, concluyendo que en ausencia de una norma específica de beneficio
directo de la multa que interesa, prevalece el derecho constitucional de la Tesorería Nacional para percibir dineros a favor del Estado
Costarricense. Por lo que solicita a la Operadora retirar el cheque depositado en la SUPEN y depositarlo a favor
de la
Tesorería Nacional.
La potestad sancionadora se muestra en la imposición
de multas. Estas son expresión del poder punitivo del Estado. En materia de
pensiones, la regulación de las multas no comprende una regla general en orden
al destino de los recursos provenientes de esas multas.
A- UN REGIMEN SANCIONADOR EN MATERIA DE SANCIONES
A efecto de mantener el orden público económico, el ordenamiento
jurídico reconoce un poder de regulación sobre el sistema de pensiones. Un
poder de regulación que se manifiesta en la reglamentación de los servicios en
materia de pensiones y de los agentes que intervienen en ese sistema. Esa
reglamentación se complementa con la vigilancia del funcionamiento del sistema
y en su caso, de la potestad de imponer sanciones a efecto de que se cumplan
los fines del sistema y se respete la normativa, legal, reglamentaria y
prudencial emitida para organizar y disciplinar el sistema de pensiones en el
país. Un poder que tiende a fortalecer el poder administrativo y, por ende,
velar por el respeto de las disposiciones que regulan el mercado de pensiones.
En ese sentido, el reconocimiento de un poder sancionador
responde a los fines propios de la regulación del sistema, se conforma,
entonces, a los mismos objetivos que el resto de funciones que se reconoce al
órgano regulador y supervisor en este mercado y que tienden a garantizar la
estabilidad y solvencia de los agentes, del sistema mismo y los intereses del
trabajador afiliado.
La Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N°
7523 de 7 de julio de 1995, y la
Ley de Protección al Trabajador regulan la potestad sancionadora de la Superintendencia
de Pensiones. Así, el artículo 38 de la
primera Ley le atribuye al Superintendente de Pensiones el imponer las
sanciones que la Ley
establezca y que no corresponda imponer al Consejo de Supervisión del Sistema
Financiero. Una potestad que es manifestación del ius puniendi del Estado y que
como tal, se somete a los principios propios de la potestad punitiva.
Esa potestad puede expresarse a través de sanciones
pecuniarias. La multa implica una erogación dineraria impuesta ante la comisión
de una infracción administrativa y que, en principio tiene carácter disuasivo,
más que reparador del daño. Cabe enfatizar en ese sentido que la multa no
presenta, en general, un interés retributivo, sino que está dirigida a proteger
el sistema de pensiones y en último término el orden público financiero. Así,
se sanciona con multa la comisión de infracciones muy graves, no sólo por el
hecho de obtener un beneficio patrimonial (artículo 47, inciso a) en relación
con el artículo 46), sino por cometer cualquier acción que impida u obstaculice
la supervisión de la
Superintendencia, no entregue información o entregar información
falsa o bien, que incumpla con las disposiciones en orden a la contabilidad o
registro de operaciones. Conductas que no necesariamente ocasionan un daño al
trabajador afiliado a una operadora de pensiones o al fondo que se maneja, pero
sí lesionan los fines que informan el sistema de pensiones, en tanto este tiene
como base la regulación de los fondos, operadoras de pensiones a efecto de
crear las condiciones que posibiliten a los trabajadores contar con mecanismos
de protección en su vejez y condiciones de vida más dignas desde el punto de
vista económico y social.
La multa es consecuencia de la realización de una
infracción administrativa y se impone por una decisión administrativa, dirigida
a obligar al infractor a realizar una erogación dineraria. No obstante que el
poder sancionador es manifestación del poder punitivo del Estado, lo cierto es
que la multa administrativa puede ser impuesta por cualquier órgano
administrativo al que se reconozca el poder de sancionar por este medio. La
multa no es, entonces, impuesta exclusivamente por las autoridades
gubernamentales o bien, por las autoridades del Poder Ejecutivo y dicho aspecto
plantea el punto en orden al destino de dicha sanción.
B.- EL
DESTINO DE LAS MULTAS
Distintas infracciones en materia de pensiones pueden ser
sancionadas con multas. A excepción de lo dispuesto en los artículos 53 y 56 de
la Ley 7523, el
legislador no ha dispuesto el destino de esas multas. Puesto que no puede
pretenderse que esa ausencia de destino enerve la eficacia de la multa, se
sigue que deben ser aplicados principios que rigen para la potestad punitiva
del Estado, de la cual es manifestación la potestad sancionadora de la Administración.
Respecto a lo consultado, debe
tomarse en cuenta en primer término que la multa no tiene como objeto principal
el reparar un posible daño que haya sido producido. Y es que no todas las
conductas que se tipifican como infracciones son constitutivas de un daño y, en
particular, de un daño para el fondo de pensiones o para el interés del
trabajador afiliado. La multa puede
tener un efecto disuasivo y encaminarse a mantener la disciplina de la
actividad.
Considera la Procuraduría
que la ausencia de un ligamen necesario entre infracción, daño y sanción
determina que al momento de regular el destino de las multas, el legislador no
haya establecido como regla general que dicho destino serán las cuentas
individuales de los trabajadores afiliados.
En efecto, del análisis de las
disposiciones que establecen una multa se determina que sólo en dos casos el
legislador ha dispuesto que estas beneficien, directa o indirectamente, a los
trabajadores. Disponen los artículos 53 y 56 de la Ley N° 7523, reformada por la Ley de Protección al
Trabajador:
“Artículo 53.- Faltas
contra la confidencialidad. Quienes contravengan las prohibiciones
citadas en el artículo 67 de la
Ley de protección al trabajador serán sancionados con multa
de uno a seis salarios base, que aplicará la Superintendencia
en beneficio del propio fondo y con cargo a la operadora respectiva. Por
salario base se entenderá el definido en la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.
Artículo 56.- Multas
por retención de recursos. Establécese una multa que impondrá la Superintendencia
a los empleadores, las entidades recaudadoras, el sistema central de
recaudación y las operadoras que incumplan los plazos definidos en el
reglamento para la transferencia y acreditación de los aportes. Dicha multa
resultará de aplicar la tasa de redescuento del Banco Central de Costa Rica a
los montos no transferidos por el plazo de atraso. El monto de la multa se
usará para indemnizar a los trabajadores propietarios de las cuentas
individuales”.
La
violación de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley de Protección al
Trabajador se sanciona con una multa que beneficia al propio fondo. Lo que
puede explicarse por el bien jurídico tutelado, que no es otro que la
confidencialidad de la información relativa a inversiones con los recursos del
fondo. Un hecho que se considera susceptible de ocasionar graves perjuicios al
fondo, por lo que genera la responsabilidad disciplinaria e incluso penal de
quien suministre la información.
En el supuesto contemplado en el
artículo 56 resulta claro que la actuación que se tipifica genera un daño en
cabeza del titular de la cuenta individual. En efecto, en la medida en que no
se transfieran o acrediten recursos en las cuentas individuales en los plazos
establecidos, el sujeto infractor obtiene un beneficio que se traduce
necesariamente en un perjuicio para el trabajador titular de la cuenta
individual, que no ve acrecentada su cuenta en el monto que le corresponde y
que tampoco se beneficia de los rendimientos que los recursos que debían ser
transferidos produzcan durante el período de retraso.
Se pretende que estas disposiciones
se constituyan en una regla general, aplicable a todas las multas impuestas por
la
Superintendencia. Estima la Procuraduría
que precisamente porque se establecen para supuestos claramente demarcados en
que incluso hay una lesión a un bien específico, no es posible considerar que
el destino establecido constituya una regla general. Y no puede serlo porque en
los dos supuestos establecidos el destino no es el mismo. Es evidente, en
efecto, que fondo de pensiones y cuenta individual no son términos sinónimos. Y
dado que las normas establecen en un caso como destino el fondo y en otro, la
cuenta individual, la
Superintendencia de Pensiones tendría que determinar cuál de
los dos escoge como regla general. Empero, el punto es que en el tanto en que
en esos dos supuestos expresamente se establece un destino y en los demás
supuestos de imposición de multa, no se establece ese u otro destino,
necesariamente debe llegarse a concluir que el legislador lo que quiso es
establecer un supuesto de especialidad en el destino para los supuestos
indicados, que actúa como excepción a una regla general. En consecuencia, no considera la Procuraduría
que en el resto de los supuestos de infracciones establecidas el producto de
las multas deba ingresar al fondo de pensiones o bien a las cuentas
individuales de los trabajadores.
Por otra parte, como bien señala la Superintendencia
de Pensiones, el ordenamiento no ha previsto que el producto de las multas que
ella impone, con la excepción de los destinos específicos, sirva para alimentar
su propio presupuesto. En efecto, los artículos 174 y 175 de la Ley Reguladora del
Mercado de Valores regulan el financiamiento de las Superintendencias del país,
incluida la
Superintendencia de Pensiones, haciendo pesar ese
financiamiento en el Banco Central de Costa Rica y sobre un tributo a cargo de las entidades
reguladas y supervisadas. Disponen las normas en cuestión:
“ARTÍCULO
174.- Financiamiento. El presupuesto de las superintendencias será financiado
en un ochenta por ciento (80%) con recursos provenientes del Banco Central de
Costa Rica y en un veinte por ciento (20%) de los gastos efectivamente
incurridos, mediante contribuciones obligatorias de los sujetos fiscalizados.
ARTÍCULO
175.- Aporte de cada superintendencia al financiamiento de sus gastos. Cada
sujeto fiscalizado por la Superintendencia General de Entidades
Financieras, la
Superintendencia General de Valores y la Superintendencia
de Pensiones contribuirán, hasta con un máximo del dos por ciento (2%) de sus
ingresos brutos anuales, al financiamiento de los gastos efectivos de la
respectiva Superintendencia. En el caso de los emisores no financieros, la
contribución será de hasta un cero coma uno por ciento (0,1%) anual sobre el
monto de la emisión. Mediante reglamento del Poder Ejecutivo, se especificarán
los porcentajes de la contribución, según los diversos tipos de sujetos
fiscalizados, dentro de los límites máximos antes indicados, de manera que se
cubra el veinte por ciento (20%) de los gastos de cada una de las superintendencias.
No se impondrá una contribución adicional cuando un mismo sujeto quede sometido
a las supervisión de más de una superintendencia, sino que el sujeto de que se
trate contribuirá únicamente al presupuesto de su supervisor natural o principal,
conforme a los términos del reglamento”.
El producto de las multas no se ha
previsto como mecanismo de financiamiento de la Superintendencia
y para que actuara en esa forma se requeriría una norma expresa. Observamos que
el ordenamiento costarricense no descarta que las multas constituyan un medio
de financiamiento de organismos administrativos. Por ejemplo, el artículo 20 de
la Ley que crea
el Sistema de Emergencia 9-11 así lo dispone. En igual forma, el artículo 5 de la Ley del Sistema Nacional de
Archivos, N° 7202 de 24 de octubre de 1990,
dispone que quienes realicen una exportación ilegal de los documentos de
valor científico-cultural, serán sancionados con una
multa, cuyo producto pasa “a engrosar los fondos de la Junta Administrativa
del Archivo Nacional”. En igual forma, la Ley de Zonas Francas, en su artículo 32 dispone
que el producto de las multas beneficiará en un 50 % a PROCOMER y el otro
cincuenta por ciento a la
Municipalidad del Cantón donde se ubique la empresa de zonas
francas.
Es decir, cuando
el legislador ha considerado que la Administración que sanciona se beneficia con el
producto de la multa, así lo ha dispuesto expresamente.
En ausencia de
una regulación que expresamente dé competencia a la Superintendencia
de Pensiones para acreditar a su nombre el producto de las multas, cobra
importancia lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos, N° 8131 de 18 de septiembre de 2001, en tanto dispone:
“ARTÍCULO 11.-
Pago de obligaciones con el sector público
Ninguna suma de dinero
depositada en cualquier oficina o institución, que no sea un cajero general o
auxiliar debidamente autorizado, será reconocida como pago de obligaciones con
la respectiva entidad.
Ningún funcionario público podrá
recibir dineros en pago de obligaciones con el sector público, si no está
formalmente autorizado para tal efecto; tampoco podrá percibirlos por otros
medios distintos del prescrito en el párrafo anterior o en leyes específicas,
so pena de la sanción correspondiente”.
Puesto
que no se ha autorizado expresamente a la Superintendencia
para recibir y registrar a su nombre el producto de las multas en cuestión, se
sigue que el recibo de esa multa
violentaría este artículo, precisamente por falta de autorización para
hacerlo. Correlativamente, la persona que haga el pago correspondiente no puede
ser considerada como haciendo un buen pago, ya que lo haría ante un órgano no
autorizado.
La Superintendencia de Pensiones ha considerado que en
ausencia de una norma que expresamente regule el destino de las multas, se debe
aplicar el principio general en orden a la competencia de la Tesorería Nacional.
Criterio que apoya con el propio criterio de la Tesorería, que a
su vez invoca un dictamen de la Procuraduría que se refiere a la Ley de la Autoridad Reguladora
de los Servicios Públicos.
No cabe duda de
que el ordenamiento costarricense configura a la Tesorería Nacional
como el centro de recaudación de todos los ingresos del tesoro público,
carácter que se deriva no sólo de lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política,
sino de los artículos 58 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos
Públicos.
Más allá de su
competencia general en tanto recaudador de recursos financieros, tenemos que el
ordenamiento ha previsto que multas impuestas por órganos reguladoras sean
recaudadas por la
Tesorería. En efecto, no se trata sólo del artículo 40 de la Ley de la Autoridad Presupuestaria
a que se refiere la
Tesorería:
“ARTICULO 40.- Pago de multas
El
valor de las multas se depositará en favor de la Tesorería Nacional.
Su monto no podrá considerarse, por ningún concepto, como costo de operación
ARESEP”.
Por el contrario,
se trata también de lo regulado en orden a la Superintendencia General
de Entidades Financieras. El artículo
155 de la Ley
Orgánica del Banco Central de Costa Rica establece las
sanciones que pueden ser impuestas por el Superintendente a una entidad
fiscalizada, entre ellas la multa. Preceptúa el legislador en lo que aquí interesa:
“Sanciones
Una entidad fiscalizada podrá ser sancionada por el Superintendente cuando
cometiera alguna de las siguientes infracciones:
c) Con una multa igual al
uno por ciento (1%) de su patrimonio, la cual ingresará a la Tesorería Nacional,
cuando:
(….).
d) Con una multa igual al
cinco por ciento (5%) de su patrimonio, cuyo monto ingresará a la Tesorería Nacional,
cuando:
(…)”.
Tomando en cuenta
el destino de una multa establecidas por la SUGEF, estima la Procuraduría
válido el criterio sostenido en el dictamen N° 39-98 de 6 de marzo de 1998, en
tanto manifiesta que:
“No
obstante, en la situación bajo análisis, al tratarse de una sanción
administrativa, se justifica adoptar una decisión distinta, debido a que es
razonable que el ente descentralizado que impone una sanción de tipo económico
no se beneficie de manera directa con los recursos que de esa sanción se
deriven, tanto por razones de sana administración (pues ello podría prestarse
para abusos en la imposición de multas), como de justicia social (en atención
al efecto redistribuidor que tiene el ingreso de tales recursos a la caja única
del Estado)”.
CONCLUSION:
Por lo antes
expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:
1.
El
legislador no estableció una norma general en materia de destino del producto
de las multas impuestas por la Superintendencia de Pensiones.
2.
El
hecho de que la Ley N°
7523 establezca dos supuestos de destino específico diferentes, demuestra que
al enunciar esos supuestos, el legislador no pretendía establecer una regla
general que determine el destino de las otras multas que allí se establece.
3.
Por
consiguiente, no es posible concluir que en ausencia de una disposición
específica que indique el destino de la multa, esta debe ser acreditada a las
cuentas individuales de los trabajadores afiliados a la operadora de pensiones.
4.
En
ausencia de una disposición específica que así lo autorice, la Superintendencia
de Pensiones no puede recibir el producto de las multas que impone. Las multas
no constituyen un mecanismo de financiamiento de la SUPEN.
5.
En
consecuencia, resulta de aplicación la disposición general que establece la Tesorería Nacional
como centro de recaudación de los recursos financieros del Estado.
6.
Por
consiguiente, en los casos en que el legislador no ha establecido un destino
específico, las multas deben ser depositadas a favor de la Tesorería Nacional,
en la caja única del Estado.
De Ud. muy atentamente,
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora
MIRCH/mvc
Copia: MSc. Javier Cascante
Superintendente de Pensiones
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