Dictamen : 303 - del 01/08/2006

C-303-2006

01 de agosto del 2006

Señora

Roxana Chinchilla Fallas

Secretaria Municipal

Municipalidad de Poás

S. O.

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República y habiendo cumplido el Consejo Municipal de ese cantón, con el requisito exigido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –según Nota No. 156-SCM-2006 de fecha 05 de abril del 2006-, nos permitimos dar respuesta a su Oficio No. 474-SCM-2005 del 9 de setiembre del 2005, en donde nos transcribe el Acuerdo No. 2347-09-2005 dictado por dicho órgano colegiado, en Sesión Ordinaria No. 174, del día 13 de setiembre del 2005, que dice:

“Solicitar el criterio de la Procuraduría General de la República, sobre algunos puntos referentes a la celebración del día del Régimen Municipal, el cual se celebra el 31 de agosto. A saber:

"1. Cuál es la naturaleza jurídica del día del régimen municipal, teniéndose claro que no es un feriado oficial?.

2. Con base en lo anterior y en el principio de autonomía municipal, si es acorde a derecho que los gobiernos locales tomen la decisión de suspender total o parcialmente sus labores durante el 31 de agosto, para realizar actividades recreativas y/o culturales entre los funcionarios municipales.

3. Si por el contrario, debe entenderse que el 31 de agosto se debe laborar normalmente. Siendo así, lo (sic) iría ello en contra de las potestades de organización de los gobiernos locales dentro de su administración?.

4. Por otro lado, es posible que las Comisiones Municipales respectivas, recomienden disponer de recursos municipales para financiar parcial o totalmente esta festividad, cuando la misma involucre o no a la comunidad.(…)”.

Acompaña a la anterior gestión, los oficios AI-63-2005 y AI-65-2005, suscritos por el Licenciado Ronald Ugalde Rojas, Auditor Interno de la referida Municipalidad, mediante los cuales, cuestiona la obligatoriedad de la asistencia a dicha celebración, así como la organización y el financiamiento de ella. En igual sentido, ante solicitud de este Despacho, se adjunta el oficio No. ALM-040-2006 del 3 de abril de este mismo año, emitido por la Licenciada Mónica Montero Alfaro, Asesora Legal de la Institución consultante, quien, en lo que interesa, concluyó:

"...las Corporaciones Municipales:

1. Pueden hacer uso del día 31 de agosto para conmemorar el Régimen Municipal, siempre y cuando se respeten las recomendaciones dadas, de manera previa, de forma tal que no entorpezcan la prestación del servicio.

2. Hacer uso de fondos públicos, únicamente para las actividades que involucren la participación ciudadana y fomenten la promoción y fortalecimiento de la cultura del Cantón, en sus diversas ramas, danzas populares, artesanías, pinturas y desarrollo de las artes dramáticas, de la música, entre otros.

3. Que a futuro para el año 2006, se tomen las previsiones del caso y de esta manera, con la antelación necesaria, se programen las actividades dentro del marco legal recomendado (...)".

I.- COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE A REPÚBLICA:

De previo a evacuar su consulta, cabe aclarar que de conformidad con los artículos 183 de la Constitución Política, 12 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano Contralor de la Hacienda Pública, a quien le corresponde analizar tópicos relacionados con la utilización de los recursos económicos en la Administración Pública. En ese sentido, ha sido vasto el criterio de esta Procuraduría General al señalar, en lo conducente:

“Por otra parte, debe tenerse en cuenta que si bien la competencia consultiva de la Procuraduría es genérica, no puede pronunciarse sobre aquellas materias en las que el ordenamiento jurídico expresamente atribuye una potestad consultiva específica a otro órgano, tal y como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428 del 7 de setiembre de 1994.

Recordemos que la Contraloría General de la República está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (artículo 183 de la Constitución Política). Coherentemente con ello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece (artículo 1º), con lo cual se persigue "garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción..." (artículo 11).

(Véase: Dictamen No. C-168-00 de 31 de julio del 2000)

En el mismo sentido, mediante el Dictamen C- 161 de 2 de mayo del 2005, este Despacho, señaló en lo que interesa:

“(…)

Como es sabido, la Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1° de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.

(…) “

En el presente caso, si bien se plantea la interrogante sobre el carácter del día del régimen municipal y la posibilidad de suspender parcial o totalmente las labores, también se consulta, aspectos relativos al financiamiento del programa de las actividades que podrían llevarse a cabo ese día; siendo que en este último supuesto, y en virtud de los artículos 1, 2, 3, inciso b) y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,- No. 6815 de 27 de septiembre de 1982- nos encontramos inhibidos para emitir pronunciamiento al respecto, pues su contenido es de la competencia única y exclusiva del ente contralor en referencia.

En consecuencia, de conformidad con lo expuesto, nos avocaremos de seguido, al estudio que incumbe analizar a este Órgano Consultor de la Administración Pública.

II.- FONDO DEL ASUNTO:

Para tener claro cuál es la naturaleza jurídica del día del régimen municipal, es necesario señalar, en primer lugar, que esta clase de fechas no se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico, como sucede con los días feriados y asuetos, a la luz de lo que disponen los artículos 147, 148 y 149 del Código de Trabajo, y Ley No. 6725 de 10 de marzo de 1982, denominada “Ley de Asueto a los Servidores Públicos”.

Fuera de los días indicados, -en principio- no es posible otorgar otros de carácter festivo, o histórico-cultural, que no sean los establecidos en la normativa vigente. No obstante, en lo que atañe a su consulta, es un tema que por lo general deriva de la propia potestad de la Administración Pública, con las limitaciones que al efecto le impone el ordenamiento jurídico. En ese sentido, la autorizada doctrina, ha explicado, en lo atinente, que:

“…La Administración General del Estado se organiza y actúa, dice la Ley, con pleno respeto al principio de legalidad y de acuerdo con los otros principios de organización y funcionamiento (…), así como de acuerdo con el principio de servicio a los ciudadanos.”

Para los autores Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, la legalidad es precisamente quien atribuye las potestades a la Administración; es decir, le otorga las facultades de actuación, definiéndole expresamente sus límites, apoderándola y habilitándola para su acción; sin embargo, aclaran que esas potestades administrativas deben ejercitarse en función del interés público, que no necesariamente es el interés del aparato administrativo, sino el interés de la comunidad.

Bajo ese concepto, se ha establecido en determinadas instituciones del Estado, ya sea a nivel reglamentario, u otra normativa menor, un día especial dentro de la jornada diaria de trabajo, a fin de poder celebrar anualmente al funcionario público o entidad pública para la cual presta sus servicios. Entendiéndose que para llevar a cabo actividades que resalten su celebración, es de resorte competencial y responsabilidad propia de la Administración Pública, sin que con ello se contravenga la eficacia y continuidad del servicio público, tal y como lo establece, puntualmente, el artículo 140, inciso 8) de la Constitución Política y artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública. Norma ésta última, que puntualmente, dice:

“La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.”

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha reiteradamente señalado, en lo atinente:

“(…) Los funcionarios públicos tienen en común un mismo patrono, el Estado, pero desempeñan funciones diferentes. No puede, entonces, establecerse una regla uniforme para todos, pues en cada caso las decisiones deberán tomarse a la luz de circunstancias diferentes, como pueden ser la naturaleza de las labores que desempeñan, del servicio público que presten o del horario que cumplan, etc. Según las circunstancias, dar asueto a los funcionarios públicos durante uno a más días no produce consecuencias perjudiciales para la comunidad ni conlleva la paralización de los servicios públicos; en otros casos sin embargo, el asueto tiene importantes consecuencias para los usuarios. Esta es la situación de los estudiantes, quienes podrían ver lesionado su derecho a la educación, al recibir menos lecciones. Por ello, será el criterio del jerarca el que determine, en cada circunstancia, la conveniencia de la medida. En virtud de lo expuesto, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse…".

(Véase, Sentencia No. 2384-2000 de 12:18 horas, del 17 de marzo del 2000. En el mismo sentido, véanse, Resoluciones Números 7905-2001, de 12:30 horas del 10 de agosto del 2001; 7883-2001de 11:18 horas, del 10 de agosto del 2001, No. 6995-2006, de 12:40 horas de 19 de mayo del 2006)

(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

Como puede verse, el Tribunal del Derecho de la Constitución es concordante con lo indicado arriba, en tanto el jerarca de la institución es quien tiene la competencia para determinar, según cada circunstancia, la conveniencia o no, de establecer un día del carácter en estudio, sin que con ello se desmejoren los servicios prestados.

En ese orden de ideas, este Despacho al investigar sobre el origen del día del “Régimen Municipal”, encuentra que su fundamento es el Decreto No. 7284-E, emitido el 19 de julio de 1977, que a la letra dice:

“Artículo 1.- Declárase el día treinta y uno de agosto de cada año, como el día del “Régimen Municipal”.

Artículo 2.- En tal fecha el Gobierno Local de cada cantón, en asocio de las autoridades educativas de la localidad llevarán a cabo actos cívicos, en conmemoración de tan importante fecha en la vida republicana del país, destacando la figura del Benemérito de la Patria, Dr. José María Castro Madriz y la importancia del Régimen Municipal en nuestra vida democrática.

Artículo 3.- Para tal efecto cada Municipalidad patrocinará en su cantón, ciclos de conferencias, concursos literarios y artísticos, seminarios y otros actos culturales, entre los estudiantes de enseñanza media y educación superior, alusivos a la conmemoración de esta fecha.”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

De manera que a través de esa reglamentación, el Poder Ejecutivo ha declarado el día 31 de agosto como el día del Régimen Municipal, a tenor de la importancia histórica y cultural que tiene ese concepto institucional en nuestro Estado de Derecho, según se ha dejado ver del Considerando del mencionado Decreto.

Posteriormente, con la reforma del artículo 67 del anterior Código Municipal se reconoce dicho día para los efectos del financiamiento correspondiente. Al respecto dicha norma establecía:

“Artículo 67.-

(…)

No podrán disponer de sus recursos, cualesquiera que éstos sean, para festejos, agasajos, inauguraciones o eventos similares, salvo para la celebración de las siguientes fechas: 11 de abril 25 de julio, 15 de septiembre, 12 de octubre, de día del Régimen Municipal (31 agosto) y el aniversario de la fundación del cantón respectivo.

(…)”

(Así reformado por el artículo 61 de la Ley 7089 de 18 de diciembre de 1987 )

(Lo resaltado no es del texto original)

Sin embargo con la promulgación del actual Código Municipal – véase artículo 183- se deroga en su totalidad, el Código anterior y por ende la norma que autorizaba disponer de fondos económicos para la señalada actividad.

De los datos histórico-jurídicos recopilados, permite deducir a este Órgano Consultor de la Administración Pública, la importancia que desde tiempo inmemorable, se le ha dado al régimen municipal, tal que hubo necesidad de realzarlo con el establecimiento de un día especial para su celebración, sea el 31 de agosto de cada año, mediante el precitado Decreto No. 7284-E, aún vigente. En otras palabras, la naturaleza de esa fecha es meramente cultural para la institución municipal del país, sin tener los efectos jurídicos de un día feriado o asueto, explicado en líneas atrás.

Por otra parte, no está demás recalcar lo expuesto por el Departamento Legal de la Municipalidad consultante, en tanto indica que en virtud de los artículos 169 y 170 constitucionales, la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, se encuentra a cargo del gobierno municipal respectivo, bajo el principio de la autonomía municipal en sus diversas acepciones, tal y como lo ha analizado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 5445-99 de 14:30 horas del 14 de julio de 1999; y que derivado de esa autonomía, la institución corporativa cuenta naturalmente, con la potestad de autoorganización, entendida como el conjunto de potestades dirigidas al cumplimiento de sus fines y a la consecución de sus objetivos, plasmada, -entre otros- en los artículos 4 y 13 del Código Municipal. Por ende, dentro de esa conceptualización potestativa, puede explicarse que si bien el 31 de agosto de cada año, se ha establecido como el día del Régimen Municipal, esa circunstancia, per se, no viene a perjudicar en nada al servicio público. Empero, implementar la forma de celebrarlo es una decisión que deviene del poder de dirección, control y organización del municipio, incluyendo la posibilidad de suspender total o parcialmente sus labores durante la jornada de trabajo, para realizar actividades recreativas y/o culturales entre los funcionarios y esa entidad, con las limitaciones que al efecto prescribe el ordenamiento jurídico, según lo indicado anteriormente. En ese sentido, ha sido vasta la jurisprudencia constitucional al subrayar:

“…No obstante lo alegado, la Sala estima, con fundamento en los principios generales transcritos en el considerando anterior, que dicha norma no es inconstitucional, puesto que el establecimiento de dichas condiciones para la prestación del servicio público es razonable, tiene a proteger los intereses tanto de la colectividad como de los (…) y además, deriva del poder del ejercicio del poder de organización y control de los servicios que le compete en forma exclusiva a la Administración,…”

(Véase: Sentencia No. 1055-01 de 16:48 horas del 6 de febrero del 2001)

(Lo resaltado no es del texto original)

Finalmente, en cuanto a la duda sobre “la posibilidad de que las Comisiones Municipales respectivas, recomienden disponer de recursos municipales para financiar parcial o totalmente esta festividad, cuando la misma involucre o no a la comunidad” (sic), debemos indicar que de conformidad con la letra de los artículos 47, siguientes y concordantes del “ Reglamento Interno de las Sesiones del Concejo Municipal de Poás”, a esos órganos pluralistas se les ha asignado la labor de emitir recomendaciones sobre los diversos puntos encargados por dicho Concejo, para su estudio. En consecuencia, en lo que atañe a la interrogante de este acápite, se colige que esas comisiones pueden emitir recomendaciones sobre el financiamiento del día de celebración del Régimen Municipal. No obstante ello, debe enfatizarse que quien tiene la potestad de decidir y acordar sobre la necesidad o no, del uso de los recursos económicos, es el Concejo Municipal, de acuerdo con el artículo 13 del Código en referencia, previa aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República. Tema que en todo caso, compete a este Órgano Contralor dictaminar, de conformidad con los artículos 183 de la Constitución Política, 12 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

IV.- CONCLUSIÓN:

Por todo lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El día 31 de agosto, se encuentra establecido en el Decreto No. 7284-E, de 19 de julio de 1977, como el día del Régimen Municipal. Su naturaleza es meramente histórico-cultural para la institución municipal del país, sin tener los efectos jurídicos de un día feriado o asueto, a la luz de lo que disponen los artículos 147, 148 y 149 del Código de Trabajo, y Ley No. 6725 de 10 de marzo de 1982, denominada “Ley de Asueto a los Servidores Públicos.

En lo que respecta a la forma de celebrar el día del Régimen Municipal, es una decisión que compete exclusivamente al municipio, a tenor de la potestad que ostenta dentro de la autonomía constitucional, incluyendo la posibilidad de suspender total o parcialmente sus labores, para realizar actividades recreativas y/o culturales entre los funcionarios y la municipalidad, dentro del marco de la legalidad.

2.- De conformidad con los artículos 47, siguientes y concordantes del “ Reglamento Interno de las Sesiones del Concejo Municipal de Poás” (emitido por el Concejo Municipal, mediante Sesión Extraordinaria No. 23, Acuerdo No. 1494-05-2004, celebrada el día 28 de mayo del 2004) las Comisiones Municipales respectivas y dentro de los estudios encargados por el Concejo Municipal, pueden hacer las respectivas recomendaciones en punto a la disposición de recursos municipales para financiar parcial o totalmente la festividad del día del Régimen Municipal, sin que con ello venga a sustituir la potestad del jerarca superior, quien es el que en definitiva, le incumbe decidir y acordar esos recursos para llevarse a cabo la programación cultural respectiva. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 13 del Código en referencia, y previa aprobación presupuestaria de la Contraloría General de la República. Tópico que en todo caso, compete a ese Órgano Contralor dictaminar, de conformidad con los artículos 183 de la Constitución Política, 12 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

De la forma expuesta, quedan evacuadas las interrogantes formuladas por el Concejo Municipal de la localidad.

De Usted, con toda consideración;

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras Licda. Kattya Vega Sancho

PROCURADORA II ABOGADA

LMGP/KVS/gvv

1) “Artículo 1.- Son feriados para los establecimientos y oficinas públicas, los días que se designen, en cada cantón, para celebrar sus fiestas cívicas, con tal de que no excedan de un día por año.(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 7974 de 4 de enero del 2000) Artículo 2º.- La solicitud de asueto se hará ante el Ministerio de Gobernación y Policía, por medio del Consejo Municipal del lugar en que se hayan a llevar a cabo las fiestas cívicas. Artículo 3º.- Rige a partir de su publicación.

2) Mercader Uguina (JESÚS R), Tolosa Tribiño (CÉSAR), “ Derecho Administrativo Laboral”, “2ª. Edición, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2004, p. 148.

3) “Curso de Derecho Administrativo”, 4ª Edición, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1988, pp. 418-423.

4) Así, por ejemplo, se tiene que en ciertos componentes de la Administración Pública, el día del funcionario, se encuentra establecido en diferentes instrumentos jurídicos menores; tales como el caso del Registro Nacional, Poder Judicial, Ministerio de Salud Pública, tomándose en cuenta los principios del servicio público que prescriben, fundamentalmente, el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.

5) Vale mencionar que en el Voto Número 7886-06, la Sala Constitucional de la Corte Suprema, rechazó de plano, un recurso de amparo planteado contra el día asueto, decretado por el Poder Ejecutivo, para la inauguración mundial del partido entre Costa Rica y Alemania, señalando: “ En este caso, se alega la inconformidad con el asueto para los funcionarios públicos, decretado por el Poder Ejecutivo para el partido inaugural del Mundial de Fútbol, que a la luz de las facultades que la misma ley le otorga, fue aprobado por el Presidente de la República. Lo anterior, no violenta derechos fundamentales del recurrente y este Tribunal no está en posibilidad de determinar la procedencia o no del asueto de interés. RP (A la fecha no se ha emitido la sentencia integral de ese Voto.)

6) Es importante tener como referencia en este estudio, el Considerando del Decreto No. 7284-E, que declara el día treinta y uno de agosto de cada año, como el día del “Régimen Municipal”, cuando dice:

1.- Que las Municipalidades de Costa Rica tuvieron una participación destacada en la iniciativa, para que el Congreso Nacional, declarara la República Independiente, el 31 de agosto de 1848.

2.- Que la acción emprendida por la Municipalidad de San José, apoyada por las demás Municipalidades del país, es uno de los actos de mayor trascendencia de nuestra Historia Republicana.

3.- Que el Memorial suscrito por las Municipalidades, en que se pedía la declaración de la República Independiente, solicitaba cambios constitucionales de gran trascendencia para la época, que vinieron a transformar nuestra democracia y el campo de acción del Gobierno, en beneficio de la organización del Estado, fortaleciendo el Régimen Democrático naciente.”

7) El anterior Código Municipal fue emitido por Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1970. Asimismo, el artículo 67 de ese cuerpo normativo, fue reformado por el artículo 1 de la Ley No. 6890, de 14 de setiembre de 1983, para los efectos de permitir el financiamiento de las actividades que con ocasión del Día del Régimen Municipal se programaran en cada Municipio.

8) Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998.

9) Emitido por el Concejo Municipal, mediante Sesión Extraordinaria No. 23, Acuerdo No. 1494-05-2004, elebrada el día 28 de mayo del 2004. (Véase Gaceta No. 46 de 7 de mayo del 2005)

C-303-2006

CARÁCTER JURÍDICO Y ORIGEN DEL DÍA DEL RÉGIMEN MUNICIPAL. POSIBILIDAD DE CELEBRACIÓN. POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PARA LA CELEBRACIÓN. AUTONOMÍA DEL RÉGIMEN MUNICIPAL.

La Municipalidad de Poás, mediante Oficio No. 474-SCM-2005 del 9 de setiembre del 2005, consulta a esta Procuraduría, respecto de lo siguiente:

"1. Cuál es la naturaleza jurídica del día del régimen municipal, teniéndose claro que no es un feriado oficial?.

Previo estudio al respecto, la Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras, y Licda. Kattya Vega Sancho, mediante el Dictamen No. C- 303-2006 de 3 de agosto del 2006, arriban a la siguiente conclusión:

“1.- El día 31 de agosto, se encuentra establecido en el Decreto No. 7284-E, de 19 de julio de 1977, como el día del Régimen Municipal. Su naturaleza es meramente histórico-cultural para la institución municipal del país, sin tener los efectos jurídicos de un día feriado o asueto, a la luz de lo que disponen los artículos 147, 148 y 149 del Código de Trabajo, y Ley No. 6725 de 10 de marzo de 1982, denominada “Ley de Asueto a los Servidores Públicos.