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Dictamen : 307 - del 01/08/2006
C-307-2006
1 de agosto de 2006
Señor
Carlos Hernández
Gerente General
Banco de Costa Rica
S. O.
Estimado
señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General, me
refiero a su atento Oficio GG/05/296-2006 recibido en esta Procuraduría el 23
de mayo de los corrientes, en el cual solicita el criterio de este Órgano
Asesor sobre los alcances del artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema
Bancario Nacional “respecto de la posibilidad de intercambio de servidores y el resguardo
de sus derechos adquiridos.”
Junto con dicho oficio se adjunta el criterio de la División
Jurídica del ente bancario, en el cual se concluye que:
“1). Es legalmente posible el intercambio o
traslado de servidores del Banco Crédito Agrícola de Cartago al Banco de Costa
Rica.
2) Para el
traslado debe existir un acuerdo entre los dos bancos estatales donde se pacte
el intercambio de servidores o, en su defecto, el traslado de un servidor sin
que en este caso se requiera como contrapartida, otro traslado.
3) El
traslado se debe producir mientras la relación laboral con el banco cedente se
mantenga vigente, es decir sin solución de continuidad de la relación por
renuncia o despido del servidor.
4) El
traslado no implica el pago de prestaciones legales a favor del servidor que se
traslade.
5) Se
requiere la anuencia del servidor en cuanto al traslado, quien debe conocer las
condiciones e implicaciones del traslado.
6) El
servidor del BCAC que se traslade al BCR, tendrá como derecho adquirido
UNICAMENTE aquellos beneficios o derechos que obtuvo mientras era empleado del
Banco Crédito, los cuales no se le podrían mantener como vigentes en el Banco
de Costa Rica, por no poder acudir a la normativa del Banco Crédito para
continuar otorgando el derecho.
7) El pago
futuro de cesantía no puede ser tenido como un derecho adquirido puesto que se
trata de una mera expectativa de derecho que se consolida hasta el momento en
que se cumple con el requisito para su pago.
8) El Banco
de Costa Rica no puede asumir el pasivo laboral de los servidores del BCAC que
se trasladen porque no existe norma legal que lo autorice a ello.
9) Si procede
el reconocimiento del tiempo servido en el BCAC, pero este reconocimiento lo
será para efectos de antigüedad y vacaciones, pero bajo las condiciones imperantes
es el BCR.
10) El
artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional artículo (sic) no resulta
aplicable para aquellos exservidores del BCAC –o de otro banco estatal- que
finalicen su relación laboral por renuncia, pensión o despido, por lo que de
contratarse exservidores en esas condiciones no habría razón jurídica alguna
para considerar el reconocimiento de derechos adquiridos.
11) En el
caso de contratación de exservidores de un banco estatal sólo procede el
reconocimiento del tiempo laborado para los efectos de anualidades y
vacaciones, según las reglas imperantes en el BCR, no siendo procedente
reconocer ese tiempo para efectos del pago futuro de cesantía, aún cuando el
servidor no hubiere recibido el pago de prestaciones o bien, habiéndolas
recibido, proceda a su reintegro conforme con lo establecido en el artículo 586
del Código de Trabajo.”
De seguido, procederemos a dar respuesta a las
interrogantes planteadas.
I. Sobre
el régimen de empleo en los bancos estatales y el principio del Estado
como patrono único.
Los bancos del Estado, “son instituciones autónomas de derecho
público, con personería jurídica propia e independencia en materia de
administración” (artículo 2 de la
Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en relación con el artículo 189 de
la Constitución Política.). A partir de
esta definición, se pude indicar que dichos entes bancarios son parte del
sector estatal, en el tanto se han designado como instituciones autónomas.
Partiendo de la naturaleza estatal
del ente para el que laboran, los empleados de los bancos estatales son trabajadores
del Estado, al tenor de lo establecido en el artículo 585 del Código de
Trabajo, el cual establece:
“Trabajador
del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas
un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del
nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o
por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por
planillas. Cualquiera de estas últimas
circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito
de trabajo.”
La condición de trabajadores
estatales los sujeta a ciertos principios generales de las relaciones de empleo
cuando el patrono es el Estado, dentro de las que interesa resaltar la
aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único. Esta Teoría ha sido desarrollada para
salvaguardar los derechos de los trabajadores del Estado que pueden ver
afectados algunos derechos al trasladarse de una institución a otra, dentro del
Sector Público. Al respecto, este Órgano
Técnico Consultivo ha indicado:
“Nos referimos a la llamada "Teoría del
Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados
dictámenes de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que
se sirva, se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue
ampliamente desarrollada por nuestra jurisprudencia laboral en el pasado (en la
que se fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió
de inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el
reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el
numeral 12 de
Sí cabe hacer la observación de que tanto la
jurisprudencia judicial como la administrativa citadas, refirieron el
reconocimiento de antigüedad no sólo a la materia de aumentos anuales, sino
también a las llamadas prestaciones legales, así como a las vacaciones y
pensiones.
Con respecto a la jurisprudencia laboral, y a manera
de ilustración, es del caso hacer mención de la sentencia de
En una parte del fallo citado de primero, podría
decirse que se condensa lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al
sostenerse allí que: "...originalmente el reconocimiento de la antigüedad
se hizo aplicando la figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca
debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como
patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación
estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de
De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la
idea que siempre ha privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita,
como de la doctrina patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del
reconocimiento de la antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos
anuales- únicamente por servicios prestados en el ámbito del sector público
estatal.
De ahí que si bien en el texto del inciso d) del artículo 12 de
(…)
Por su parte,
“Del principio de que el Estado es en realidad
uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga
con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia
distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio
al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo,
o como requisito para acceder a la jubilación”
( S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del
día 27 de abril de 1990)” (Dictamen
C-152-2006 del 20 de abril del 2006)
Esta teoría resulta de importancia
para la solución de la consulta planteada, toda vez que a partir de la
identificación de los bancos como entes estatales, surgen para sus trabajadores
una serie de beneficios que deben ser respetados al operar un intercambio entre
ellos.
II.
Sobre el intercambio de servidores
entre los bancos del Estado.
La consulta se plantea sobre los
alcances del artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional. Para una mayor claridad, nos
permitiremos transcribir la norma en comentario, en lo que resulte de interés.
Artículo 188.-
…
En el escalafón necesariamente deberá disponerse
también la intercambiabilidad de funcionarios entre los bancos, sin la pérdida
de los derechos que legalmente hayan adquirido. En consecuencia, el tiempo
servido por un empleado en bancos del Estado se considerará como prestado en el
banco en el que se encuentre trabajando, para los efectos legales que puedan
derivarse.
Estas disposiciones rigen para los empleados que en la
actualidad.
De conformidad con este artículo, es
posible que los funcionarios de los diferentes bancos estatales puedan
trasladarse a trabajar con otra institución bancaria manteniendo los derechos
adquiridos en su relación con el banco de procedencia.
Esta posibilidad viene reforzada,
como ya se explicó en el primer apartado de esta consulta, en la teoría del
Estado como patrono único, según la cual se permite el traslado de un
funcionario de una entidad a otra sin que se considere que se ha disuelto el
vínculo laboral con el Estado.
a. Cuestiones generales en torno al
traslado de empleados de un banco a otro en aplicación del artículo 188 de la
Ley del Sistema Bancario Nacional.
Como lo apunta la Asesoría Jurídica del ente bancario,
la norma está diseñada para ser aplicada a relaciones laborales que se
encuentren vigentes, es decir, resulta de aplicación a aquellos funcionarios
que continúan siendo empleados del banco de origen al momento de su traslado al
banco de destino, por lo que no resulta de aplicación en aquellos casos en que
la relación ha cesado, ya sea por renuncia,
despido, o cualquier otra causa.
Asimismo, el traslado deberá plasmarse en un documento
o convenio que especifique las condiciones en que se realizará el mismo, y
deberá contarse con el consentimiento del funcionario que pretende ser trasladado. Esto último, por cuanto el traslado de que es
sujeto el empleado, modifica sustancialmente el contrato de trabajo, por lo que
no puede considerarse que sea posible que el banco lo realice unilateralmente,
en ejercicio del ius variandi.
“….Con la
locución latina ius variandi, se denomina genéricamente la facultad jurídica
que tiene, el empleador, para poder modificar, en forma unilateral y legítima,
las condiciones de la relación laboral, en el efectivo ejercicio de sus propias
potestades de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de
disciplina, que se le confieren, de principio, ante el innegable, por
necesario, poder directivo del cual goza, dentro de la contratación. Para que
el ejercicio de esta facultad se ejerza en forma legítima, es necesario que las
medidas tomadas no atenten contra las cláusulas esenciales del contrato, ni
mermen los beneficios del trabajador o del servidor, en este caso-. En
efecto, si el patrono ejerce su derecho de manera abusiva o arbitrariamente
tanto en lo privado, como en lo público-, en perjuicio de los intereses del
empleado, lo autoriza a éste a colocarse, desde el punto de vista jurídico, en
una clara situación de despido injusto.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia, resolución número 2002-00492 de las diez horas del cuatro de octubre
de dos mil dos) [1]
Específicamente en relación con los
traslados de funcionarios, la Sala Constitucional ha indicado que:
"En relación con la
facultad del patrono de trasladar a sus funcionarios cabe manifestar lo
siguiente: es una facultad legítima del patrono trasladar a un funcionario a
otro puesto de la misma categoría, en especial, claro está, cuando el
funcionario consiente expresa o tácitamente. Sin embargo, cuando el servidor
está en desacuerdo con la adopción de la medida, el traslado se convierte en
forzoso, cuyo ejercicio debe ser de carácter excepcional, en circunstancias
necesarias. (resolución número 2005-16502 de las diecinueve horas y cincuenta y tres
minutos del veintinueve de noviembre del dos mil cinco)
Evidentemente, el
traslado de un banco a otro, representa una modificación sustancial al contrato
de trabajo, por lo que se requerirá del consentimiento del empleado bancario
para que pueda operar.
b.
Sobre los derechos adquiridos y
el reconocimiento del tiempo servido en los bancos estatales.
En lo que respecta al tema de los derechos adquiridos,
la norma en comentario establece claramente que el traslado se realizará sin la
pérdida de los derechos que legalmente haya adquirido el trabajador, indicando
de seguido que el tiempo servido en los bancos del Estado, se considerará
servido en el banco en que se encuentre laborando, para los efectos que de este
se deriven.
En primer término, debe indicarse que de conformidad
con lo que establece esta norma, y en aplicación de la teoría del Estado como
patrono único, no puede considerarse que exista una disolución de la relación
laboral con el intercambio operado entre los funcionarios. En efecto, a pesar de que las condiciones
laborales no sean idénticas en un banco y en otro - producto de los diferentes
esquemas utilizados para auto organizarse
por parte de cada entidad financiera-, el patrono continúa siendo el
Estado, por lo que no existe un rompimiento de la relación laboral.
Al no existir un rompimiento en la relación laboral,
no resulta procedente el pago de “prestaciones legales”, tal y como lo indica
la Asesoría Jurídica del banco consultante, toda vez que no se configuran los
supuestos para ello al no terminarse la relación de trabajo del empleado que se
traslada a otro banco estatal.
Por otra parte, al no interrumpirse la relación
laboral, tal y como lo expresa la norma en comentario, resulta procedente el
reconocimiento del tiempo servido para la institución bancaria de origen, del
cual se deriva el reconocimiento de beneficios como anualidades y vacaciones.
En este sentido, debe recordarse que además de lo
establecido en el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,
establece el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector
público, norma que resultan de aplicación a los empleados de las instituciones
autónomas como los bancos estatales, según ha sido la interpretación que ha
realizado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. [2]
Dicha norma establece, en lo que interesa, lo
siguiente:
“Los aumentos de sueldo a que hace referencia
el artículo 5° se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del
ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:
…d)
A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les
reconocerá para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5°
anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público..”
De conformidad con lo expuesto, al operarse un
traslado entre los trabajadores bancarios, resulta procedente el reconocimiento
de la antigüedad y las vacaciones reconocidas en el banco de origen.
Asimismo, y ante una eventual terminación de la
relación laboral con el nuevo banco, el tiempo servido en el anterior banco
deberá ser contabilizado para efectos del pago del preaviso y el auxilio de
cesantía. En efecto, al no existir un
rompimiento de la relación laboral, el banco que asume al empleado deberá
considerar el tiempo servido para el anterior banco, al cancelar aquellos
extremos, lo anterior al tenor de lo indicado por el artículo 188 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional al indicar que “el tiempo servido por un empleado en bancos del
Estado se considerará como prestado en el banco en el que se encuentre
trabajando, para los efectos legales que puedan derivarse”
Por las razones expuestas, no comparte esta
Procuraduría la posición expuesta por la Asesoría Jurídica del Banco consultante,
en el tanto considera que no existe una norma legal que habilite al banco que
recibe al empleado a asumir el “pasivo
laboral”, entendido según los antecedentes remitidos con la consulta como el
tiempo que deberá considerarse para un eventual pago del auxilio de cesantía en
los trabajadores trasladados, toda vez que ésta es una consecuencia directa de
lo expresado por el artículo 188 de repetida cita.
Ahora bien, en relación con otro tipo de derechos que
hayan sido reconocidos en los bancos de origen, según las especiales
características de cada una de las formas de organización establecidas en los
mismos, considera este Órgano Técnico Consultivo, que el análisis deberá
realizarse en cada caso concreto, para determinar si aquellos otros derechos derivados
de las normativas especiales de los bancos han sido incorporados al patrimonio
del trabajador, según el concepto de derechos adquiridos desarrollado tanto
doctrinal como jurisprudencialmente.
En este sentido, la Sala Constitucional ha indicado que:
"Los
conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica
consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina
constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero
denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o
inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes
inexistente -ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la
persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio
constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada"
representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido
plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun
cuanto éstos no se hayan extinguido todavía" ( Sala Constitucional, resolución
número 02765-97 de las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil
novecientos noventa y siete).-
Por su parte, esta
Procuraduría ha indicado en cuanto a
este tema, lo siguiente:
“Para la delimitación del concepto
derecho adquirido propone García Trevijano tres criterios. El primero de ellos,
pone énfasis en el modo de adquisición de los derechos, considerando como tales
los reconocidos, únicamente, en títulos particulares, pero no los que se
derivan de una ley. Esta postura, señala el autor, no es convincente, ya que no
‘hay duda de que una ley singular pueden derivar derechos adquiridos como
cualquier otro acto jurídico…’
El segundo criterio de distinción,
plantea la diferenciación del derecho subjetivo y el derecho reflejo y, también,
entre el derecho en sí mismo y la expectativa del derecho. De esta forma, sólo
los citados en primer lugar en cada una de las dos alternativas podrían
considerarse como derechos adquiridos. Esta tesis, de clara inspiración
alemana, entiende que el núcleo central de los derechos adquiridos estaría
constituido por los derechos patrimoniales y, fundamentalmente, por la
propiedad.
La combinación de la anterior tesis
con la que se propone a continuación aporta un método para la definición del
concepto que se analiza. Este tercer criterio propone la investigación, en cada
caso concreto, de si el derecho se ha ejercitado o, al menos, si se ha podido
ejecutar. Sólo en el supuesto de que se pudiera contestarse afirmativamente a
los interrogantes anteriores podría hablarse con corrección del derecho
adquirido. (9)’
Nuestro Tribunal Constitucional,
por lo menos en la última resolución, voto número 2765-97, que ha abordado la
cuestión, ha seguido una concepción patrimonialista del derecho adquirido, al
señalar que éste denota
‘… aquella circunstancia consumada
en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno
o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (incidido sobre) la esfera
patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o
beneficio constatable’".
Por su parte, en el dictamen
C-267-00 del 02 de noviembre del 2000, adicionamos sobre el tema lo siguiente:
‘Mediante la resolución N° 1696-92,
adicionada y aclarada por el voto 3285-92, se desautoriza los laudos arbitrales
en el sector público. Además, entiende la Sala por derecho adquirido ‘… el que
se ha obtenido en firme, por la vigencia del laudo, aún cuando aquél haya
fenecido formalmente, de manera que se ha incorporado a la relación, en la
medida que no haya necesidad de acudir nuevamente al texto, clausulado,
mecanismo allí establecido (porque evidentemente ya no es posible) para
que se produzca el Derecho o beneficio.’
(Dictamen C- 355-2004 del 29 de noviembre del
2004)
Partiendo de las
anteriores consideraciones, debe interpretarse que los trabajadores que sean
intercambiados por los bancos estatales, conservarán aquellos derechos que
hayan ingresado efectivamente a su patrimonio, y para los cuales, no sea
necesario recurrir a la normativa de origen para su aplicación, análisis que
deberá realizarse en cada caso concreto.
c.
Sobre los ex servidores
del banco que sean recontratados.
El último tema que se
somete a consideración de este Órgano está referido a la situación que se
podría presentar con los ex servidores de uno de los bancos estatales que sean
recontratados por otro banco. Al
respecto, se afirma que en caso de “contratación
de exservidores de un banco estatal sólo procede el reconocimiento del tiempo
laborado para los efectos de las anualidades y vacaciones, según las reglas
imperantes en el BCR, no siendo procedente reconocer ese tiempo para efectos
del pago futuro de cesantía, aún cuando el servidor no hubiere recibo el pago
de prestaciones o bien, habiéndolas recibido, proceda a su reintegro conforme
con lo establecido en el artículo 586 del Código de Trabajo.”
Tal y como lo indica
la Asesoría Jurídica del Banco de Costa Rica, en el caso de las contrataciones
de ex servidores del banco estatal, no resulta de aplicación lo establecido en
el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, sino que se
deberá recurrir a otro tipo de normativa para verificar cuáles derechos podrán
ser reconocidos a estos trabajadores.
En este sentido,
cuando un trabajador se reincorpora a trabajar para el Estado, deberá
reconocerse el tiempo servido en las otras entidades del sector público, tal y
como lo establece el artículo 12 de
Ahora bien, en cuanto
al pago del auxilio de cesantía, el asunto deberá resolverse en cada caso
particular y de acuerdo con la causa que haya motivado la terminación de la
relación laboral con el ex servidor que se contrata.
En efecto, si ha
mediado un despido sin responsabilidad patronal, por falta comprobada al empleado, a su
reingreso no podrá considerarse el tiempo servido en esa relación laboral que
terminó para efectos del pago de auxilio de cesantía, precisamente por haber
mediado despido justificado.
Sin embargo, si en el despido
ha mediado el pago del auxilio de cesantía, al tenor de lo establecido en el
artículo 586 del Código de Trabajo, el trabajador podrá reincorporarse al
trabajo devolviendo el importe correspondiente según lo indicado en dicha
norma.
Al respecto, señala el
artículo 586 en lo que interesa:
“…
b. Los servidores que se acojan a los beneficios
de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del
Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad
de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán
obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto,
deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante
el término que permanecieron cesantes. “
Este supuesto fue
analizado por esta Procuraduría en
dictamen C-097-2006 de 07 de marzo del 2006, analizando precisamente una
consulta realizada por el Gerente General del Banco Crédito Agrícola de
Cartago, sobre el traslado de funcionarios de este banco al Banco de Costa
Rica. Al respecto, se señaló:
“I.-
Prohibición legal para recontratar inmediatamente a servidores públicos cuando
ha mediado pago de prestaciones legales.
Ha sido una
posición inveterada en nuestra jurisprudencia administrativa el declarar
que a partir de lo dispuesto por el numeral 586 inciso b) del Código de
Trabajo, existe en nuestro ordenamiento jurídico vigente una expresa
prohibición legal, aplicable al Estado y sus instituciones, es decir, a toda la
Administración Pública, al tenor de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley
General de la Administración Pública, para recontratar inmediatamente a
servidores públicos cuando ha mediado pago de prestaciones legales a su favor.
Según hemos
explicado ampliamente en nuestra doctrina, como consecuencia inmediata de
aquella prohibición, es claro que el servidor público que recién ha recibido el
pago de prestaciones legales por la supresión de su puesto, por ejemplo, no
puede reingresar al servicio de la Administración Pública conservando la
indemnización recibida. Si desea reingresar a un nuevo puesto, de conformidad
con lo dispuesto por el numeral 586 del Código de Trabajo, el interesado debe
esperar a que transcurra “... un
tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía”.
O bien, otra opción legalmente prevista por el numeral de comentario, es que en
tales casos el interesado devuelva o reintegre al Tesoro Público la
indemnización recibida en la proporción que falte para completar el período
durante el cual debería haber estado cesante.
Es claro
entonces, que nuestra posición siempre ha sido que la obligación de reintegrar
las sumas recibidas por concepto de “prestaciones legales” en caso de aceptar
algún puesto público inmediatamente después de haber dejado aquél otro que
originó dicho pago, aplica, de manera general, para todos los servidores del
Estado y sus instituciones, y no solamente para los que se citan en el inciso
primero del artículo 586 del Código de Trabajo.
…
Como se
aprecia, el alcance de la norma no se limita únicamente a los funcionarios
enunciados en el párrafo primero del numeral 586, sino que sus destinatarios
son todos los servidores públicos, sin distingo alguno. Ello en virtud,
naturalmente, de que no es dable interpretar restrictivamente una norma cuya
esencia tutela fondos públicos y que previene vicios o abusos que podrían
suscitarse con el reingreso instantáneo al servicio público (Dictámenes
C-121-2004 op. cit. y C-278-2004 de 4 de octubre de 2004).
La
prohibición de ocupar de nuevo un puesto en la Administración Pública antes de
que transcurra el indicado plazo legal, la ha mantenido este Órgano Superior
Consultivo igualmente respecto de funcionarios o empleados bancarios, a quienes
se les han cancelado prestaciones legales con fundamento en el Código de
Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso en laudos arbitrales (dictámenes C-213-95 de 20 de setiembre de
1995 -caso del Banco Anglo Costarricense- y C-101-98 de 5 de junio de 1998
-caso del Banco de Costa Rica-).
Lo anterior
es importante para acreditar que el artículo 586 del Código de Trabajo es
aplicable también al Banco Crédito Agrícola de Cartago, pues como institución
autónoma que es (artículo 198 inciso 1) de la Constitución Política y artículos
1° inciso 5) y 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional N° 1644 de 26
de setiembre de 1953 y sus reformas) los empleados y funcionarios de esa
institución bancaria forman parte del ámbito subjetivo al cual va dirigido la
norma en cuestión.
En
consecuencia, no sería jurídicamente posible que el Banco de Costa Rica o
alguna otra institución pública, contrate a funcionarios o empleados del Banco
Crédito Agrícola de Cartago a los que se les cancelaran prestaciones legales
con independencia de la normativa que la sustenta, sea con base en la
convención colectiva, o bien en lo dispuesto por el Reglamento Autónomo
de Trabajo, salvo que haya transcurrido un tiempo igual al representado por la
suma recibida en calidad de auxilio de cesantía, o bien cuando aquellos
devuelvan la indemnización recibida en la proporción que faltara para completar
el período durante el cual debieron permanecer cesantes. “
En
igual sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha indicado lo
siguiente:
“ Los
artículos 585 y 586 del Código de Trabajo forman parte del Título Octavo, “Del
régimen de los servidores del Estado y de sus instituciones” , cuyo capítulo
único se titula “Disposiciones especiales para los servidores del Estado y sus
Instituciones” . Sobre el origen de esta normativa se ha dicho: “Hace
más de cincuenta años, el legislador costarricense pretendió someter la labor
de quienes sirvieran al Estado o a sus instituciones, a la regulación unificada
del Código de Trabajo. Reconoció a favor de ellos un mínimo de derechos,
en concreto: el auxilio de cesantía, el preaviso y el pago de daños y
perjuicios (artículos 585 y 586 en relación con el 28, 29 y 31 del Código de
Trabajo), con lo cual posibilitó la aplicación de la restante normativa
laboralista. Esa previsión legislativa se explicaba por la inexistencia,
en aquel momento, de la garantía de la inamovilidad o estabilidad, pues no fue
sino hasta en la Constitución Política de 1949 que se incorporó al ordenamiento
jurídico patrio (artículo 192)” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,
Voto n° 299, de las 9:05 horas, del 11 de octubre de 1996). El artículo
585 dispone: “… Por su parte, el
artículo 586 regula lo correspondiente al pago de prestaciones laborales a los
servidores del Estado y sus Instituciones, excluyendo de sus disposiciones a
los funcionarios que ostenten cargos de elección popular, de dirección o de
confianza, ninguno de los cuales es el caso de la demandante. Su inciso
b), establece: “…” Esta disposición no contraría el inciso e), del
artículo 29, del Código de Trabajo, que ordena pagar el auxilio de cesantía
aunque el trabajador pase inmediatamente a servir a las órdenes de otro
patrono, pues se fundamenta en la conocida teoría del Estado patrono
único. La tesis del recurrente es que como la actora finalizó su relación
laboral con la Universidad de Costa Rica el 30 de junio de 1994 y pasó a
trabajar, a partir del 1° de julio del mismo año, a la Universidad Estatal a
Distancia (lo cual, en todo caso, no quedó acreditado, al menos en cuanto a la
fecha de inicio de esa relación), estaría prohibido el pago de las sumas
concedidas en la sentencia recurrida, las cuales, en todo caso, debería
reintegrar la actora “ipso facto” . Como primera observación, debe
hacerse notar que, los juzgadores de instancia, le concedieron a la accionante
el pago, no sólo de la cesantía, sino también del preaviso y de las respectivas
vacaciones y aguinaldo, rubros estos últimos a los cuales no se refiere el
inciso b), del artículo 586. Aunado a lo anterior, no se demostró en el
proceso que, la actora, hubiese comenzado a laborar en la Universidad Estatal a
Distancia al día siguiente de finalizada su relación, con la demandada.
Pero la razón principal, para rechazar este segundo alegato, se encuentra en el
principio de legalidad que prima en el Sector Público, conforme al cual sólo
pueden considerarse lícitas y efectivas, como obligaciones a cargo de los
respectivos entes, aquellas que se encuentren autorizadas por el Ordenamiento
Jurídico (artículos 11 de la Constitución Política y 11 y 13 de la Ley General
de la Administración Pública). El inciso b), del artículo 586, lo
que permite es gestionar el reintegro del dinero pagado, por concepto del
auxilio de cesantía, si se demuestra que la persona ocupa otro cargo remunerado
en la Administración Pública; lo cual no es lo mismo que una autorización para
que, los entes públicos, se eximan de pagar ese extremo laboral, en casos como
el de la accionante; pues, para que eso fuese procedente, debería estar
regulado mediante norma expresa; lo cual se echa de menos en este caso,
concreto. (Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia, resolución número 2000-0229 de las diez horas treinta y cinco minutos
del dieciocho de febrero del año dos mil.)[3]
A partir de los
criterios jurisprudenciales señalados, si ha mediado devolución por parte del
trabajador del dinero recibido por indemnización, en el supuesto de rompimiento
de la nueva relación laboral con responsabilidad patronal, el cálculo de la
indemnización para el pago del auxilio de cesantía deberá cubrir,
necesariamente, el periodo anterior servido para la otra institución estatal.[4]
III. Conclusión:
A partir de las
consideraciones anteriores, esta Procuraduría arriba a las siguientes
conclusiones:
1.
Los empleados bancarios son
trabajadores estatales, al tenor de lo establecido en el artículo 585 del
Código de Trabajo.
2.
El artículo 188 de la Ley
Orgánica del Sistema Bancario Nacional, sólo resulta de aplicación a aquellos
servidores bancarios que se encuentren laborando para dicha institución al
momento de realizarse el traslado.
3.
El artículo 188 indicado en
el apartado anterior, establece la continuidad de la relación laboral del
trabajador trasladado de un banco a otro, por lo que no resulta procedente el
pago de prestaciones laborales al momento del traslado.
4.
El trabajador trasladado de
una institución bancaria a otra conserva el derecho a que se reconozca el
tiempo servido en el banco de origen, aspecto que incide directamente en el
cálculo de vacaciones, antigüedad, auxilio de cesantía y pensiones, estos dos
últimos, en el caso en que se configuren los otros presupuestos para su
aplicación.
5.
En el caso de los ex
servidores bancarios que se reintegren a laborar con algún banco estatal, no
resulta de aplicación lo establecido en el artículo 188 de la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional. No obstante,
sí deberá reconocerse el tiempo servido en las instituciones estatales, para
efectos del cálculo de la antigüedad y del derecho a vacaciones, al tenor de lo
establecido en el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración
Pública.
6.
Los ex servidores bancarios
que hayan recibido el pago del auxilio de cesantía por parte de una institución
del sector público, deberán reintegrar el importe correspondiente a la
diferencia de lo recibido y el tiempo que estuvo cesante. En estos casos, si se produce un nuevo
rompimiento de la relación laboral con responsabilidad patronal, el tiempo
servido deberá computarse para el nuevo pago del auxilio de cesantía.
Sin otro particular, atentamente,
Grettel
Rodríguez Fernández
Procuradora
Adjunta
GRF/Kjm
_________________
1- En igual sentido,
2- Sobre
esta aspecto, ha señalado
“Tampoco lleva razón la
recurrente, en su afirmación de que Ley de Salarios de la Administración
Pública y la Ley Número 6835 aludidas sólo se aplican a los trabajadores
sujetos al Régimen del Servicio Civil. Esta última ley, al reformar el
artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios
mencionada y disponer que derogaba toda disposición que se le oponga, extendió
su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los
trabajadores se encuentren o no regidos por un régimen de carácter estatutario,
poniéndose de manifiesto en este campo específico, en todo ese sector, la
teoría del Estado como patrono único. Se debe tomar en cuenta que, con
el pago de anualidades al trabajador, lo que se pretende es retribuirle la
experiencia obtenida al servicio del indicado Sector, independientemente de la
entidad en la que haya laborado (administración central o descentralizada) y
que, lógicamente, es la persona para quien en la actualidad presta sus
servicios, la que se está aprovechando de esa experiencia, por lo que es ella,
como parte del Sector Público, la que debe hacer frente a la obligación
establecida por ley. Sobre el particular, en el Voto Número 180, de las
15:10 horas del 25 de agosto de 1993, esta Sala reiteró: ² El
reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de
aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus
instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria,
encuentra su fundamento en los artículos 4 ° y 12, inciso d), de la Ley
de Salarios de la Administración Pública, reformados por la Ley N °
6835, de 22 de diciembre de 1982. A través de la primera norma, se
estableció una nueva escala de salarios, al final de la cual se dijo,
expresamente, que: ² La anterior escala regirá para todo el Sector
Público ¼ ² . En la segunda disposición se dejó
establecido: ² A los servidores del Sector Público, en propiedad
o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere
el artículo 5 ° , anterior, el tiempo de servicios prestados en
otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter
retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho
establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de
negociación salarial ² . Según se ha entendido, estas
disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la
Administración Pública, la teoría ² del Estado como patrono único
² , cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro,
cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se
trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector,
sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los
beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del
servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones
chocantes. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose
en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones
y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes
citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que
las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la
Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus
reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio
Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque,
además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de
la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese
campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse,
no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no
son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que
han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido
darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de
puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en
cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de
Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo
expresando que regirá ² ¼ para todo el Sector Público ¼
² y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones
Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya
práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que
concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva ( ¼
). Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos.
58, de las 14 y 30 horas, del 30 de abril de 1986, 82, de las 10 y 10 horas,
del 5 de julio de 1989 y 181, de las 10 y 10 horas, del 2 de octubre de 1991.
² (Voto N° 326 de las 9:30 horas del 22 de octubre de 1999). (Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2001-0241
de las diez horas diez minutos del dos de mayo del año dos mil uno. En igual sentido, es posible ver además: la
resolución número 2001-00369 de las diez hora diez minutos del once de julio
del dos mil uno, la resolución 2000-00923 de las diez horas diez minutos del
primero de noviembre del año dos mil, entre otras)
3- Recientemente,
el Tribunal Constitucional conoció de una acción de inconstitucionalidad en
contra del artículo 586 del Código de Trabajo, reiterando la constitucionalidad
de la norma en comentario y reconociendo la jurisprudencia de
“Como ya se dijo, el
artículo 586 del Código de Trabajo cuestionado en su inciso b), incorporó el
derecho a la indemnización a favor de los servidores públicos que cesan su
relación sin justa causa; supuesto que si bien es difícil de suponer por la
prevalencia de la garantía de estabilidad en el servicio para los
servidores públicos en que dispone el texto constitucional en su artículo
192, no por ello riñe con el enunciado constitucional que establece el deber de
pagar la indemnización por desocupación cuando el despido no fuere justificado.
Mas, por el contrario, advierte la Sala que en los casos en que pudiere darse
el supuesto de despido sin justa causa, el pago del auxilio de cesantía a favor
del servidor se justifica, ajusta y complementa plenamente con las normas
contenidas en los artículos 585 y 586 en relación con los artículos 28, 29 y 31
todos del Código de Trabajo, que dan fundamento a la indemnización por
desempleo y buscan proteger el derecho de todo trabajador de ser
indemnizado a la terminación de su relación con el patrono, independientemente
de que sea o no el Estado. Ello, hace énfasis este Tribunal, no sólo
porque se incluyen derecho irrenunciables como lo son el salario, las
vacaciones y el aguinaldo, sino porque las leyes laborales en los casos en que
no sea invocada una causal para el despido unilateral del patrono, éste debe
reconocer al trabajador cierta compensación monetaria que le permita su
manutención y la de su familia, así como preservar su dignidad (en tal sentido
ver sentencia 942-97 de las quince horas treinta y nueve minutos del día doce
de febrero de mil novecientos noventa y siete, ya citada), que es lo que le da
sentido al auxilio. En consecuencia el artículo 63 de la Constitución
debe entenderse como una garantía de todo trabajador a ser indemnizado por
rompimiento de la relación sin justa causa...
… A lo anterior se agrega que resulta incompatible
percibir a cargo del mismo patrono, el monto por salario y a la
vez por auxilio de cesantía correspondientes ambos rubros al mismo
período. Tal práctica no sólo resultaría desmedida sino que
desnaturalizaría el sentido de la indemnización por cesantía, que como se dijo
extiende la protección durante el tiempo que efectivamente estuvo cesante el
servidor. Debe quedar claro que la norma cuestionada impone
únicamente la obligación de reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas
por concepto de cesantía, las que no incluyen los salarios que habría
devengado durante el término por ese concepto en que sí permaneció cesante, lo
que elimina toda amenaza al derecho constitucional a la indemnización por
despido sin justa causa. Ahora bien, en el mismo sentido que expresan los informantes,
4- Al
respecto, ha indicado este Órgano Consultivo:
“Cabe indicar, finalmente,
que a las personas que dejan de prestar sus servicios en un puesto determinado
del sector público, e inmediatamente después reingresan a la función pública,
se les toma en cuenta el tiempo servido con anterioridad para todos los efectos
legales correspondientes (como el pago posterior de prestaciones legales,
reconocimiento de anualidades, antigüedad para efectos de jubilación, etc.), lo
que constituye una razón adicional para afirmar que en tales supuestos, deben
reintegrar las sumas recibidas.“ (Opinión
Jurídica número OJ-172-2005 del 31 de octubre del 2005)
C-307-2006
PRINCIPIO
DEL ESTADO COMO PATRONO ÚNICO. INTERCAMBIO DE SERVIDORES ENTRE BANCOS
ESTATALES. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO
586 DEL CÓDIGO DE TRABAJO.
Mediante
oficio GG/05/296-2006 de 23 de mayo
del 2006, el Gerente General del Banco de Costa Rica solicita el criterio de
esta Procuraduría sobre alcances del artículo 188 de la Ley Orgánica del
Sistema Bancario Nacional “respecto
de la posibilidad de intercambio de servidores y el resguardo de sus derechos
adquiridos.”
Mediante
dictamen C-307-2006 la Msc.
1.
Los empleados
bancarios son trabajadores estatales, al tenor de lo establecido en el artículo
585 del Código de Trabajo.
2.
El artículo 188 de
la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, sólo resulta de aplicación a
aquellos servidores bancarios que se encuentren laborando para dicha institución
al momento de realizarse el traslado.
3.
El artículo 188
indicado en el apartado anterior, establece la continuidad de la relación
laboral del trabajador trasladado de un banco a otro, por lo que no resulta
procedente el pago de prestaciones laborales al momento del traslado.
4.
El trabajador
trasladado de una institución bancaria a otra conserva el derecho a que se
reconozca el tiempo servido en el banco de origen, aspecto que incide
directamente en el cálculo de vacaciones, antigüedad, auxilio de cesantía y
pensiones, estos dos últimos, en el caso en que se configuren los otros
presupuestos para su aplicación.
5.
En el caso de los ex
servidores bancarios que se reintegren a laborar con algún banco estatal, no
resulta de aplicación lo establecido en el artículo 188 de la Ley Orgánica
del Sistema Bancario Nacional. No
obstante, sí deberá reconocerse el tiempo servido en las instituciones
estatales, para efectos del cálculo de la antigüedad y del derecho a
vacaciones, al tenor de lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Salarios
de la Administración Pública.
6. Los ex servidores bancarios que hayan recibido el pago del auxilio de cesantía por parte de una institución del sector público, deberán reintegrar el importe correspondiente a la diferencia de lo recibido y el tiempo que estuvo cesante. En estos casos, si se produce un nuevo rompimiento de la relación laboral con responsabilidad patronal, el tiempo servido deberá computarse para el nuevo pago del auxilio de cesantía.