Opinión Jurídica : 105 - del 24/07/2006

OJ-105-2006

24 de julio de 2006

Licenciada

Anabelle Barboza Castro

Auditora Municipal

Municipalidad de la Unión

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° AI-108-2006, del 4 de abril del año en curso, en virtud del cual requiere criterio técnico-jurídico de este Despacho en torno a los alcances del artículo 3 de la Ley de Impuesto de Bienes Inmuebles. Concretamente, se nos solicita dar respuesta a las siguientes interrogantes:

“a. ¿Los gastos administrativos a los que se refiere el artículo anterior son cualquier gasto administrativo que incurra el ente municipal en cualquiera de sus oficinas de trabajo?,

b. o por el contrario ¿Se refiere exclusivamente a aquellos gastos administrativos en que incurra la oficina de valoración de propiedades para gastos por servicios personales, compra de maquinaria de equipo, materiales y suministros u otros propios de la Unidad de Valoración?

c. ¿Podría incorporarse dentro de ese 10% también los gastos en que incurra la municipalidad para gestionar el cobro del tributo, los registros contables para mantener al día las sumas a cobrar, las labores de fiscalización superior para efectos de evaluar los sistemas de control interno o cualquier otro gasto indirecto que pueda asociarse de alguna forma a la administración del impuesto de bienes inmuebles?

De previo a dar respuesta a las distintas interrogantes formuladas, consideramos necesario definir la naturaleza y alcances del criterio que se emite; comentar la normativa que regula la figura del impuesto sobre bienes inmuebles; y, finalmente, determinar a qué clase de gastos administrativos deben destinar las municipalidades el 10% de lo que recauden por concepto del citado impuesto.

I.- COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

De la lectura de su consulta se desprende, claramente, que lo que se pretende es establecer a qué tipo de gastos administrativos deben destinar las municipalidades el 10% de los fondos públicos que recauden por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles.

Al respecto, debemos indicar que si bien esta Procuraduría cuenta con una competencia genérica para evacuar las gestiones consultivas que nos planteen los distintos órganos de la Administración Pública, así como sus respectivas auditorias, esa competencia cede en los casos en que existan órganos con una jurisdicción especial establecida por ley.

En efecto, el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, señala: “No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores [normas donde se regulan los requisitos para plantear una consulta, y los efectos del dictamen] no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Lo escrito entre paréntesis cuadrados no es del original).

Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto de las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. De lo dispuesto en los artículos 12 y 29 de la su Ley Orgánica, n.° 7428 del 7 de setiembre de 1994, se desprende que el Órgano Contralor es competente para conocer de todas aquellas consultas relacionadas con la interpretación de normas sobre fiscalización y uso de fondos públicos. La propia Contraloría ha definido su ámbito competencial en los siguientes términos:

“(…) la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa.” (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio n.° 698-DAJ-96, del 23 de marzo de 1996).

En el caso que nos ocupa, siendo que estamos en presencia de un tema directamente relacionado con la fiscalización y destino que deben dar las Municipalidades a los fondos que perciben por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, consideramos que el órgano competente para pronunciarse sobre las interrogantes planteadas no es la Procuraduría, sino la Contraloría General de la República, ante la cual sugerimos hacer las gestiones respectivas.

No obstante lo anterior, con el afán de colaborar y sin perjuicio de lo que resuelva el Órgano Contralor en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre los aspectos consultados advirtiendo que el criterio que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

II.- DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES

El artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política reconoce la potestad tributaria del Estado, al asignar como atribución de la Asamblea Legislativa la facultad de “Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, (…).” Se trata de una potestad soberana del Estado que lo faculta, entre otras cosas, para exigir contribuciones a personas o bienes que se hallan en su jurisdicción. Sin embargo, en el ejercicio de dicha potestad, el Estado se encuentra sujeto a ciertos límites, como por ejemplo: los tributos que se establezcan deben disponerse a través de una Ley; no deben crear discriminaciones en perjuicio de sujetos pasivos; deben abarcar integralmente a todas las personas o bienes previstos en la ley; y debe cuidarse de no ser de tal identidad, que viole la propiedad privada.

Como contraparte a la potestad tributaria del Estado, la Constitución Política establece también la obligación de los costarricenses de contribuir para los gastos públicos. (Artículo 18 Constitucional).

Ahora bien, en ejercicio de las atribuciones constitucionales y, específicamente, de la potestad tributaria, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, n.° 7509 del 9 de mayo de 1995. Se trata de un impuesto sobre los terrenos y las instalaciones o construcciones fijas y permanentes que allí existan. Por su origen, es un impuesto de carácter nacional; no obstante, por disposición expresa del legislador, ha sido asignado a las corporaciones municipales, con el fin de fortalecer el régimen municipal. El artículo 1° de la ley en cuestión dispone:

“Establecimiento del impuesto. Se establece, en favor de las municipalidades, un impuesto sobre los bienes inmuebles, que se regirá por las disposiciones de la presente Ley.” (Lo subrayado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, a pesar de que se trata de un impuesto establecido a favor de las municipalidades, reviste un carácter nacional ya que es una manifestación del poder tributario del Estado. En torno a la naturaleza del impuesto en cuestión, la Sala Constitucional señaló:

“V.- DE LA NATURALEZA DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. De lo anterior, queda en claro que el impuesto sobre bienes inmuebles es un tributo de orden municipal en razón de su destino –únicamente–, pero no lo es en el sentido en que lo alega la accionante, precisamente en virtud de su procedimiento de origen o promulgación, dado que no nació de la iniciativa de los gobiernos locales, sino del ejercicio de la potestad tributaria otorgada a la Asamblea Legislativa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, es decir, que es producto de la propia labor legislativa ordinaria. Cabe reiterar que la Asamblea Legislativa es soberana, en cuanto al uso del poder tributario, para establecer los impuestos que se requieran, sean estos nacionales o municipales.” (Sentencia n.° 1999-5669, de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999).

Además, la ley en comentario les otorga a las municipalidades el carácter de “administración tributaria” respecto de dicho tributo, lo cual significa que son las encargadas de retener y percibir el citado impuesto (doctrina del artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios). Y les atribuye también una serie de prerrogativas y deberes a fin de poder cumplir con la gestión de este tributo, entre ellas “(…) realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. (…).” (Artículo 3).

Téngase en cuenta, finalmente, que las corporaciones municipales, en ejercicio de la potestad reglamentaria que les es propia, en razón de la autonomía que les garantiza la Constitución Política, bien pueden aprobar las normas de organización interna que requieran a fin de hacer efectivo el cobro y la recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles.

III.- SOBRE EL PORCENTAJE PARA GASTOS ADMINISTRATIVOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 3 DE LA LEY DE IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES

La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar a qué clase de “gastos administrativos” deben destinar las municipalidades el 10% de lo que recauden por concepto del impuesto de bienes inmuebles, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley que regula dicho tributo. La disposición legal en comentario dispone:

“Competencia de las municipalidades. Para efectos de este impuesto, las municipalidades tendrán el carácter de administración tributaria. Se encargarán de realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley. Podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo.

Las municipalidades distribuirán entre los sujetos pasivos una fórmula de declaración, la cual obligatoriamente será de recibo de la administración tributaria y, con base en ella, elaborarán un registro que deberán mantener actualizado. La declaración que presente el sujeto pasivo no tendrá el carácter de declaración jurada. (Así reformado por el artículo 1º, inciso a), de la ley n.° 7729 de 15 de diciembre de 1997). Lo subrayado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, la norma trascrita, en cuanto dispone que las municipalidades podrán disponer para gastos administrativos “(…) hasta un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo”, pareciera entrar en contradicción con lo establecido en el artículo 1° de la misma Ley, de conformidad con el cual, la totalidad del impuesto sobre bienes inmuebles le pertenecen a la respectiva municipalidad, con excepción del 1% que deben destinar para el Órgano de Normalización Técnica Municipal (artículo 14), y del 3% que en favor del Catastro Nacional establece el artículo 30 de la Ley en comentario.

En efecto, si las municipalidades pueden disponer de la totalidad de los recursos que recauden con el citado impuesto –con excepción de los porcentajes indicados para el Órgano de Normalización Técnica Municipal y el Catastro Nacional-, ¿qué sentido tiene establecer que un 10% de lo que recauden por concepto de dicho impuesto lo podrán destinar para gastos administrativos?

La respuesta a tal interrogante, y de paso a las que formula la señora Auditora, es que ese 10% para gastos administrativos se refieren a aquellos gastos que sean necesarios para que las municipalidades puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que le confiere la misma norma legal en comentario (artículo 3), particularmente, la de “(…) realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley.”

Recordemos que, inicialmente, la valoración de los bienes inmuebles fue mantenida en manos de la Dirección General de Tributación Directa, por un período de 5 años. El Transitorio III de la Ley en cuestión –hoy día derogado-, disponía:

“Las municipalidades asumirán las funciones propias de esta Ley conforme entre en vigencia. Durante los primeros cinco años, el Ministerio de Hacienda, por medio de la Dirección General de la Tributación Directa se encargará de elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre los inmuebles y el monto del impuesto por aplicar será del cero coma sesenta por ciento (0,60%), conforme se dicta en esta Ley.” Derogado por el artículo 3º, inciso c), de la Ley n.°.7729, del 15 de diciembre de 1997. Lo subrayado no es del original.

Conforme de podrá apreciar, el legislador consideró conveniente mantener algunas de las competencias que tradicionalmente había ejercido la Dirección de Tributación respecto del impuesto territorial, por el plazo de cinco años. La finalidad de dicha disposición transitoria fue paliar los efectos de la nueva ley, que otorgaba competencia a los entes locales en momentos en que, la mayoría de ellos, no contaba con los mecanismos técnicos y financieros necesarios para cumplir con las nuevas atribuciones.

De conformidad con la norma en comentario, las municipalidades asumían las funciones de recaudación y fiscalización de la obligación tributaria, desde la vigencia de la ley, en tanto que la función de elaborar, fijar y fiscalizar los avalúos sobre los bienes inmuebles se mantuvo en la Dirección de Tributación. Sin embargo, debe tenerse presente, que la participación de la citada Dirección, era por un plazo perentorio, pasado el cual, correspondería a las municipalidades realizar los avalúos correspondientes. Refiriéndose a la constitucionalidad de dicha disposición, la Sala Constitucional indicó:

“IX.- DE LA FISCALIZACIÓN TEMPORAL POR PARTE DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRIBUTACIÓN DIRECTA. Tal como lo señala la accionante, el Transitorio III de la Ley prevé la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúos de los bienes inmuebles a cargo de la Dirección General de Tributación Directa, órgano dependiente del Ministerio de Hacienda, y por lo tanto, del Poder Ejecutivo, por un plazo perentorio de cinco años, pasado el cual, la tarea que se le encomienda a esta institución, pasa en su totalidad a ser desarrollada por los gobiernos locales. De esta manera, desde la promulgación de la Ley, las funciones de recaudación y fiscalización de la obligación tributaria son asumidas por las municipalidades, la elaboración, fijación y fiscalización de los avalúos corresponden a la Dirección General de Tributación, lo que doctrinariamente pareciera contrario al principio de "Administrador Tributario", lo que en todo caso no es contraria a los artículos 169 y 170 constitucionales, precisamente en razón de la naturaleza del impuesto de que se trata –por tratarse de un impuesto de orden nacional–, y por la condición en la que participan las municipalidades en su cobro y recaudación, es decir, de agentes recaudadores de este impuesto; sino que pareciera ser un problema de orden legal y administrativo. Sin embargo, esta disposición pareciera tener una función práctica que la justifica, al tener por objetivo la ejecución de la nueva ley impositiva con justicia y equidad, por la experiencia y conocimiento adquirido en la materia –tasación fiscal– de este órgano, a fin de que se logre su aplicación en todo el país en forma uniforme y homóloga, de manera que no se viera afectada por criterios dispares de todas las municipalidades del país.” Sentencia n.° 1999-5669 de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999. Lo subrayado no es del original.

Ahora bien, téngase presente que la misma ley que derogó el Transitorio III de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles –n.° 7729- , reformó el artículo 3, antes trascrito, encomendado precisamente a las municipalidades, a partir de su vigencia, la facultad de realizar las valoraciones de los bienes inmuebles ubicados dentro de su respectivo territorio.

Es claro, entonces, que la finalidad de la disposición contenida en el artículo 3 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en el sentido que las municipalidades pueden disponer para gastos administrativos hasta un 10% del monto que recauden por concepto del impuesto en referencia, se refiere a los gastos administrativos que resulten necesarios a efecto de que las corporaciones municipales puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que la misma norma les encomienda, a saber “(…) realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y de administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera la presente Ley.”

IV.- CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República y sin perjuicio de lo que resuelva, en su oportunidad, la Contraloría General de la República, que los gastos administrativos a los cuales las municipalidades pueden destinar el 10% de los ingresos que perciban con el impuesto sobre bienes inmuebles, conforme con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley que regula dicho impuesto, son aquellos gastos que resulten necesarios a efecto de que puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que la misma norma legal les encomienda, a saber, realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera dicha ley.

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

M.Sc. Omar Rivera Mesén

Procurador II

ORM/gas

OJ-105-2006

MUNICIPALIDAD DE LA UNIÓN. DISPOSICIÓN DE FONDOS PÚBLICOS. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES. GASTOS ADMINISTRATIVOS.

La Licda. Anabelle Barboza Castro, Auditora de la Municipalidad de la Unión, mediante oficio n.° AI-108-2006, del 4 de abril del año en curso, requirió criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República en torno a los alcances del artículo 3 de la Ley de Impuesto de Bienes Inmuebles. Concretamente, se nos solicita dar respuesta a las siguientes interrogantes:

“a. ¿Los gastos administrativos a los que se refiere el artículo anterior son cualquier gasto administrativo que incurra el ente municipal en cualquiera de sus oficinas de trabajo?,

La consulta fue evacuada por el MSc. Omar Rivera Mesén, Procurador II, mediante OJ-105-2006, del 24 de julio del 2006, quien luego de señalar la competencia prevalerte de la Contraloría General de la República en el tema objeto de consulta y de analizar la normativa que regula el impuesto sobre bienes inmuebles, concluyó:

“De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República y sin perjuicio de lo que resuelva, en su oportunidad, la Contraloría General de la República, que los gastos administrativos a los cuales las municipalidades pueden destinar el 10% de los ingresos que perciban con el impuesto sobre bienes inmuebles, conforme con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley que regula dicho impuesto, son aquellos gastos que resulten necesarios a efecto de que puedan cumplir con las prerrogativas y atribuciones que la misma norma legal les encomienda, a saber, realizar valoraciones de bienes inmuebles, facturar, recaudar y tramitar el cobro judicial y administrar, en sus respectivos territorios, los tributos que genera dicha ley.”